李 甜 Li Tian

0 引言

二戰(zhàn)后至20世紀80年代，紐約經(jīng)歷了40年的內(nèi)城衰落與郊區(qū)蔓延，第二產(chǎn)業(yè)衰退與外遷后，中心城市完成了產(chǎn)業(yè)轉型并再次進入經(jīng)濟與人口雙增長時期（圖1）。20世紀90年代，紐約的住房市場欣欣向榮，經(jīng)濟衰退時期大量衰敗的社區(qū)得到有序恢復，整體居住狀況得到根本扭轉。與此同時，城市面臨著住宅存量無法滿足未來人口增長的居住需求。進入2000年后，紐約住房可負擔性急劇惡化：根據(jù)2005年紐約住房空置率調(diào)查（HVS：Housing Vacancy Survey），全市住宅空置率只有3%；1990～2010年，紐約中等收入水平仍徘徊于20世紀70年代水平，但住房價格已經(jīng)上漲一倍以上。住房價格上漲的同時，紐約土地資源開發(fā)殆盡，城市空地大幅減少，從1995年約5.7萬塊減少到2006年的3.6萬塊[1]。存量用地二次開發(fā)成為城市更新的重要手段，也是住房部門增加供應的首要渠道。

2003年，市長Bloomburg頒布“新住宅市場計劃”（New Housing Marketplace），致力于在未來10年提供16.5萬套住宅，其中新建住宅9.2萬套，其余為維護或延續(xù)現(xiàn)有可負擔住房項目[2]。這是紐約自公共住宅時代結束以來，再次啟動的大規(guī)模新建住宅計劃。隨著新住宅市場計劃推出，紐約在可負擔住房建設用地籌集方面提出一系列舉措，主旨是通過挖掘全市各類用地上的住房建設機會，提高土地利用率和居住集約性。具體的用地開發(fā)模式可以分為三類：一是對現(xiàn)有公共住宅項目中的空地進行二次開發(fā)，二是通過公共部門合作開發(fā)或改造低效使用的各類公共設施用地及地面建筑，三是對公共部門持有的不規(guī)則及小尺度空地進行填充開發(fā)。

圖1 紐約人口發(fā)展趨勢

圖2 紐約公共住宅新建項目分布情況

圖3 公共住宅建造年代

1 公共住宅填充開發(fā)

1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

紐約公共住宅管理局（NYCHA：New York City Housing Authority）是全美最大的公共住宅管理機構，轄區(qū)包括334個規(guī)模不等的住宅項目，合計超過18萬套住宅。紐約有40萬人口（總人口的5%）都居住在公共住宅中[3]。就建造年代來看，80%的公共住宅為20世紀40～70年代之間建成，相當一部分住宅房齡已超過40年。20世紀 70年代，聯(lián)邦政府出資建設住房政策全面停止，此后紐約公共住宅項目也急速減少。從空間分布來看，紐約公共住宅呈現(xiàn)區(qū)域集中特點：在曼哈頓、布朗克斯覆蓋廣泛，涉及大多數(shù)社區(qū)（CD：Community District）；布魯克林與皇后區(qū)交界地帶呈現(xiàn)線性集中的特征，腹地分布極少；斯塔騰島和長島為零星分布（圖2）。

雖然紐約公共住宅項目多、分布廣，但目前屬于供不應求的狀態(tài)。排隊申請家庭多達1.6萬戶，輪候周期超過8年。另一方面NYCHA的財務狀況日漸拮據(jù)：由于聯(lián)邦撥款一再削減，現(xiàn)有住宅老化和設施升級所需要的維修資金呈上漲趨勢。2001年起，NYCHA就呈現(xiàn)財務危機端倪，到目前為止，運營資金缺口高達17億美元，主要涉及屋頂修復、采暖設備更換、電梯維護等費用[4]。如果運營資金入不敷出，住宅無法得到妥善維護，供需矛盾還將進一步加劇。

