張平

摘 要：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和要素升級是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力，PPP模式能促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，是發(fā)揮市場資源配置效應(yīng)的有效途徑。本文通過對PPP模式在我國現(xiàn)階段實(shí)施的難點(diǎn)分析，提出發(fā)展PPP模式的對策。

關(guān)鍵詞：PPP模式 難點(diǎn) 對策

一、發(fā)展PPP模式存在的難點(diǎn)

1、法律法規(guī)體系不夠健全，風(fēng)險(xiǎn)的不確定性增大

PPP項(xiàng)目的實(shí)施必須有專門的法律法規(guī)來保障和規(guī)范，但目前我國還沒有形成完備的法律法規(guī)體系，而PPP模式的特殊性要求對招投標(biāo)、稅收優(yōu)惠和項(xiàng)目等問題，做出特別規(guī)定，不確定性的增加影響了社會(huì)資本進(jìn)入的積極性，如采用特許經(jīng)營方式提供醫(yī)療服務(wù)的醫(yī)療領(lǐng)域，由于公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)需要探討出一個(gè)專業(yè)化的投資方案，但是由于人口數(shù)量的變化、新型疾病的出現(xiàn)都有可能使得醫(yī)院和市場的環(huán)境發(fā)生變化，其招標(biāo)過程冗長且不確定性較大，使得醫(yī)療領(lǐng)域?qū)λ饺藱C(jī)構(gòu)的吸引力下降。

另外，PPP項(xiàng)目實(shí)施的法律法規(guī)存在明顯的地區(qū)差異，地方政府出于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要會(huì)采取一些限制措施來限制外地資本的流入，這種千差萬別的政策機(jī)制，造成地區(qū)之間聯(lián)動(dòng)機(jī)制差，與此同時(shí)，我國所推廣的PPP發(fā)展模式水平與國外也有差距，相關(guān)涉外項(xiàng)目也會(huì)存在國別差異，當(dāng)糾紛發(fā)生時(shí)，解決的難度系數(shù)比較大。

2、 項(xiàng)目運(yùn)營難度大，資金成本高

PPP模式參與的對象與公共設(shè)施相關(guān)，公共設(shè)施的建設(shè)除了周期長以外，后期管理與運(yùn)作也是長期工程。如交通、醫(yī)療和供水三大行業(yè)基礎(chǔ)性建設(shè)，這是公共事業(yè)所服務(wù)的主要領(lǐng)域，這些領(lǐng)域中的公共服務(wù)，一般需要提供系統(tǒng)化的渠道，而這些領(lǐng)域的硬件建設(shè)通常耗資巨大、投資回報(bào)慢、資金占用時(shí)間長，在政府引資的初期，企業(yè)需要大量的資本注入，在項(xiàng)目建設(shè)的后期，其運(yùn)作同樣需要消耗大量的人力物力投入，并且其后期的運(yùn)作成本可能更高，在這種情況下，私人機(jī)構(gòu)可能會(huì)面臨流動(dòng)性不足的風(fēng)險(xiǎn)，出于盈利的目的，企業(yè)有可能抽逃資金，從而降低自身的風(fēng)險(xiǎn)，在這種兩難選擇中，企業(yè)和政府就存在博弈問題。博弈的結(jié)果可能會(huì)直接或間接導(dǎo)致運(yùn)營成本的高攀，運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之出現(xiàn)。

3、 PPP融資、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)難以把握

從各地實(shí)踐情況來看，PPP項(xiàng)目主要由企業(yè)和地方政府聯(lián)合出資成立的項(xiàng)目公司（SPV）來運(yùn)作，但目前無論是國企還是民企資金流都不夠充足，企業(yè)作為主要的出資方，尋找融資就成為其必然的選擇，與此同時(shí)，由于基于項(xiàng)目載體SPV融資大多數(shù)沒有存量資產(chǎn)，在抵押上沒有優(yōu)勢，作為臨時(shí)成立的項(xiàng)目公司，政府和私營機(jī)構(gòu)也不會(huì)提供全額擔(dān)保，一旦項(xiàng)目運(yùn)營失敗，金融機(jī)構(gòu)卻只能追索到SPV項(xiàng)目公司，對于金融機(jī)構(gòu)來說其風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，對PPP項(xiàng)目的融資，急需打破現(xiàn)有的信貸政策限制，加大新的資金供給。對于SPV運(yùn)營能力的不足，應(yīng)該鼓勵(lì)聯(lián)合體參與投資、運(yùn)營和建設(shè)，使各公司共同分擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也可以探索嘗試各類聯(lián)合體模式，如擔(dān)保+PPP、基建+產(chǎn)業(yè)+金融、基金+基建等。

