■/劉小梅

構(gòu)建以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的政府預(yù)算績效管理體系
——平衡計分卡在政府部門預(yù)算績效管理中的應(yīng)用探討

■/劉小梅

平衡計分卡作為管理會計中一種先進(jìn)的戰(zhàn)略績效管理工具，它強(qiáng)調(diào)以戰(zhàn)略為核心，多重目標(biāo)之間的平衡與協(xié)調(diào)，能夠較好地解決目前政府預(yù)算績效評價和管理中的問題。本文以我國目前政府部門在預(yù)算績效管理改革中存在的問題為切入點，探討如何運(yùn)用平衡計分卡構(gòu)建以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的政府部門預(yù)算績效管理體系，以期達(dá)到有效評價和管理政府預(yù)算資金，改善政府部門績效的目的。

預(yù)算績效管理 平衡計分卡 績效評價 部門預(yù)算

從我國現(xiàn)階段的各種矛盾來看，推行預(yù)算績效管理不僅是完善部門預(yù)算管理和強(qiáng)化預(yù)算約束力的有效手段，而且是推進(jìn)政府績效改革的主要途徑和有效工具，同時也是促進(jìn)社會公平，提升政府執(zhí)政能力和國家治理水平的理想切入點。

我國自2000年以來逐步推進(jìn)的預(yù)算績效管理改革，正是從改進(jìn)財政預(yù)算管理的角度推動政府部門形成正確的政績觀、理財觀和提升行政效率的有益嘗試。這項改革雖已取得了階段性的成果，但是由于沒有從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識和設(shè)計預(yù)算績效管理制度，目前仍存在諸多問題。如何通過預(yù)算績效管理使政府治理水平有突破性的提升，已成為擺在我們面前的一項重要課題。

一、目前改革中存在的主要問題

我國政府預(yù)算績效管理目前還處于發(fā)展的初級階段，在部門層面，主要存在以下問題：

（一）預(yù)算績效管理缺乏戰(zhàn)略性目標(biāo)的指引

目前我國政府部門普遍缺乏明確的使命和愿景闡述，以及以此為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向。大多數(shù)預(yù)算缺乏真正的“戰(zhàn)略考慮”，而是各種利益博弈和行政命令的結(jié)果。由于政府部門不能清楚地描述使命和戰(zhàn)略，不僅導(dǎo)致部門職能的履行效果不佳，也使得對部門履行職能所花費(fèi)的預(yù)算資金的績效評價缺失了依據(jù)。即使有些部門制定了戰(zhàn)略規(guī)劃，但是真正落實到位的很少，很難擴(kuò)展到執(zhí)行力層面，并且預(yù)算績效評價指標(biāo)也與部門的戰(zhàn)略目標(biāo)相脫節(jié)，無法反映組織的價值觀、目標(biāo)、根本目的和社會使命。

這種在沒有看清楚戰(zhàn)略或與戰(zhàn)略目標(biāo)相脫節(jié)情況下進(jìn)行的預(yù)算決策和績效評價勢必趨于盲目，而脫離了戰(zhàn)略規(guī)劃的預(yù)算績效管理也就成為“無源之水，無本之木”。

（二）預(yù)算績效管理沒有與政府部門內(nèi)部管理過程有機(jī)結(jié)合起來

預(yù)算績效管理的根本意義是要以預(yù)算支出效果為最終目標(biāo)，考核政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量與成本，也就是考核政府職能的實現(xiàn)程度。這就決定了它是一種將預(yù)算管理與政府行政管理和戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃聯(lián)系起來的預(yù)算模式。

目前很多地方對預(yù)算績效管理的內(nèi)涵和導(dǎo)向認(rèn)識不清，預(yù)算績效管理與政府部門和單位內(nèi)部管理的其他方面工作沒有有機(jī)結(jié)合起來，沒有形成一個科學(xué)、有效的績效管理體系。如目前大部分的預(yù)算績效評價和管理模式都比較重視產(chǎn)出指標(biāo)，而忽視內(nèi)部管理指標(biāo)，使得政府部門內(nèi)部管理機(jī)制的改進(jìn)得不到足夠重視。

