溫萬(wàn)祥+閆現(xiàn)偉

【摘要】自人民銀行實(shí)施政府采購(gòu)以來(lái)，其績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題成為一項(xiàng)挑戰(zhàn)與難點(diǎn)。本文以層次分析法等方法構(gòu)建出了政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，收集整理某省A、B、C、D、E五個(gè)地市中心支行2016年政府采購(gòu)數(shù)據(jù)，采取計(jì)算、分析，得出評(píng)價(jià)結(jié)果，并據(jù)此分析了存在的問(wèn)題，提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】央行 政府采購(gòu) 績(jī)效評(píng)價(jià) 分析

近年來(lái)，人民銀行政府采購(gòu)工作歷經(jīng)節(jié)資防腐、公平效率兼顧、物有所值的宗旨轉(zhuǎn)變，但在節(jié)約預(yù)算資金、依法規(guī)范操作的同時(shí)，也引來(lái)程序繁瑣的詬病。諸如基層央行政府采購(gòu)是否必要、程序能否簡(jiǎn)化、成績(jī)究竟如何成為了輿論探討的焦點(diǎn)。因此，對(duì)基層央行政府采購(gòu)工作開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)顯得極為重要。

一、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建情況

以A、B、C、D、E5家地市中心支行政府采購(gòu)相關(guān)人員調(diào)查問(wèn)卷為基礎(chǔ)，通過(guò)征集相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，組織召開(kāi)專題會(huì)議調(diào)整指標(biāo)，采用YAAHP層次分析軟件計(jì)算指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)建出一套科學(xué)、全面的指標(biāo)體系。其中，一級(jí)指標(biāo)體系包含政府采購(gòu)計(jì)劃及預(yù)算管理、過(guò)程規(guī)范性、采購(gòu)效益、采購(gòu)效率、采購(gòu)質(zhì)量、社會(huì)業(yè)績(jī)及廉政建設(shè)7個(gè)方面，權(quán)重分別為12分、30分、16分、12分、12分、16分。一級(jí)指標(biāo)體系下設(shè)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要涵蓋政府采購(gòu)占全年采購(gòu)總額的比重、采購(gòu)計(jì)劃編制的及時(shí)性和科學(xué)性等多方面的內(nèi)容。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象數(shù)據(jù)收集

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源及方法

績(jī)效評(píng)價(jià)定量指標(biāo)主要來(lái)源于年度政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)報(bào)表、采購(gòu)項(xiàng)目檔案、會(huì)議紀(jì)要、報(bào)銷(xiāo)憑證等文件資料?？?jī)效評(píng)價(jià)定性指標(biāo)主要來(lái)源于問(wèn)卷調(diào)查、評(píng)審專家評(píng)估及相關(guān)維修、處罰等記錄?？?jī)效評(píng)價(jià)主要采取成本效益分析、數(shù)據(jù)分析、比較法、公眾評(píng)判法等方法，利用數(shù)據(jù)客觀計(jì)量評(píng)分。

（二）描述性統(tǒng)計(jì)

基于檔案完整、數(shù)據(jù)收集考慮，此次共獲取68項(xiàng)政府采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)預(yù)算1582.27萬(wàn)元，分別占全轄政府采購(gòu)次數(shù)、采購(gòu)預(yù)算的62.40%、85.53%。評(píng)價(jià)對(duì)象實(shí)際采購(gòu)金額1403.35萬(wàn)元，平均節(jié)資率為11.31%；臨時(shí)采購(gòu)項(xiàng)4項(xiàng)，金額57.25萬(wàn)元，分別占樣本數(shù)據(jù)的5.89%、4.08%；平均采購(gòu)額為20.64萬(wàn)元，平均評(píng)審成本為0.10萬(wàn)元，占采購(gòu)額的4.8%。被調(diào)查對(duì)象基本能做到合規(guī)編制招標(biāo)文件，完整收集項(xiàng)目檔案，發(fā)生供應(yīng)商質(zhì)疑1次、問(wèn)題檔案4項(xiàng)。不存在招標(biāo)文件違規(guī)、流標(biāo)廢標(biāo)現(xiàn)象。具體情況見(jiàn)表1。

表1 2016年政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表 單位：萬(wàn)元、個(gè)、次

