■/周小婷

地方高校內(nèi)部控制體系優(yōu)化研究

■/周小婷

隨著高校規(guī)模和辦學(xué)自主權(quán)的逐步擴(kuò)大，地方高校內(nèi)部控制能否保證經(jīng)濟(jì)活動的合理合法，資產(chǎn)的安全完整及財(cái)務(wù)信息的真實(shí)可靠，有效防止舞弊及內(nèi)部違規(guī)行為，提升辦學(xué)的效果和層次顯得特別重要?；诖?，本文主要對地方高校內(nèi)部控制體系中存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)綜合分析，然后有針對性地提出實(shí)現(xiàn)地方高校內(nèi)部控制體系優(yōu)化的建議，推動地方高校的內(nèi)部控制體系建設(shè)的不斷發(fā)展和完善。

地方高校 內(nèi)部控制體系 優(yōu)化研究

地方高校內(nèi)部控制是地方高校為有效規(guī)范資產(chǎn)使用權(quán)，防止高校資產(chǎn)的流失，使高校的運(yùn)營及管理符合制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的要求而提出的符合地方高校未來發(fā)展戰(zhàn)略的一系列制度、程序和方法的總稱。為了有效加強(qiáng)對地方高校等事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范與管理，財(cái)政部于2012年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，從法律法規(guī)層面提出了對地方高校等事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度及內(nèi)部控制體系的監(jiān)督與管理。因此，伴隨行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效實(shí)施以及國家高等教育體制改革，地方高校要具備競爭優(yōu)勢，提升辦學(xué)層次及效益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須注重加強(qiáng)和完善地方高校的內(nèi)部控制。

一、地方高校內(nèi)部控制體系中存在的主要問題

（一）地方高校治理結(jié)構(gòu)建設(shè)尚不合理，內(nèi)部控制思想未融入高校文化建設(shè)之中

地方高校的控制系統(tǒng)主要由高校治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制體制兩部分組成。高校治理結(jié)構(gòu)一般是由黨委領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制，地方高校校長全面管理學(xué)校的經(jīng)營管理事務(wù)。但由于高校治理結(jié)構(gòu)的側(cè)重點(diǎn)放在了對內(nèi)部權(quán)力的管控上，導(dǎo)致高校內(nèi)部行政色彩濃厚，權(quán)力過于集中或者權(quán)力弱化。高校治理結(jié)構(gòu)中的產(chǎn)權(quán)不清、委托代理不明確及治理結(jié)構(gòu)本身固有的缺陷，導(dǎo)致高校內(nèi)部控制體制未能實(shí)現(xiàn)與治理結(jié)構(gòu)的有效融合。此外，地方高校的內(nèi)部控制思想或者意識薄弱也是突出體現(xiàn)。具體表現(xiàn)為地方高校相關(guān)管理者并未將內(nèi)部控制思想放在學(xué)校建設(shè)的突出位置，或者僅將內(nèi)部控制作為強(qiáng)化學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督的手段，沒能融入到學(xué)校的文化建設(shè)當(dāng)中。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防范意識缺乏，評估機(jī)制不健全

伴隨著地方高校規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高校的融資及管理方式發(fā)生了很大的改變。傳統(tǒng)地方高校的運(yùn)營發(fā)展資金主要來自于國家財(cái)政部門和地方財(cái)政部門的財(cái)政撥款，無論是教師工資、科研投入及教學(xué)設(shè)施的購買等都由政府買單。然而，隨著地方高校在招生、財(cái)務(wù)、人事等方面擁有了更多的自主權(quán)，且伴隨著高校教育體制改革的不斷深入，地方高校開始尋求向外部融通資金，這就帶來一定的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在此過程中，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在融資過程中的無保證風(fēng)險(xiǎn)和資金使用過程中的監(jiān)督不力及濫用風(fēng)險(xiǎn)。另外，地方高校的評估機(jī)制不健全主要表現(xiàn)在：首先，地方高校在對外融資、籌集資金的過程中，對籌資風(fēng)險(xiǎn)的把握不夠，未能從高校實(shí)際財(cái)務(wù)狀況衡量籌資所帶來的還款壓力給高校造成的影響；其次，在對外投資過程中，對項(xiàng)目的可行性缺乏系統(tǒng)的了解及有效的論證與評估，也沒有對風(fēng)險(xiǎn)防范措施進(jìn)行有效衡量，加大了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）缺乏系統(tǒng)的內(nèi)部控制規(guī)范，且管理制度未得到充分貫徹與執(zhí)行