（三）現(xiàn)行的預(yù)算績效評價方法不能體現(xiàn)預(yù)算支出的多目標(biāo)性

與企業(yè)通常以追求利潤最大化為目標(biāo)不同，不同的政府部門追求不同性質(zhì)的目標(biāo)，甚至同一部門也會追求多重目標(biāo)且目標(biāo)經(jīng)常發(fā)生變化,這就決定了政府預(yù)算績效評價的多目標(biāo)性。為了避免片面追求某個目標(biāo)的行為，就有必要把多種目標(biāo)放在一起來做綜合評估。但是現(xiàn)行的預(yù)算績效評價方法大多只是對某一方面的目標(biāo)進(jìn)行評價，未能充分反映到預(yù)算支出的多目標(biāo)性及其相互之間的平衡關(guān)系。如缺乏公平目標(biāo)與效率目標(biāo)的平衡、長期目標(biāo)與短期目標(biāo)的平衡、財務(wù)目標(biāo)與非財務(wù)目標(biāo)的平衡等，很難全面反映政府公共支出的真實績效。

在預(yù)算績效評價時如果僅僅考察某個單一目標(biāo)，容易引起部門以犧牲長期目標(biāo)為代價來實現(xiàn)短期目標(biāo)的短視行為。如為了追求效率目標(biāo)而過多犧牲公平或為了追求公平目標(biāo)而過多犧牲效率。

（四）績效評價指標(biāo)設(shè)計存在缺陷，指標(biāo)之間的邏輯性不強(qiáng)

從管理的角度來講，“評價什么就得到什么”。因此，預(yù)算績效評價指標(biāo)的設(shè)定具有行為引導(dǎo)功能，能明確并強(qiáng)化評價對象的努力方向和工作重點。但是目前由于指標(biāo)設(shè)計上的缺陷，就經(jīng)常導(dǎo)致評價活動的形式主義，無法上升到帶動管理變革的層面，也很難起到提升治理水平的作用。主要表現(xiàn)在：

一是目前在預(yù)算績效評價指標(biāo)體系設(shè)計上，大多是側(cè)重于一些財務(wù)指標(biāo)，其他非財務(wù)方面的指標(biāo)較少。對于政府（部門）的預(yù)算績效管理體系來說，財務(wù)指標(biāo)只是一方面的評價工具，并不能從整體上揭示部門的運(yùn)行狀況，且容易產(chǎn)生短期行為。

二是財政部2013年制定的《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》雖然也從投入、過程、產(chǎn)出、效果等不同方面對項目和部門整體績效設(shè)計了評價指標(biāo)，但指標(biāo)之間的邏輯性不強(qiáng)，很少有甚至就沒有因果邏輯關(guān)系，指標(biāo)的匯集很少為理解和執(zhí)行戰(zhàn)略提供指引。

三是評價主要以內(nèi)部為主，缺乏公眾對政府部門的滿意度等外部指標(biāo)的測量和評價，公眾參與程度不高。這種基于“政府本位”的績效評價價值取向?qū)е抡念A(yù)算行為與公眾的需求不吻合，一些預(yù)算資金配置和使用還偏離公眾意志，信息不對稱，進(jìn)而出現(xiàn)整個“行政管理”凌駕于社會和人民大眾之上的現(xiàn)象。

（五）績效評價人才隊伍建設(shè)滯后，機(jī)構(gòu)能力有待提高。

由于預(yù)算績效管理工作要求高、工作量大、專業(yè)性較強(qiáng)，就財政部門和預(yù)算部門而言，如何開展預(yù)算績效管理和績效評價還需要一個學(xué)習(xí)、認(rèn)識和能力建設(shè)的過程。

就財政部門而言，長期以來受體制、環(huán)境的局限和傳統(tǒng)管理模式的影響，現(xiàn)有的技術(shù)和管理能力不足，再加上缺少系統(tǒng)的績效評價工作培訓(xùn)機(jī)會，沒有將績效評價改革與健全人才培養(yǎng)機(jī)制有效結(jié)合起來，機(jī)構(gòu)能力和人員素質(zhì)均需加強(qiáng)。

就預(yù)算部門而言，對于作為績效管理核心內(nèi)容的績效評價工作，因涉及部門業(yè)務(wù)、財務(wù)和管理等多方面專業(yè)知識，能全面掌握這些知識的人員很少，預(yù)算績效評價和管理人才隊伍建設(shè)還跟不上改革發(fā)展的要求。

（六）預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)滯后

目前，有效的預(yù)算績效信息管理系統(tǒng)還沒有建立起來。預(yù)算績效信息的公開不夠，大量的績效信息數(shù)據(jù)不能被收集，信息共享和交流不暢。與評價項目選擇、指標(biāo)體系設(shè)置、評價方法選擇等相關(guān)的可參考信息資料匱乏，制約了預(yù)算績效管理改革的進(jìn)程。