PPP模式下，私人機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)與一般商品市場不同，它不僅需要面對市場的考驗(yàn)，還面臨著行政的風(fēng)險(xiǎn)，而行政風(fēng)險(xiǎn)一般會(huì)具有更大的危險(xiǎn)性。PPP模式下一些地方政府為了吸引私人機(jī)構(gòu)的投資，有時(shí)會(huì)隱藏對一些關(guān)鍵性指標(biāo)和數(shù)據(jù)，這種情況的發(fā)生會(huì)增加企業(yè)在投融資以及風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，另外，政府在履行監(jiān)管者職責(zé)的同時(shí)，有時(shí)也會(huì)干預(yù)私人機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的預(yù)期。這種越級干預(yù)、黑箱監(jiān)管的模式也會(huì)極大影響私人機(jī)構(gòu)的投資的積極性。

二、發(fā)展PPP模式的對策

針對現(xiàn)階段我國發(fā)展PPP模式存在的難點(diǎn)，本文認(rèn)為要從以下幾方面著手解決：

1、加快推進(jìn)PPP法律法規(guī)體系建設(shè)，建立規(guī)范系統(tǒng)的監(jiān)督管理機(jī)制

PPP運(yùn)作過程中面臨著程序繁雜、內(nèi)容繁多的問題，涉及的內(nèi)容涵蓋合同、稅收、特許權(quán)等許多方面，而如何平衡好政府、企業(yè)以及消費(fèi)者三者之間的利益關(guān)系，是亟須解決的難題。由于PPP模式在我國推廣運(yùn)營的時(shí)間比較短，我國公用事業(yè)領(lǐng)域中的與此相關(guān)的法律法規(guī)體系還不成熟，法制建設(shè)進(jìn)程還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際發(fā)展的需要；另外由于基本性立法的不足，目前部分法律法規(guī)還存在著以部門利益為主導(dǎo)的現(xiàn)象，法律法規(guī)與制度缺乏緊密的聯(lián)系，條款沖突與內(nèi)容模糊的情況時(shí)有發(fā)生，相關(guān)法律框架的缺失使得企業(yè)、政府、消費(fèi)者三者之間的溝通成本上升。

因此，必須將相關(guān)活動(dòng)納入法律框架，作為整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作的指導(dǎo)者和監(jiān)督者，政府部門必須從公共利益的最大化的立場出發(fā)，設(shè)計(jì)一套規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP運(yùn)營體系，對項(xiàng)目運(yùn)作的流程提供政策服務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)，保證項(xiàng)目有序推進(jìn)，促使運(yùn)作過程的公開、公平、公正。

與此同時(shí)，也要強(qiáng)化政府對PPP項(xiàng)目的監(jiān)管職責(zé)，地方政府在PPP模式中，既是履約者，又是監(jiān)管方，對于與公眾利益密切相關(guān)的活動(dòng)，政府既要對企業(yè)參與方的利潤目標(biāo)進(jìn)行調(diào)節(jié)，保證企業(yè)主體參與方能夠得到合理的收益，同時(shí)也要維護(hù)公眾利益，更妥善地處理三者之間的關(guān)系。

2、培育契約精神，積極推動(dòng)PPP模式下非正式制度的建設(shè)