1.2 填充容量測算

綜合上述背景，NYCHA著手將公共住宅區(qū)內(nèi)的閑置用地出讓，進行住宅二次開發(fā)，補充住房短缺的同時獲取土地租金。通過此舉，一方面，開發(fā)商取得為期99年的有限土地使用權進行住宅或社區(qū)服務設施建設；另一方面，NYCHA可以補充年均5 000萬美元以上的額外收入作為運營資金。2005～2014年，通過公共住宅低效用地的再開發(fā)，紐約已建設6 000多套各類住宅。根據(jù)NYCHA建設計劃，2015～2025年，還將建設1萬套可負擔住宅（圖3）。

直到1961年，紐約才建立了完整的區(qū)劃條例及指標體系。當時很多公共住宅已經(jīng)建成，新區(qū)劃為這類項目指定了較充裕的容積率。紐約早期建設的公共住宅尤其是中心城區(qū)，并未達到準許開發(fā)的容積率上限，從而為二次開發(fā)提供了基于法定開發(fā)權（as of right）的可能，即業(yè)主可以不經(jīng)規(guī)劃審批進行二次開發(fā)，也可以轉移開發(fā)權將多余容積率通過出售的方式轉讓給相鄰地塊。另外，20世紀60年代，紐約城市用地還比較寬裕，公共住宅采用風行一時的“綠地塔樓”（tower in the park）模式，建筑密度一般在10%～20%之間。因此，現(xiàn)狀住區(qū)多留有大量綠地及停車場，也為二次開發(fā)提供現(xiàn)實條件。僅就曼哈頓地區(qū)來說，公共住宅遍布12個社區(qū)，而且地處黃金地段，具有較高開發(fā)潛力。根據(jù)調(diào)查，曼哈頓的各公共住區(qū)中的低效用地可提供280萬m2的開發(fā)容量，相當于3.5萬套住宅[5]。從分布來看，下東區(qū)（CD3）和東哈勒姆區(qū)（CD11）可建住宅數(shù)量最多，占總填充容量60%；其次是上西區(qū)（CD7）和哈勒姆中區(qū)（CD10），填充容量占30%（圖4）。

圖4 曼哈頓公共住宅填充開發(fā)容量

表1 首批公共住宅填充地塊開發(fā)指標

1.3 填充規(guī)劃目標

2000年以來，NYCHA的填充出讓項目還比較零散。經(jīng)過早期探索，NYCHA逐步確立將填充開發(fā)納入有序發(fā)展軌道。2011年，NYCHA頒布曼哈頓8個公共住宅項目的填充計劃，首批項目共涉及14幅用地，其中住宅用地12幅，配套設施用地2幅，面積合計3hm2，5個地塊集中于曼哈頓下東區(qū)。從現(xiàn)狀用途看，包括三種類別：停車場、游憩場地以及低效使用的社區(qū)建筑，大部分為緊鄰道路的規(guī)則地塊，少數(shù)為三角形或梯形的不規(guī)則用地。從用地規(guī)?？矗蠖鄶?shù)地塊面積都在0.2 hm2以下，最大為0.5 hm2，最小不足0.1 hm2。從開發(fā)強度看，填充容積率最低為3.19，最高達19（凈容積率）。各地塊住宅填充容量從97～1 151套不等。在不改變現(xiàn)狀區(qū)劃條件基礎上，通過填充開發(fā)最終可建設3 971套住宅，總建筑面積達34萬m2（表1）[6]。

NYCHA的填充開發(fā)要求住宅建設模式滿足兩大目標：

（1）促進社會融合。填充住宅必須采取混合開發(fā)方式，即保持一定比例的永久性可負擔住宅?；旌媳壤▋煞N方案：一種為80/20混合比，既80%為商品住宅，20%為可負擔住宅；另一種為50/50混合比，即50%為商品住宅，30%為中等收入住宅，20%為低收入住宅。借由混合開發(fā)引入高收入階層，可以促進當?shù)厣鐓^(qū)的收入多樣性和居住融合。此外，通過與開發(fā)商進一步協(xié)商，NYCHA還致力于將工作機會引入到當?shù)厣鐓^(qū)，使公共住宅居民受益更多。