總體來看，現(xiàn)行的預(yù)算績效管理模式和評價方法，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足對部門績效進(jìn)行綜合考評，以及提升政府執(zhí)行力的要求。為克服目前評價方法的不足，在技術(shù)路線和方法上推陳出新，就需要對部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果設(shè)計一套科學(xué)、準(zhǔn)確的績效評價指標(biāo)體系，以實現(xiàn)對部門預(yù)算績效進(jìn)行全面、合理評價基礎(chǔ)上優(yōu)化政府行為、推動行政管理改革和提升政府公共治理水平的目標(biāo)。

二、平衡計分卡理論體系簡介

（一）平衡計分卡的產(chǎn)生、發(fā)展與演變

1990年，（美）羅伯特·卡普蘭和戴維·諾頓博士通過對十幾家在績效評價和管理方面處于領(lǐng)先地位的企業(yè)進(jìn)行為期一年的研究，提出了平衡計分卡的理論和方法。

1996年，兩位大師的第一本專著《平衡計分卡：化戰(zhàn)略為行動》的出版，標(biāo)志著這一理論的成熟——將平衡計分卡由一個績效衡量工具轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略實施工具。這一理論和方法的顯著特征是“如何突破財務(wù)指標(biāo)考核的局限性”，其中的要訣就在于“平衡”和強(qiáng)調(diào)“受托責(zé)任”，即強(qiáng)調(diào)從財務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營及學(xué)習(xí)與發(fā)展等四個互為關(guān)聯(lián)的維度來設(shè)計考核指標(biāo)，以平衡定位和考核企業(yè)各個層次的績效水平。這些指標(biāo)也為戰(zhàn)略衡量和管理系統(tǒng)提供了架構(gòu)。

平衡計分卡理論并不是僵化不變的。隨著實踐的推進(jìn)，平衡計分卡理論體系不斷得到發(fā)展和完善。哈佛商學(xué)院出版社分別于2000年和2004年出版了《平衡計分卡》的續(xù)集《戰(zhàn)略中心型組織》和《戰(zhàn)略地圖：化無形資產(chǎn)為有形成果》。

三部著作關(guān)注的焦點不同?！镀胶庥嫹挚ā逢P(guān)注戰(zhàn)略衡量，《戰(zhàn)略中心型組織》關(guān)注戰(zhàn)略管理，《戰(zhàn)略地圖》關(guān)注戰(zhàn)略描述。至此，平衡計分卡理論形成了一個“描述戰(zhàn)略、衡量戰(zhàn)略和管理戰(zhàn)略”的嚴(yán)密邏輯體系。

目前，平衡計分卡已經(jīng)從一個改良的績效評價工具，逐步演變成一個核心的戰(zhàn)略管理工具了?！豆鹕虡I(yè)評論》更是將平衡計分卡評為75年來最具影響力的戰(zhàn)略管理工具。

（二）平衡計分卡的基本框架及其主要內(nèi)容

平衡計分卡是從財務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營、學(xué)習(xí)與成長四個維度，將組織的戰(zhàn)略落實為可操作的評價指標(biāo)和目標(biāo)值的一種新型的績效管理體系。其基本框架如圖1所示。

圖1 平衡計分卡的基本框架

平衡計分卡并不是上述四個維度的簡單組合，而是從四個不同但又相互聯(lián)系的維度衡量組織的績效，這四個維度及其一系列績效評價指標(biāo)，構(gòu)成了一個與組織的愿景、戰(zhàn)略和目標(biāo)緊密相連的有機(jī)整體。四個維度的指標(biāo)體系之間的因果關(guān)系是指：學(xué)習(xí)與成長解決企業(yè)長期生命力的問題,是提高企業(yè)內(nèi)部管理能力的基礎(chǔ)——企業(yè)通過內(nèi)部管理能力的提高為客戶提供更大的價值——客戶的滿意導(dǎo)致企業(yè)良好的財務(wù)效益。

平衡計分卡是一個思想深刻、內(nèi)涵豐富的管理工具，它從四個不同但又互相聯(lián)系的維度衡量組織的績效，這四個維度與組織的愿景、戰(zhàn)略和目標(biāo)緊密相連。其主要內(nèi)容可以概括為：一個中心、四個維度、四個要素、四大系統(tǒng)。