就地方高校而言，其內(nèi)部控制規(guī)范多側(cè)重于從會計(jì)和財(cái)務(wù)管理的角度進(jìn)行約束，而對于人力資源管理等方面體系卻不甚完善，因此，加強(qiáng)地方高校的內(nèi)部控制制度建設(shè)，要關(guān)注體系的完備性。此外，內(nèi)部控制制度建立以后，未能在地方高校內(nèi)部進(jìn)行有效實(shí)施也是造成內(nèi)部控制體系無法有效發(fā)揮作用的主要原因。具體來說，地方高校在管理制度制定過程中多圍繞財(cái)務(wù)管理和會計(jì)方面進(jìn)行界定，未能充分考慮內(nèi)部控制體系的完備性與適用性，這種管理制度業(yè)已形成，但學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者往往不夠重視，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者和員工依然無法徹底認(rèn)可相關(guān)的管理制度。

（四）信息系統(tǒng)不健全，部門溝通不暢

雖然地方高校內(nèi)部建立了相對完整的計(jì)算機(jī)管理體系，即在高校的財(cái)務(wù)部門、教務(wù)處、人事管理部門及學(xué)生工作處等都實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)管理，但從總體水平上來說，這些部門的計(jì)算機(jī)運(yùn)營管理多體現(xiàn)在操作層面，未能實(shí)現(xiàn)有效的信息融合。建立完備的高校信息系統(tǒng)，需要將各個部門計(jì)算機(jī)管理信息進(jìn)行系統(tǒng)處理，為高校管理者決策提供有用信息。但目前地方高校信息系統(tǒng)集成度和融合度還不夠，無法形成對管理決策的有力支持。目前地方高校的部門信息共享性比較差，各部門為自己服務(wù)的意識比較突出，嚴(yán)重影響高校內(nèi)部工作的效率及效果。

（五）內(nèi)部監(jiān)督不足，外部監(jiān)督較弱

地方高校的內(nèi)部控制體系中重要的體現(xiàn)就是對高校運(yùn)行及管理的監(jiān)督，這主要表現(xiàn)為高校內(nèi)部監(jiān)督和政府及社會部門的外部監(jiān)督。就地方高校的內(nèi)部監(jiān)督而言，主體是學(xué)校的審計(jì)部門，而高校內(nèi)部的審計(jì)部門作為高校組織機(jī)構(gòu)的分支，本身不具有獨(dú)立性，無法實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督與管控。另外，相關(guān)的審計(jì)人員往往都是非專業(yè)出身，其專業(yè)能力及職業(yè)素養(yǎng)等方面存在一定的不足，這會造成監(jiān)督過程中的缺失與錯位現(xiàn)象；就地方高校的外部監(jiān)督而言，主體是政府和社會，一般來說，政府會委托審計(jì)機(jī)構(gòu)或會計(jì)師事務(wù)所對國家資產(chǎn)進(jìn)行有效審計(jì)，但是這種審計(jì)形式往往以年度或者幾個年度為間隔，這就造成了審計(jì)活動缺乏連續(xù)性與系統(tǒng)性。另外，由于外部審計(jì)采取抽查的形式，抽查到特定地方高校的概率較低，極易造成外部監(jiān)管的缺失。