（2）促進形態(tài)融合。NYCHA希望通過填充開發(fā)改善公共住宅項目飽受詬病的“綠地塔樓”（tower in the park）模式，恢復紐約傳統(tǒng)街區(qū)肌理及城市風貌。雖然相較其他城市，紐約的公共住宅項目可謂十分成功，但突兀的住區(qū)形態(tài)特征與紐約傳統(tǒng)街區(qū)形成了截然不同、彼此沖突的城市肌理并延續(xù)至今，在下東區(qū)表現(xiàn)尤甚。雖然有效引入開放空間，降低紐約極高的建筑密度，但也生硬干預了有序統(tǒng)一的街道風貌（圖5）。1987年，紐約區(qū)劃條例引入“品質住宅計劃”（QHP：Quality Housing Program），鼓勵基于文脈連續(xù)性的住宅建設方式。借由填充開發(fā)，公共住區(qū)得以重新規(guī)劃地塊劃分，改善超大街區(qū)與周邊路網(wǎng)的隔離問題，修復街道界面的延續(xù)性，促進步行友好環(huán)境（圖6）。

Elliot-Chelsea Houses是填充計劃頒布以來最早完成的建設項目，于2012年建成開放。該項目利用原住區(qū)街角的停車場地塊，合計提供168套針對中低收入家庭的可負擔住宅。新建建筑與相鄰建筑具有相似的體量，一定程度上改善了沿街風貌（圖7）。

圖5 城市肌理沖突及街道界面破壞

圖6 公共住宅用地填充設計導則

圖7 Elliot-Chelsea Houses填充前后

2 城市空地填充開發(fā)

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

紐約的城市空地包括多種情況：有的處于閑置或低效利用狀態(tài)，有的是受到不同程度污染的棕地。雖然紐約空地率遠低于其它城市，但是面積加起來仍然十分可觀。從空間分布來看，布魯克林及皇后區(qū)的空地數(shù)量最多、開發(fā)潛力最高，曼哈頓及布朗克斯次之，斯塔騰島空地最少。從土地權屬來看，市屬用地比例很低，只有不到5%，不過，如能有效利用進行可負擔住宅開發(fā)，潛在建設量可達5萬套之多（表2）[7]。

土地污染是存量用地開發(fā)的另一瓶頸。2000年，紐約全市有超過5km2的土地有不同程度的污染，有3 000塊閑置工業(yè)或商業(yè)地塊以及超過7 000幢地面建筑物有待進行環(huán)境調(diào)查，其中40%屬于受污染棕地[8]。面積較小的不規(guī)則地塊是現(xiàn)狀空地中開發(fā)阻力最大的類型，此外，具有污染殘留物的土地因為要增加土壤清理投資，也降低了開發(fā)機會。還有，地塊開發(fā)規(guī)模變化意味著房地產(chǎn)開發(fā)商生態(tài)環(huán)境的改變：一般地價高昂的城市多以資本雄厚，實施規(guī)模性開發(fā)的大、中型開發(fā)商為主流市場，小型開發(fā)商生存機會較少；隨著用地減少并呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，運營成本低、效率高的小型開發(fā)商逐漸顯現(xiàn)優(yōu)勢。在此情況下，住房政策及住宅開發(fā)模式也需要做出調(diào)整以適應這種市場趨勢。

2.2 精明住宅范式

早在1987年，住房保護與開發(fā)部（HPD：Department of Housing Preservation and Development）就開始對城市小尺度空地進行可負擔住宅建設的可行性研究。早期調(diào)查涉及城市各區(qū)各類典型住宅用地，針對各類不同群體的居住需求展開設計。按照HPD制定的“可負擔住宅設計導則”（Affordable Housing Design Guidelines）提出一系列范式設計，提供一系列標準設計并控制造價。在高密度開發(fā)的曼哈頓地區(qū)外，布朗克斯、布魯克林及皇后區(qū)大量為以R6用地為主中等密度居住區(qū)（圖8）。