1.一個中心是指平衡計分卡把戰(zhàn)略而不是控制置于中心位置。

2.四個維度是指分解組織戰(zhàn)略、衡量組織績效的四個基本視角/層面，四個維度解決以下有關(guān)組織戰(zhàn)略的基本問題：

財務(wù)維度。股東如何評價企業(yè)取得的成就？

顧客維度。如何為顧客創(chuàng)造價值？

內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度。為使股東和顧客滿意，組織必須擅長和優(yōu)化哪些業(yè)務(wù)流程？

學(xué)習(xí)與成長維度。為了持續(xù)改進(jìn)業(yè)務(wù)流程和改善顧客關(guān)系，需要什么樣的員工能力、信息系統(tǒng)和組織能力？

平衡計分卡是通過這四個維度之間相互驅(qū)動的因果關(guān)系展示組織的戰(zhàn)略軌跡，其最終目的是找出驅(qū)動未來組織業(yè)績的動因，在員工行為和組織希望獲得的長期戰(zhàn)略目標(biāo)之間建立一種聯(lián)系。平衡計分卡的“平衡”思想則通過分配給各個維度指標(biāo)的權(quán)重得以體現(xiàn)。

3.四個要素是指每個維度的關(guān)鍵戰(zhàn)略目標(biāo)、績效指標(biāo)、績效指標(biāo)的期望值和行動方案。

4.四大系統(tǒng)是指戰(zhàn)略描述系統(tǒng)、衡量系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和溝通系統(tǒng)。平衡計分卡不僅是一種描述戰(zhàn)略、衡量戰(zhàn)略的體系，還可以作為組織溝通和管理戰(zhàn)略的體系，幫助組織取得突破性的業(yè)績。

平衡計分卡的核心思想就是要打破傳統(tǒng)的單一財務(wù)評價模式，以一套平衡的框架，把組織的愿景和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長四個維度的具體目標(biāo)和指標(biāo)，這些目標(biāo)和指標(biāo)不僅前后一致，而且互相強(qiáng)化，所有指標(biāo)都旨在實現(xiàn)一個整合的戰(zhàn)略。

三、平衡計分卡的特點和優(yōu)勢

平衡計分卡這一卓越的戰(zhàn)略衡量和管理方法并不局限于營利性的企業(yè)，可普遍適用于幾乎任何一種類型的組織。很多非營利組織和公共部門也采用該框架來管理自己對社會價值的創(chuàng)造。

基于平衡計分卡的政府部門預(yù)算績效管理就是以部門為基礎(chǔ)、以戰(zhàn)略為核心、以績效目標(biāo)為導(dǎo)向、以預(yù)算為主線的管理模型。與現(xiàn)行的預(yù)算績效管理體系相比，引入平衡計分卡的預(yù)算績效管理系統(tǒng)具有以下的特點和優(yōu)勢：

（一）強(qiáng)調(diào)全方位“平衡”的理念，是一種更為綜合、全面的績效評價模式

平衡計分卡與政府部門預(yù)算績效管理的價值取向是一致的，能夠更好地發(fā)揮績效管理的作用，其最突出的特點就是“平衡”。與其他評價方法相比，其優(yōu)勢就在于引入多維度的考核體系，而不僅僅是當(dāng)前產(chǎn)出的維度。平衡計分卡的四個維度之間具有因果關(guān)系，而且它通過這四個維度達(dá)到了以下幾方面的平衡：內(nèi)部指標(biāo)與外部指標(biāo)、財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)、結(jié)果性指標(biāo)與驅(qū)動性指標(biāo)、長期目標(biāo)與短期目標(biāo)的平衡，這幾個方面的平衡都是通過因果關(guān)系鏈與組織的戰(zhàn)略相連接的。

平衡計分卡評價功能的綜合性、全面性十分顯著。它不但為組織提供了有效運(yùn)作所必需的各種信息，克服了信息的龐雜性和不對稱性的干擾，更重要的是，這些指標(biāo)具有可量化、可測度、可評估性，正好有利于解決我國目前預(yù)算績效考評指標(biāo)存在的“重定性輕定量、重投入輕產(chǎn)出、重合規(guī)性輕績效性”等問題，從而更有利于對組織進(jìn)行全面系統(tǒng)的監(jiān)控。