（三）調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)說(shuō)明

2016年政府采購(gòu)工作績(jī)效評(píng)價(jià)調(diào)查問(wèn)卷包含政府采購(gòu)工作人員機(jī)構(gòu)設(shè)置基本情況、采購(gòu)計(jì)劃是否經(jīng)過(guò)管委會(huì)審批等13類問(wèn)題，目的是掌握績(jī)效評(píng)價(jià)定性指標(biāo)并核實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。此次績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)卷共發(fā)放60份，收回57份，占比95%；有效問(wèn)卷55份，占比91.67%。

從制度建設(shè)看，5個(gè)被評(píng)價(jià)單位均能建立采購(gòu)實(shí)施細(xì)則、評(píng)標(biāo)紀(jì)律、信息公開(kāi)等相關(guān)制度。從采購(gòu)計(jì)劃編制看，除C行政府采購(gòu)計(jì)劃未提交管委會(huì)或行長(zhǎng)辦公會(huì)審議外，A、B、D、E行均可于3月份之前匯集編制年度采購(gòu)計(jì)劃并提交相關(guān)會(huì)議審批。從評(píng)標(biāo)、開(kāi)標(biāo)過(guò)程看，5個(gè)評(píng)價(jià)單位未發(fā)現(xiàn)流程操作違規(guī)、圍標(biāo)串標(biāo)、貪污受賄等問(wèn)題。從采購(gòu)周期看，A、B、C、E行發(fā)生超出規(guī)定日期各1次。從產(chǎn)品驗(yàn)收時(shí)間看，未發(fā)現(xiàn)貨物超出5日或服務(wù)超出15日驗(yàn)收現(xiàn)象。從采購(gòu)結(jié)果滿意度看，滿意問(wèn)卷42份，占比76.36%；比較滿意9份，占比16.36%；基本滿意4份，占比7.27%。從信息公開(kāi)看，均能實(shí)現(xiàn)2個(gè)工作日內(nèi)網(wǎng)公開(kāi)采購(gòu)金額、方式、中標(biāo)供應(yīng)商等結(jié)果信息。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及問(wèn)題

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)總體結(jié)果

經(jīng)過(guò)實(shí)地查驗(yàn)檔案資料、問(wèn)卷調(diào)查，核實(shí)統(tǒng)計(jì)了預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行、政府采購(gòu)數(shù)量、價(jià)格、時(shí)間、成本和社會(huì)業(yè)績(jī)等定量指標(biāo)，有效掌握了采購(gòu)合規(guī)性、質(zhì)量滿意度和廉政建設(shè)等定性評(píng)價(jià)，采取成本效益法、比較法、數(shù)據(jù)分析法以及公眾評(píng)判法等手段，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行量化打分，并統(tǒng)籌考慮被評(píng)價(jià)單位數(shù)據(jù)收集等整體情況，得出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。A、B、C、D、E5家地市中心支行分別取得90.50分、89分、87.5分、89分、91分，分別為優(yōu)秀、良好、良好、良好、優(yōu)秀等級(jí)。

（二）采購(gòu)計(jì)劃及預(yù)算管理評(píng)價(jià)

政府采購(gòu)計(jì)劃與預(yù)算管理評(píng)價(jià)主要依據(jù)于評(píng)價(jià)對(duì)象金額占政府采購(gòu)比重、采購(gòu)計(jì)劃是否于一季度內(nèi)編制審批以及計(jì)劃科學(xué)合理性、全年采購(gòu)計(jì)劃完成程度、臨時(shí)采購(gòu)比重等內(nèi)容。從表2可見(jiàn)，被調(diào)查對(duì)象采購(gòu)計(jì)劃與預(yù)算管理仍存在以下問(wèn)題：（1）個(gè)別行采購(gòu)計(jì)劃科學(xué)性不夠，未能全面反映采購(gòu)需求，且實(shí)際執(zhí)行檔案較少，不足以代表采購(gòu)績(jī)效水平。（2）因預(yù)算緊張、未合理安排支出等原因，使部分采購(gòu)項(xiàng)目流產(chǎn)，采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行率不足。（3）被調(diào)查對(duì)象因預(yù)測(cè)業(yè)務(wù)需求能力不足客觀原因和不重視計(jì)劃編制主觀原因，導(dǎo)致臨時(shí)采購(gòu)項(xiàng)目屢禁不止。

（三）采購(gòu)程序規(guī)范性評(píng)價(jià)