表2 2011年紐約空地中市屬用地分布及潛在住宅開發(fā)機會

圖8 紐約內(nèi)環(huán)居住用地區(qū)劃圖

2.2.1 R6區(qū)用地特征

R6典型街區(qū)格局為61m×122m，一般可以細分為36個住宅地塊，單個地塊面寬最小7.6m。根據(jù)區(qū)劃條例，住宅容積率在2.2～3.0，建筑占地率在60%～65%，建筑限高為55～75ft（16.7～21.3m），套密度為50～110套/0.4hm2（1英畝）（表3）。這類用地包括大量早期建設的聯(lián)排住宅，層高一般不超過3層；4～6層的多層住宅也比較普遍；新建住宅最多可建7層，達到容積率上限。

2.2.2 精明住宅原型

2001年，HPD聯(lián)合“社區(qū)保護公司”（CPCR：Community Preservation Corporation Resources）以及建筑公司RKTB進行針對R6用地的可負擔住宅設計。并將其成果稱為“精明住宅”（smart housing），包括一整套針對各類用地情況的住宅設計方案，為非盈利組織及開發(fā)商提供設計參考和開發(fā)指導。

精明住宅針對細分地塊，采取以一梯兩戶、4層8套為一幢標準單元的集合住宅形式，滿足土地現(xiàn)有開發(fā)權及區(qū)劃條件下建設高品質可負擔住宅的可能，并且達到紐約州NYSERDA以及LEED雙重綠色建筑標準。精明住宅囊括4種不同面寬（從7.6～12.8m）、5種不同斜角及街角的用地類型，平面組織容許按照不同進深的地塊調(diào)整，但保持剖面形式基本類似。基于“街道眼”的考慮，入戶及樓梯間設置在沿街道一側，并采用通透的玻璃幕墻包覆立面，由此提高街道步行環(huán)境的安全感。每個標準單元可以通過不同立面組合，形成豐富的建筑外觀和多樣化的沿街界面。街區(qū)內(nèi)部設置公共停車及內(nèi)院空間，由居民共享。如果住宅建設數(shù)量較少，停車不足5輛，可以全部減免停車位，進一步降低造價（圖9）。

表3 R6居住用地區(qū)劃條例

圖9 R6居住用地精明住宅填充街區(qū)及及標準單元平面布局圖

圖10 精明住宅項目不同填充規(guī)模及多樣化的立面形式

550 Watkins Street項目位于布魯克林的Nehemiah城市更新區(qū)（URA：Urban Renewal Area），于2011年建成開放，采用80/20的混合開發(fā)形式，針對收入60%AMI（AMI: Area Medium Income, 地區(qū)中位收入）的無家可歸者。該項目包括13個住宅單元，合計104套住宅，立面采用傳統(tǒng)的紅磚外墻，滿足上述提及的綠色建筑標準。Msgr.Anthony J.Barretta是近期完成的填充項目，開發(fā)規(guī)模較小，包括8個住宅單元，合計64套住宅，總建筑面積為6 500m2。項目也建成于原社區(qū)中一處衰敗的用地，于2013年開放（圖10）。通過精明住宅原型研究與實踐，紐約在R6地塊進行可負擔住宅建設，可達到較好的設計和建造質量，而且與周邊社區(qū)相容及城市文脈相容，為城市更新的住宅實踐提供有益價值。截至目前，紐約共有7個市屬地塊的填充開發(fā)采用了該范式，合計建設400多套住宅。