（二）強(qiáng)調(diào)以戰(zhàn)略為核心，通過預(yù)算和績效管理化戰(zhàn)略為行動

與現(xiàn)行的預(yù)算績效評價體系相比較，平衡計分卡評價系統(tǒng)能更好地體現(xiàn)戰(zhàn)略績效目標(biāo)的導(dǎo)向。平衡計分卡強(qiáng)調(diào)以戰(zhàn)略為核心，讓戰(zhàn)略成為組織管理的中心議題。它首先把組織的愿景和長遠(yuǎn)戰(zhàn)略置于中心位置，然后根據(jù)組織的戰(zhàn)略來制定當(dāng)前、近期及未來需要關(guān)注的最重要的目標(biāo)。平衡計分卡將組織的使命、愿景和戰(zhàn)略通過因果關(guān)系鏈，轉(zhuǎn)化為有形的績效目標(biāo)和衡量指標(biāo)，通過績效考核方法將組織的戰(zhàn)略和愿景滲透到日常管理活動中。

平衡計分卡一方面可以指導(dǎo)組織對各種資源進(jìn)行合理有效的、基于戰(zhàn)略目標(biāo)支撐的配置，另一方面可以有效地對各個部門及組織成員實現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實際效果進(jìn)行評價，使得戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略執(zhí)行、預(yù)算和績效管理組成一個有機(jī)的整體，從而有助于加強(qiáng)預(yù)算與戰(zhàn)略之間的聯(lián)系，確保預(yù)算和績效管理對戰(zhàn)略的支持。

（三）關(guān)注外部客戶需求，突出了為“顧客”服務(wù)的價值取向

平衡記分卡按照四個維度的劃分，不只是包含內(nèi)部管理和成長的維度，還包含了來自組織外部的顧客維度，其績效評價指標(biāo)相應(yīng)地也包括股東、客戶以及社會公眾等利益相關(guān)者對組織的評價；同時，在內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度，平衡計分卡重視的不是單純的現(xiàn)有業(yè)務(wù)過程的改善，而是以確認(rèn)客戶和股東等利益相關(guān)者的要求為起點、以滿足其要求為終點的全新的內(nèi)部經(jīng)營過程。這充分體現(xiàn)了關(guān)注外部客戶需求，以顧客為導(dǎo)向的價值取向。

政府的“顧客”應(yīng)該定位在其服務(wù)和管理的全體民眾。政府在道義上背負(fù)著作為獨(dú)家服務(wù)提供者，提供最優(yōu)質(zhì)和最有效率服務(wù)的義務(wù)。運(yùn)用平衡計分卡則有助于政府部門關(guān)注民眾需求，切實朝著提供最有效率和最優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向努力。

（四）強(qiáng)調(diào)無形資產(chǎn)的價值，能夠促進(jìn)政府部門學(xué)習(xí)和變革

任何組織都需要不斷學(xué)習(xí)以保持創(chuàng)新和持續(xù)成長的能力。平衡計分卡將組織的學(xué)習(xí)與成長提高到了組織戰(zhàn)略最終實現(xiàn)的重要組成維度，關(guān)注組織成員的學(xué)習(xí)，組織自身的能力也就會得到相應(yīng)的提高。平衡計分卡的有效實施能突出組織戰(zhàn)略重點，并將其與每個部門、每個員工的目標(biāo)相鏈接，促使部門管理者和員工更清晰地認(rèn)識戰(zhàn)略愿景與驅(qū)動因素之間的關(guān)系，使管理人員和員工能更好地理解自己所在崗位的職責(zé)和意義，能更多地了解組織內(nèi)其他成員所從事的工作，這會促進(jìn)部門管理者和員工自覺地發(fā)現(xiàn)自身不足并通過學(xué)習(xí)來彌補(bǔ)。

因此，采用平衡計分卡可以促進(jìn)政府部門的學(xué)習(xí)和變革，幫助組織重視人力資源和信息系統(tǒng)建設(shè)，通過健全人才培養(yǎng)機(jī)制、提高人員素質(zhì)、加強(qiáng)信息共享與交流，不斷提升機(jī)構(gòu)能力，重塑組織文化。

（五）強(qiáng)調(diào)從戰(zhàn)略規(guī)劃到績效評價的聯(lián)動，有效實現(xiàn)戰(zhàn)略落地

平衡計分卡提出了一套具體的指標(biāo)框架體系，將組織的長期戰(zhàn)略目標(biāo)分解為短期績效目標(biāo)，并通過緊密聯(lián)系、具有因果關(guān)系的績效指標(biāo)，把公共部門的績效管理同其使命相聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)從戰(zhàn)略規(guī)劃到績效評價的聯(lián)動，進(jìn)而形成一個以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的全新的戰(zhàn)略績效管理體系。