政府采購(gòu)程序規(guī)范性評(píng)價(jià)主要是對(duì)采購(gòu)信息、招標(biāo)文件編制、開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)過(guò)程、供應(yīng)商和采購(gòu)檔案合規(guī)性的綜合考評(píng)。從表3可見(jiàn)，被調(diào)查對(duì)象政府采購(gòu)過(guò)程規(guī)范性較高，平均達(dá)到了目標(biāo)的90.66%，但仍可發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題：（1）個(gè)別采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)文件編制質(zhì)量不高，未能全面科學(xué)描述采購(gòu)需求，造成采購(gòu)結(jié)果與需求偏差。（2）個(gè)別采購(gòu)項(xiàng)目未投標(biāo)人審核不嚴(yán)，造成投標(biāo)經(jīng)辦人身份和簽字權(quán)力質(zhì)疑。（3）部分行會(huì)計(jì)部門(mén)主管直接參與開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)，嚴(yán)重影響中標(biāo)結(jié)果。（4）個(gè)別項(xiàng)目檔案存在日期順序不合理、內(nèi)容前后不一等問(wèn)題。

（四）采購(gòu)效益評(píng)價(jià)

政府采購(gòu)效益評(píng)價(jià)是對(duì)節(jié)約采購(gòu)資金、采購(gòu)成本費(fèi)用的綜合考評(píng)，是采購(gòu)“物有所值”的直接體現(xiàn)。從表4可見(jiàn)，實(shí)際采購(gòu)價(jià)格均低于預(yù)算和同期市場(chǎng)價(jià)格，實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)的節(jié)資效益，但仍存在以下問(wèn)題：（1）不考慮評(píng)審費(fèi)用，采購(gòu)合同價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格的90%，不能有效發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)，明顯降低采購(gòu)價(jià)格。（2）貨物類采購(gòu)價(jià)格與預(yù)算差異較大，節(jié)資率較高；工程、服務(wù)類采購(gòu)價(jià)格與預(yù)算基本持平，節(jié)資率較低，服務(wù)類項(xiàng)目采購(gòu)仍有節(jié)資空間。

（五）采購(gòu)效率評(píng)價(jià)

采購(gòu)“物有所值”的要求是兼顧效率與公平，能否及時(shí)完成采購(gòu)過(guò)程、滿足需求方要求是政府采購(gòu)效率的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。從表5可見(jiàn)，被調(diào)查對(duì)象政府采購(gòu)過(guò)程較為漫長(zhǎng)、效率較低，主要問(wèn)題有：（1）單次采購(gòu)額較小，個(gè)別行平均每次采購(gòu)額僅為4萬(wàn)元，造成采購(gòu)程序的重復(fù)浪費(fèi)。（2）需求文件編制質(zhì)量不高，反復(fù)修改招標(biāo)文件造成過(guò)程漫長(zhǎng)，個(gè)別項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)間超過(guò)2月。（3）個(gè)別系統(tǒng)購(gòu)建項(xiàng)目供貨超出合同約定時(shí)限，同時(shí)，也存在驗(yàn)收付款不及時(shí)的現(xiàn)象。

（六）采購(gòu)質(zhì)量評(píng)價(jià)

政府采購(gòu)最終目的實(shí)現(xiàn)需求方的需求，提供需要的貨物、工程及服務(wù)，采購(gòu)結(jié)果驗(yàn)收、用戶滿意度是評(píng)價(jià)采購(gòu)質(zhì)量的重要指標(biāo)。從表6可見(jiàn)，被調(diào)查對(duì)象政府采購(gòu)結(jié)果較為滿意，個(gè)別行取得滿分，但整體看仍存在以下問(wèn)題：（1）因技術(shù)參數(shù)描述不精確或產(chǎn)品配置過(guò)高，未能購(gòu)入傾向產(chǎn)品或購(gòu)入較低配置產(chǎn)品，部分用戶滿意度不高。（2）部分項(xiàng)目未進(jìn)行屬地化采購(gòu)，外地中標(biāo)供應(yīng)商未能及時(shí)提供安裝、使用、維修服務(wù)。

（七）社會(huì)責(zé)任與廉政評(píng)價(jià)

支持中小企業(yè)發(fā)展、優(yōu)先購(gòu)置節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品是人民銀行政府采購(gòu)履行社會(huì)責(zé)任的重要舉措，而廉政建設(shè)是保證采購(gòu)公平公正的重要手段。從表7可見(jiàn)，被調(diào)查對(duì)象政府采購(gòu)廉政制度健全完善，未發(fā)現(xiàn)一例腐敗案件，并能有效履行社會(huì)責(zé)任面向中小企業(yè)采購(gòu)、購(gòu)置節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。