在現(xiàn)代公司治理過程中，由于企業(yè)的外部成員如部門主管、債權(quán)人等的監(jiān)督不力，企業(yè)的內(nèi)部成員如經(jīng)理或者工人直接掌握了企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)。內(nèi)部人通過對企業(yè)的控制，追求自身利益的最大化，損害外部人的利益，這就是“內(nèi)部人”問題，在這個(gè)問題上，青木昌彥指出：“在轉(zhuǎn)軌國家中，在私有化的場合，大量的股權(quán)為內(nèi)部人持有，在企業(yè)仍為國有的場合，在企業(yè)的重大決策中，內(nèi)部人的利益得到有力的強(qiáng)調(diào)”[1]。PPP模式下，這種情況也有可能發(fā)生，當(dāng)企業(yè)正式制度規(guī)則與其成員的利益和偏好不一致，如果由于顯性的正式制度的不完善使違約成本很低時(shí)，組織成員往往傾向于打破正式制度規(guī)則的束縛，隱性的非正式規(guī)范成為行動(dòng)選擇和資源配置的主要原則。面對復(fù)雜多變的市場環(huán)境，私人部門有時(shí)由于無法對政府的行為進(jìn)行合理的預(yù)期，當(dāng)其自身利益無法得到政府的有力保障時(shí)，必然會(huì)導(dǎo)致私人部門的信心不足，對自身回報(bào)所做的預(yù)期能力下降，從而影響他們參與這種合作制的積極性。

因此，為了降低交易與溝通成本，除了法律法規(guī)的保障外，政府等相關(guān)部門還應(yīng)該積極推動(dòng)、培育新型契約精神，積極推動(dòng)PPP模式下非正式制度的建設(shè)，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)營過程中經(jīng)濟(jì)主體之間的自由、平等、互利、公正原則內(nèi)化于心，外化于行。作為正式制度供給的補(bǔ)充和創(chuàng)新，PPP模式更廣泛的發(fā)展應(yīng)以法治化為前提，以誠信的契約精神和商業(yè)文化為鋪墊，提高對契約精神的認(rèn)同，從而培育良善和諧的經(jīng)濟(jì)文化氛圍。

3、 整合服務(wù)PPP金融資源，創(chuàng)新金融支持模式，多方合力支持PPP機(jī)制推廣

在PPP項(xiàng)目上，建立健全金融協(xié)調(diào)機(jī)制十分重要，在現(xiàn)有金融監(jiān)管制度下，建議成立PPP聯(lián)席小組，“一行三會(huì)”需要專門就保險(xiǎn)、信托、證券等支持PPP項(xiàng)目的問題進(jìn)行研究，加強(qiáng)同財(cái)政部、發(fā)改委的聯(lián)系與溝通，充分估量PPP發(fā)展對整個(gè)金融市場和金融生態(tài)環(huán)境的影響，在制定與執(zhí)行貨幣政策的過程中，要充分考慮PPP模式的影響，同時(shí)應(yīng)該建立多元化的融資渠道，整合跨行業(yè)資源，綜合運(yùn)用信托、基金、商業(yè)銀行貸款、資產(chǎn)證券化等金融工具，形成合力，提升融資效率和融資方式的靈活性，努力發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢。

另外，在構(gòu)建PPP綜合服務(wù)體系過程中，要有針對性，對不同地區(qū)采取區(qū)別性政策。對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱、資金量小的農(nóng)村、西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要重點(diǎn)突出開發(fā)性和政策性金融的作用，努力推動(dòng)國開行等政策性金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目建設(shè)提供“貸款、租賃、投資、證券”等綜合性的金融服務(wù)，同時(shí)聯(lián)合其他保險(xiǎn)、證券公司等金融機(jī)構(gòu)以委托貸款、銀團(tuán)貸款等方式，提高PPP融資的可獲得性，拓寬該地區(qū)PPP項(xiàng)目的融資渠道。在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁、金融服務(wù)體系比較健全的東部及中西部發(fā)達(dá)的地區(qū)，應(yīng)該發(fā)揮商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在利率定價(jià)、市場退出、產(chǎn)品創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，努力激發(fā)市場活力，“讓市場在資源配置中起決定性作用”的思路貫穿于PPP金融服務(wù)的過程中。