平衡計分卡所提供的這一把組織戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為可操作內(nèi)容的績效評價框架，能使管理者在對復(fù)雜的運(yùn)行環(huán)境保持掌控的同時，聚焦于關(guān)鍵問題和成功的方法，并使戰(zhàn)略目標(biāo)以和諧的方式得以貫徹執(zhí)行。為組織的戰(zhàn)略管理提供強(qiáng)有力的支持，有效解決長期困擾管理者的戰(zhàn)略難題——戰(zhàn)略制定與戰(zhàn)略實施脫節(jié)、戰(zhàn)略管理與績效管理脫節(jié)的問題。

四、平衡計分卡在政府部門預(yù)算績效管理中的具體應(yīng)用

平衡計分卡是一種通過設(shè)計績效目標(biāo)和指標(biāo)而將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為行動的績效管理工具。在政府部門預(yù)算績效管理中應(yīng)用平衡計分卡，可以將部門的使命和戰(zhàn)略更清晰地傳達(dá)給預(yù)算資源的提供者和公共服務(wù)的接受者，并接受公眾的評價。

（一）平衡計分卡在政府部門預(yù)算績效管理應(yīng)用中的架構(gòu)調(diào)整

政府是不以營利為目的的公共組織，政府部門的最終目標(biāo)不是取得財務(wù)上的成功，而是實現(xiàn)與其社會影響和使命有關(guān)的戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，在政府部門的預(yù)算績效管理中應(yīng)用平衡計分卡，就要對將財務(wù)利潤目標(biāo)作為最終成果評價標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)平衡計分卡架構(gòu)做出調(diào)整。

根據(jù)政府部門預(yù)算支出的特點，結(jié)合企業(yè)平衡計分卡的框架模型和四個維度的不同內(nèi)涵，政府公共部門預(yù)算績效管理的平衡計分卡模型中，戰(zhàn)略仍然是核心，使命目標(biāo)被提升到框架的頂層。政府部門預(yù)算績效評價的四個維度可以轉(zhuǎn)化為：公眾維度、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程管理維度、學(xué)習(xí)與成長維度、財務(wù)維度。其結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 政府部門預(yù)算績效管理的平衡計分卡架構(gòu)

與企業(yè)相比，政府部門的平衡計分卡中公眾維度的重要性得到提升，財務(wù)維度通常充當(dāng)強(qiáng)化劑或約束條件，內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度和學(xué)習(xí)與成長維度依然是平衡計分卡的組成部分。

圖2所示的各維度之間的因果關(guān)系為：財務(wù)層面提供的預(yù)算資金配置和資金管控，為學(xué)習(xí)與成長（無形資產(chǎn)）和內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的改進(jìn)提供支持——學(xué)習(xí)與成長（無形資產(chǎn)）是提高內(nèi)部流程業(yè)績的支柱——通過內(nèi)部業(yè)務(wù)流程為公眾創(chuàng)造并傳遞價值主張——通過滿足公眾（服務(wù)對象）的需要來實現(xiàn)部門的使命。

（二）引入平衡計分卡的部門預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建流程

基于平衡計分卡的部門預(yù)算績效管理體系的基本構(gòu)建流程是：

1.在明確部門的使命和愿景的前提下，圍繞政府戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化部門目標(biāo)，根據(jù)財力約束制定預(yù)算部門的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃。

2.制定部門戰(zhàn)略目標(biāo)。分解戰(zhàn)略目標(biāo)，將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化到與部門平衡計分卡相適應(yīng)的四個維度，確定各維度的績效目標(biāo)（可根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)繪制戰(zhàn)略地圖）。

3.結(jié)合編制部門年度績效計劃，根據(jù)不同維度的績效動因，闡明績效目標(biāo)、設(shè)計績效指標(biāo)。

4.確定績效指標(biāo)的期望目標(biāo)值。即確立一個指標(biāo)所衡量和應(yīng)該達(dá)到的業(yè)績水平或者改進(jìn)程度。

5.制定實現(xiàn)績效目標(biāo)的具體行動方案。行動方案的關(guān)鍵都在于將績效目標(biāo)轉(zhuǎn)化為切實可行的措施，并落實到每個責(zé)任人。行動方案可以有多種形式，比如事務(wù)辦理的流程圖，部門或崗位的職責(zé)描述書、工作任務(wù)書及說明等。

6.實施與預(yù)算掛鉤的部門績效評價。平衡計分卡體系強(qiáng)調(diào)有序、靈活和及時的反饋與調(diào)整，在部門行動方案執(zhí)行過程中可以定期或不定期地進(jìn)行評價，以跟蹤和分析預(yù)算執(zhí)行過程中的績效，及時反饋績效目標(biāo)的執(zhí)行結(jié)果和趨勢。