四、提高政府采購(gòu)績(jī)效水平的建議

（一）正確樹(shù)立采購(gòu)觀念

一是矯正政府采購(gòu)概念，依據(jù)總行政府采購(gòu)項(xiàng)目及限額標(biāo)準(zhǔn)，厘清政府采購(gòu)、批量采購(gòu)、部門(mén)政府采購(gòu)、分散采購(gòu)、零星采購(gòu)之間聯(lián)系與區(qū)別，按對(duì)應(yīng)程序做好采購(gòu)實(shí)施。二是樹(shù)立采購(gòu)“集中”意識(shí)，測(cè)算業(yè)務(wù)需求或增幅報(bào)送采購(gòu)計(jì)劃，擴(kuò)大采購(gòu)規(guī)模，減少采購(gòu)次數(shù)。三是樹(shù)立采購(gòu)“統(tǒng)一”認(rèn)識(shí)，滿足業(yè)務(wù)需求的前提下，減少個(gè)性、豪華性需求，實(shí)現(xiàn)需求的共性配置。四是樹(shù)立“規(guī)范”采購(gòu)認(rèn)識(shí)，采購(gòu)程序是實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡、流程控制、財(cái)權(quán)事權(quán)分離的必要手段，邊際收益遠(yuǎn)高于邊際成本。

（二）科學(xué)編制采購(gòu)需求

一是完善采購(gòu)需求書(shū)編制內(nèi)容，務(wù)必翔實(shí)描述技術(shù)參數(shù)，嚴(yán)禁單列品牌型號(hào)，尤其是信息建設(shè)項(xiàng)目或系統(tǒng)工程，應(yīng)包含系統(tǒng)集成等服務(wù)條款，避免將項(xiàng)目分拆為設(shè)備采購(gòu)。二是加強(qiáng)采購(gòu)市場(chǎng)調(diào)研，采購(gòu)實(shí)施部門(mén)應(yīng)結(jié)合自身資源對(duì)市場(chǎng)供需、采購(gòu)方式等內(nèi)容開(kāi)展調(diào)研，并及時(shí)與需求部門(mén)溝通反饋相關(guān)意見(jiàn)，減少采購(gòu)過(guò)程的責(zé)任推諉與拖延。

（三）實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)+采購(gòu)

一是利用中央機(jī)關(guān)政府采購(gòu)電子平臺(tái)或地方政府電子采購(gòu)平臺(tái)，以采購(gòu)人身份參與或直接與中標(biāo)供應(yīng)商談判實(shí)施采購(gòu)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)等項(xiàng)目的效率效益雙優(yōu)。二是與京東、蘇寧、天貓等國(guó)內(nèi)主流電商進(jìn)行談判，確定定點(diǎn)供貨電商，明確采購(gòu)范疇、優(yōu)惠折扣、競(jìng)價(jià)模式、物流配送、售后服務(wù)等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)人民銀行的社會(huì)化采購(gòu)，破解政府采購(gòu)價(jià)高難題。

（四）完善制度體系建設(shè)

一是細(xì)化考評(píng)內(nèi)容，結(jié)合工作實(shí)際修正評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)健全評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)構(gòu)和種類，進(jìn)一步豐富完善政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。二是利用政府采購(gòu)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集功能，設(shè)定績(jī)效評(píng)價(jià)計(jì)算程序，采取系統(tǒng)采集定量數(shù)據(jù)、科學(xué)評(píng)價(jià)錄入定性數(shù)據(jù)相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的無(wú)紙化、電子化。三是改變意味發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、追究責(zé)任的考評(píng)模式，結(jié)合工作實(shí)際融入獎(jiǎng)勵(lì)成份，增加政府采購(gòu)提高績(jī)效水平的正向激勵(lì)。

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作者簡(jiǎn)介：溫萬(wàn)祥（1983-），男，漢族，四川峨眉山人，現(xiàn)供職于人民銀行銀川中心支行，會(huì)計(jì)師，本科，會(huì)計(jì)理論與實(shí)務(wù)研究；閆現(xiàn)偉（1985-），男，漢族，河南安陽(yáng)人，現(xiàn)供職于人民銀行銀川中心支行，會(huì)計(jì)師，碩士研究生，財(cái)務(wù)理論與實(shí)踐研究。