3 低效建筑適應性改造

3.1 發(fā)展現(xiàn)狀

住房保護與開發(fā)部（HPD）是全美第二大可負擔住宅建設管理部門。20世紀80年代，紐約財政危機時期，HPD收購了大量城市衰敗用地及住宅，規(guī)模超過10萬套。隨著紐約經(jīng)濟復蘇，HPD將持有的住宅以市場化開發(fā)的方式進行重建或恢復利用。1988～1994年，HPD的住宅存量已減少四成，至2000年已不足1 000套[9]。面對未來的住房需求，尋找新住宅建設用地的工作迫在眉睫。NYCHA填充項目不少是通過與HPD的合作進行開發(fā)的，因此，HPD、NYCHA與紐約經(jīng)濟發(fā)展公司（EDC：New York City Economic Development Corporation）建立了緊密的合作關系及流程化的開發(fā)機制。在此基礎上，HPD得以挖掘其它公共部門持有的用地或公共建筑的利用可能。雖然各公共部門都或多或少持有一些已經(jīng)廢棄或低效使用的建筑，但是由于缺少跨部門合作，一直未對這類建筑進行基于住宅再開發(fā)的可行性調(diào)查。

3.2 合作建設模式

2000年以來，HPD通過城市行政服務部（DCAS：Department of Citywide Administrative Services，DCAS是紐約政府一個內(nèi)政管理部門，主要工作包括各政府部門的人力資源、物業(yè)管理、地產(chǎn)交易等）與各類政府部門建立聯(lián)系，例如紐約教育部、醫(yī)療健康部等，陸續(xù)將各類低效公共建筑納入改造計劃，提供可負擔住宅。紐約很多低效或廢棄建筑相當一部分屬于歷史建筑。雖然美國聯(lián)邦政府早在20世紀90年代即出臺法令，鼓勵恢復歷史建筑的現(xiàn)代化使用，LIHTC作為最重要的一項可負擔住宅支持項目，也將歷史建筑的居住化改造納入資助范疇。但無疑，歷史建筑恢復居住功能，需要更精細的處理方法及更專業(yè)的開發(fā)商參與。因此，盡管紐約一些歷史建筑很早就推出招標計劃，但由于各種原因至今處于擱置狀態(tài)。

但是，經(jīng)過多年實踐，不少廢棄狀態(tài)的歷史建筑成功恢復利用，也極大豐富了紐約住宅類型。其中，最適于進行住宅改造的建筑為學校、醫(yī)院住院樓及旅館等類型，這類歷史建筑在紐約都有成功建設案例。El Barrio藝術空間位于東哈勒姆區(qū)，該項目即利用一座棄用學校，改建成89套藝術家工作室。此外，改造后還提供一個供居民使用的280m2的畫廊，以及一個930m2的對外經(jīng)營的藝術機構。Park Lane at Sea View項目是一座醫(yī)療建筑的住宅改造項目，位于斯塔騰島，原建筑建于20世紀初，也是一座歷史建筑。1974年，舊址上的25座醫(yī)療建筑全部廢棄。政府曾經(jīng)數(shù)次計劃對其進行建筑更新，直至2014年，兩幢療養(yǎng)樓才啟動改造工程，最終建成104套可負擔住宅，是紐約首個完成的“醫(yī)院—住宅”適應性改造。

除歷史建筑外，交通部（DOT：department of transportation）的低效用地是最高效的利用類型。一方面該部門管轄大量停車場，也是集約性最差的地塊，將現(xiàn)有停車需求轉移至其它地塊或者建設立體停車設施可以釋放用地建設住宅，而且相對于改造工程來說，開發(fā)周期更高。One Flushing項目位于紐約皇后區(qū)，原地塊為占地0.43hm2、156個車位的停車場，該地塊最終可建設208套可負擔住宅，針對收入為40%～120%AMI的老年人（表4）。

HPD還將繼續(xù)拓展該模式，建立更多合作關系，如紐約警察局、人事局等部門。近期，紐約警察局一座立體停車樓將改造為可負擔住宅。通過各類低效用地及建筑的再利用，預計全市可建設2萬套可負擔住宅。