7.評價結(jié)果的反饋與運(yùn)用。平衡計分卡體系下的績效評價結(jié)果不僅可為下一年度預(yù)算編制提供參考依據(jù)，還可運(yùn)用于發(fā)現(xiàn)管理上的薄弱之處并加以改進(jìn)，以完善部門的內(nèi)部管理，如幫助發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程、信息系統(tǒng)、人力資源管理系統(tǒng)對部門戰(zhàn)略支撐中暴露出的問題，以做出有針對性的改進(jìn)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，對部門來講，戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算都非常重要，不能作為兩個獨(dú)立的流程來對待。如果部門希望行動與愿景結(jié)合在一起，那么戰(zhàn)略計劃就必須與預(yù)算相掛鉤。通過制定部門戰(zhàn)略計劃，可以為部門的年度預(yù)算安排提供一個中長期框架，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。因此，在部門預(yù)算績效管理的戰(zhàn)略規(guī)劃、實施、評價以及變革的過程中必須統(tǒng)籌兼顧,實現(xiàn)這些管理要素和預(yù)算資源的相互協(xié)調(diào)。

（三）基于平衡計分卡的部門預(yù)算績效評價指標(biāo)體系設(shè)計

平衡計分卡通過四個維度目標(biāo)與指標(biāo)的設(shè)計，為戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為行動與結(jié)果提供了基本框架。對于政府部門的預(yù)算績效管理而言，設(shè)計基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效評價體系是成功應(yīng)用平衡計分卡的關(guān)鍵。政府部門預(yù)算績效評價指標(biāo)體系可以按照調(diào)整后的平衡計分卡四個維度進(jìn)行設(shè)計。具體設(shè)計思路如下（參見表1）：

表1 基于平衡計分卡的部門預(yù)算績效評價指標(biāo)體系（示例）

1.公眾維度——該維度闡述為實現(xiàn)愿景和戰(zhàn)略，應(yīng)如何滿足服務(wù)對象的需要。

政府部門使用預(yù)算資金的目的就是為社會公眾（服務(wù)對象）提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，通過了解社會公眾對于公共部門行為的態(tài)度,可以衡量公共部門戰(zhàn)略實施的社會效益。該維度要求政府部門必須學(xué)會通過“顧客”來了解外部環(huán)境變化發(fā)展?fàn)顩r,并據(jù)此來反饋、調(diào)整自身戰(zhàn)略。

該維度的績效目標(biāo)可設(shè)定為：提供有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)，提高公眾滿意度。相應(yīng)地，衡量指標(biāo)可以選擇：部門提供服務(wù)的有效性，公眾對服務(wù)的滿意度等。

2.內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度——該維度描述預(yù)算部門需要什么樣的業(yè)務(wù)流程才能在滿足預(yù)算約束的同時，執(zhí)行部門的戰(zhàn)略，使社會公眾滿意。

根據(jù)平衡計分卡的理念，部門必須關(guān)注少數(shù)幾個關(guān)鍵的內(nèi)部流程（又稱為戰(zhàn)略主題），這些流程應(yīng)該傳遞差異化的價值主張，而且對滿足客戶要求、提升預(yù)算執(zhí)行力和實現(xiàn)部門使命至關(guān)重要。部門可以通過自身行為的調(diào)整和創(chuàng)新，通過社會調(diào)研制定服務(wù)社會公眾、滿足公眾期望的公共產(chǎn)品和服務(wù)提供政策和管理公共預(yù)算的流程，提高自身的辦事效率,滿足內(nèi)外部客戶的期望。

該維度的績效目標(biāo)可設(shè)定為：強(qiáng)化內(nèi)部控制，提高預(yù)算執(zhí)行力，提供及時有效的公共服務(wù)等。對應(yīng)的績效評價指標(biāo)可選擇：內(nèi)部權(quán)責(zé)明確性，預(yù)算執(zhí)行與戰(zhàn)略政策的協(xié)調(diào)一致，公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的及時性，公共服務(wù)的創(chuàng)新性等。

3.學(xué)習(xí)與成長維度——該維度闡明為實現(xiàn)愿景與戰(zhàn)略，應(yīng)如何持續(xù)保持組織變革和改進(jìn)的能力。

平衡計分卡中的學(xué)習(xí)和成長層面描述組織的無形資產(chǎn)及其在戰(zhàn)略中的作用，是組織為了實現(xiàn)長期的戰(zhàn)略績效目標(biāo)而必須進(jìn)行的對未來的投資。包括人力資本（員工技能、才干和知識）、信息資本（數(shù)據(jù)庫、信息系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施）和組織資本（文化氛圍、領(lǐng)導(dǎo)力、團(tuán)隊協(xié)調(diào)一致）等，這些無形資產(chǎn)才是組織持續(xù)創(chuàng)造價值的最終源泉。該維度需要提供重視關(guān)鍵內(nèi)部流程所需的特殊能力和特征，查明戰(zhàn)略所需要的人力、信息和組織資本。