二、優(yōu)化地方高校內(nèi)部控制體系的建議

（一）加強(qiáng)高校治理結(jié)構(gòu)及內(nèi)部控制體制建設(shè)，形成系統(tǒng)化的內(nèi)部控制意識

要有效加強(qiáng)地方高校的治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制體系建設(shè)，必須做到以下幾點(diǎn)：一是要規(guī)范黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)形式，形成以校長為責(zé)任核心，多部門參與，集體決策的高校權(quán)力化機(jī)構(gòu)；二是要加強(qiáng)對高校治理結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)引導(dǎo)，將治理重點(diǎn)放到學(xué)風(fēng)建設(shè)、組織文化建設(shè)及學(xué)生素質(zhì)建設(shè)等方面，徹底改變原有的權(quán)力管理核心觀，將高校的權(quán)力運(yùn)營放到高校整體組織的層面之下；三是針對高校治理結(jié)構(gòu)中的產(chǎn)權(quán)不清、委托代理不明等問題，要切實(shí)做好地方高?！靶ｉL負(fù)責(zé)制”及管理中的規(guī)范化、契約化和有效化。

（二）強(qiáng)化地方高校內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)防范，建立有效的評估機(jī)制

高校內(nèi)部的財(cái)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)主要是伴隨高校自主權(quán)的深化而不斷顯現(xiàn)的，為強(qiáng)化地方高校的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范，要建立有效的評估機(jī)制。針對教育體制化改革及高校自主權(quán)帶來的負(fù)面作用，一方面高校要嚴(yán)格規(guī)范招生、人事、融資、投資等重大事項(xiàng)的運(yùn)作流程；另一方面地方高校相關(guān)監(jiān)督管理部門要加強(qiáng)對高校招生、人事、投融資行為的管理及約束，使高校的招生工作有章可循、人事工作規(guī)范透明、投融資風(fēng)險(xiǎn)防范可控。就投融資來講，針對籌資過程中產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方高校財(cái)務(wù)、會計(jì)及審計(jì)人員要做好相關(guān)的測算及如何有效的防范風(fēng)險(xiǎn)等工作，有效確定籌資行為發(fā)生帶來的費(fèi)用負(fù)擔(dān)及可能會產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，將還款壓力控制在高校的財(cái)務(wù)預(yù)算合理范圍之內(nèi)，將可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)化解或者控制在可承受范圍之內(nèi)；針對對外投資活動產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，高校的財(cái)務(wù)及資金監(jiān)管部門要對項(xiàng)目的可行性做系統(tǒng)全面的分析，并結(jié)合專家的相關(guān)論證，對投資活動進(jìn)行量化，根據(jù)投資回報(bào)率等指標(biāo)作出合理的投資決策。

（三）全面認(rèn)知并有效實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范

針對內(nèi)部控制規(guī)范不健全的現(xiàn)狀，地方高校要積極拓展內(nèi)部控制的有效實(shí)施范圍，在財(cái)務(wù)管理、會計(jì)及人力資源等領(lǐng)域開展內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)管理的體制化、全面化和系統(tǒng)化。為此，各地方高校要以財(cái)政部在2012年頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為依托，積極解讀和建立適合各高校自身的內(nèi)部控制制度，使地方高校內(nèi)部控制體制建設(shè)有法可依、有章可循。此外，針對管理制度執(zhí)行不力的問題，地方高校要積極建立相應(yīng)的懲戒措施來保證管理制度的有效推行。具體來說，以校長為首的高校領(lǐng)導(dǎo)者要帶頭執(zhí)行相關(guān)的管理決策，從而使管理制度的推行在“上——下”之間建立起有效實(shí)施的橋梁；管理制度的制定部門或者制定者要充分考慮地方高校發(fā)展的實(shí)際及現(xiàn)實(shí)工作中的需要，防止制度與現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)，無法運(yùn)用在高校的建設(shè)發(fā)展中，管理制度流于形式；此外對管理制度的貫徹執(zhí)行情況建立有效的管控機(jī)制，對符合高校發(fā)展的管理制度要有計(jì)劃、有步驟、有目的地逐步推行，并形成反饋機(jī)制，對不符合高校發(fā)展的管理制度要及時修訂，防止在地方高校內(nèi)部形成規(guī)制性誤導(dǎo)等。