4 存量開發(fā)與政策支持

紐約現(xiàn)行的各類住房支持項目多達百余項，基于存量用地建設可負擔住宅會遇到開發(fā)環(huán)節(jié)上的多重障礙，只有完善相應的住房支持政策，才能有效促進住房供應。針對上述存量用地更新實踐，紐約推出三方面重要政策，涉及土地整理、開發(fā)主體以及區(qū)劃條例多個領域。

4.1 棕地清理支持

新住宅市場計劃以來，紐約配合住房建設提出多達11項棕地治理議案。2007年，紐約建立了全國首個城市級棕地“自愿清理項目”（VCP：Voluntary Cleanup Program），提供土地清理所需資金及技術支持。次年，紐約成立環(huán)境修復辦公室（OER：office of Environmental Remediation），全程負責棕地管理工作。2011年，OER啟動“清潔土地銀行”（CSB：Clean Soil Bank）：允許新建項目開挖的深層土壤（指開挖深度超過3m的土壤層，3m以上的土壤為表層土壤。由于城市環(huán)境的影響，表層土壤一般都有輕微污染物質，例如地表徑流中的污染物以及交通尾氣的影響，因此不納入土地銀行的交換機制）直接用于有土壤需求的臨近項目。CSB將各項目土方需求進行匹配使其能夠直接對接，使土方利用更加高效，不但降低開發(fā)成本，而且有效減少運輸能耗。2014年，為了配合新住房建設計劃，OER相繼設立超過30個棕地清理議案。目前，紐約已經(jīng)有230多個VCP項目，其中住宅項目160多個，占比69%；45個為可負擔住宅，占比19%（圖11）[10]。

表4 紐約低效用地（建筑）適應性改造類型

圖11 紐約棕地可負擔住宅建設項目分布圖

4.2 小微開發(fā)商支持

紐約著手整理全市小尺度空地和低效使用建筑的同時，推出兩項針對小型開發(fā)商的支持項目，降低建設門檻、為城市開發(fā)主體的多樣性提供保障。一是“社區(qū)建設項目”（NCP：neighborhood construction program），針對30套以上建設量、家庭收入在165%AMI以下的可負擔租賃住宅[11]。另一項“產(chǎn)權住宅填充項目”（NIHOP：New Infill Homeownership Opportunities Program），則針對自有可負擔住宅市場。

4.3 停車標準修訂

停車位是住宅開發(fā)一項重要支出。2014年，紐約規(guī)劃局對城市交通區(qū)（Transit Zone）進行修訂，通過減少公交沿線范圍可負擔住宅的停車要求，提高土地利用效率及住宅建設量。新交通區(qū)涉及公交站點輻射且汽車自有率較低的居住區(qū)，調(diào)整后，范圍從原先的曼哈頓中、下城大幅擴展，幾乎包含城市所有地鐵站點周邊地塊（圖12）。區(qū)劃條例也對居住用地停車標準進行修訂：對于規(guī)模過小及高密度居住區(qū)（R7及以上）可不設停車位；適老住宅及可負擔住宅停車標準也進一步降低，最低標準分別為0.1輛/套和0.2輛/套[12]。

圖12 2014年紐約交通區(qū)新增范圍

5 結語

當城市再次回歸人們視野，重獲生機的同時，紐約人再次背負住房壓力，一個世紀后，“另一半人的生活”仍不輕松。住房似乎是一個永遠的問題，作為通往城市生活的“基礎設施”，經(jīng)歷著一輪又一輪的“矯枉過正”?？v觀紐約住房發(fā)展史，不乏“大躍進”式的發(fā)展經(jīng)驗，每一次住房政策的改革都是對上一次政策的揚棄。紐約住宅區(qū)劃條例可謂全美乃至世界范圍內(nèi)最復雜的規(guī)范之一，這使紐約在實踐中積累總結了大量經(jīng)驗以及多元化的住房項目，也折射出對社會多樣性的尊重和包容發(fā)展的城市精神。