對于政府部門，學(xué)習(xí)與成長維度的績效目標(biāo)可設(shè)定為：縮小員工業(yè)務(wù)能力與所需水平的差距，建立有效的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，改進(jìn)組織文化和工作氛圍等。對應(yīng)的績效評價指標(biāo)可以選擇：具有所需能力的員工所占百分比，員工每年接受培訓(xùn)的時間，預(yù)算績效信息的公開程度，預(yù)算績效信息的可獲得性，核心人員離職率，員工滿意度等。

4.財務(wù)維度——該維度描述如何通過預(yù)算資金支持和資金管控，在為公眾創(chuàng)造價值的同時控制成本。

政府部門的最終目標(biāo)不在于取得財務(wù)上的成功，而是承擔(dān)并完成部門應(yīng)盡的職責(zé)和任務(wù)，以滿足社會公眾的要求。因此，財務(wù)維度應(yīng)該被政府部門看作是實現(xiàn)其他維度成功的前提條件或約束條件。在政府部門預(yù)算績效評價中主要體現(xiàn)為政府部門本著對納稅人負(fù)責(zé)的態(tài)度，如何合理運(yùn)用預(yù)算資金，控制公共支出成本，提高預(yù)算資金使用的效率和效益的問題。

該維度追求的績效目標(biāo)為：提高預(yù)算支出的效率和效益，預(yù)算執(zhí)行成本最小化。相應(yīng)的評價指標(biāo)可以選擇：提供服務(wù)的成本與開支的比率，部門人均開支水平，違紀(jì)違規(guī)事件發(fā)生率等。

六、結(jié)論

平衡計分卡是一個內(nèi)涵豐富，功能強(qiáng)大的管理工具。與傳統(tǒng)的預(yù)算績效評價體系相比，平衡計分卡所提供的指標(biāo)體系框架體現(xiàn)了從戰(zhàn)略規(guī)劃到績效評價的聯(lián)動，能滿足政府預(yù)算多目標(biāo)之間的平衡要求。

本文是從政府部門層級入手，對構(gòu)建基于平衡計分卡的預(yù)算績效管理和評價體系的初步探討。文中提供的績效評價指標(biāo)設(shè)計表可以看做是一種一般意義上部門預(yù)算績效共性指標(biāo)體系的簡單模擬。事實上，政府部門的業(yè)務(wù)各具特色，在具體應(yīng)用中應(yīng)該結(jié)合部門的實際情況設(shè)計能反映各自業(yè)務(wù)特色的平衡計分卡。

未來還可以結(jié)合預(yù)算績效評價，將平衡計分卡中用于描述戰(zhàn)略和管理戰(zhàn)略的工具如戰(zhàn)略地圖等嘗試應(yīng)用于我國政府部門的戰(zhàn)略規(guī)劃與績效管理。同時，鑒于平衡計分卡的層次性特點，除設(shè)計部門層級的平衡計分卡外，也可以探討設(shè)計政府整體層級和項目層級的平衡計分卡，這些方面的研究與應(yīng)用前景都值得期待。

[1][美]羅伯特·卡普蘭，大衛(wèi)·諾頓.平衡計分卡：化戰(zhàn)略為行動〔M〕.廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2013（第二版）.

[2][美]羅伯特·卡普蘭，大衛(wèi)·諾頓.戰(zhàn)略地圖：化無形資產(chǎn)為有形成果〔M〕.廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2005（第二版）.

[3][美]保羅·R·尼文.政府及非營利組織平衡計分卡〔M〕.北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

[4]胡玉明.平衡計分卡：一種戰(zhàn)略績效評價理念〔J〕.會計之友，2010（04）.

[5]賈康，孫潔.平衡計分卡（表）方法在財政支出績效評價中的應(yīng)用設(shè)計初探〔J〕.山東經(jīng)濟(jì)，2010（01）.

◇作者信息：甘肅省財政科學(xué)研究所

◇責(zé)任編輯：何 眉

◇責(zé)任校對：何 眉

F812.3；F234.3

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1004-6070（2017）03-0005-08