（四）建立健全地方高校內(nèi)部的信息系統(tǒng)，加強(qiáng)部門溝通

地方高校的信息系統(tǒng)建設(shè)狀況在一定程度上反映了地方高校信息化建設(shè)的水平。為有效提升財(cái)務(wù)管理、教務(wù)管理、人事管理及學(xué)生管理等相關(guān)部門的信息化管理水平，一方面要加強(qiáng)這些部門的信息化建設(shè)，充分利用高頻次計(jì)算機(jī)等手段，實(shí)現(xiàn)部門工作處理的高效化；另一方面，要加強(qiáng)各部門之間的協(xié)同聯(lián)系，將各個部門的信息置于更廣范圍的信息系統(tǒng)之下，實(shí)現(xiàn)不同部門之間的信息共享。在信息化迅猛發(fā)展的今天，地方高校要加強(qiáng)對新信息手段的利用，充分結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)+教育、大數(shù)據(jù)及云計(jì)算等在高校建設(shè)中應(yīng)用的發(fā)展趨勢，使地方高校內(nèi)部的信息系統(tǒng)更加先進(jìn)與完備，以滿足未來教育的發(fā)展需求。

（五）加強(qiáng)地方高校內(nèi)、外部監(jiān)督，形成監(jiān)督合力

為實(shí)現(xiàn)地方高校內(nèi)部控制體系的優(yōu)化，還要加強(qiáng)對地方高校的內(nèi)、外部監(jiān)督，形成監(jiān)督合力。為實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部審計(jì)部門的有效監(jiān)督，一方面，要提升審計(jì)部門的權(quán)限及地位，將審計(jì)部門置于行政等級權(quán)力管理結(jié)構(gòu)之外，實(shí)現(xiàn)審計(jì)部門的業(yè)務(wù)獨(dú)立性；另一方面，內(nèi)審機(jī)構(gòu)一定要聘用專業(yè)人員，且專業(yè)人員要有不斷學(xué)習(xí)的意識，要加強(qiáng)自身的業(yè)務(wù)水平和道德素養(yǎng)，提高對高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的監(jiān)督管理能力和有效應(yīng)對監(jiān)督管理過程中的違規(guī)操作及違法問題的能力。為實(shí)現(xiàn)政府、社會的有效外部監(jiān)督，地方高校教育主管部門要委托政府審計(jì)機(jī)構(gòu)或會計(jì)師事務(wù)所加強(qiáng)對地方高校財(cái)務(wù)、人事等監(jiān)督審核，強(qiáng)化監(jiān)督手段，增加在一定時間內(nèi)的審核次數(shù)，并采取全面檢查的方式，確保高校招生、人事、財(cái)務(wù)等運(yùn)作流程都處于全監(jiān)控中，確保外部監(jiān)督的全面性及形式的有效性。

三、結(jié)束語

隨著我國教育體制改革的不斷深化和“雙一流”建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，地方高校要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，就必須注重高等教育發(fā)展由外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式優(yōu)化轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)地方高校的內(nèi)部控制體系建設(shè)，不僅有利于實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動的科學(xué)管控及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對，還能有效提升地方高校的辦學(xué)效益，實(shí)現(xiàn)地方高校的穩(wěn)健與可持續(xù)發(fā)展。

[1]龔泳萍.事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策〔J〕.中國集體經(jīng)濟(jì)，2015（02）.

[2]李錦萍.事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在的問題及對策探討〔J〕.財(cái)會研究，2012（15）.

[3]張文濤,楊成文.當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014（36）.

[4]余華.行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題及對策探討〔J〕.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（06）.

◇作者信息：商洛學(xué)院

◇責(zé)任編輯：羅 敏

◇責(zé)任校對：羅 敏

F272

A

1004-6070（2017）03-0078-03

本文系陜西省社會科學(xué)界聯(lián)合會項(xiàng)目（2016Z135）的階段性成果。