張志偉

【摘要】食品安全問題關(guān)系到民生，對其有效的治理是每個政府需要做到的工作，因此食品安全治理水平的高低也一定程度上反映了該政府的治理能力。本文對于目前就政府規(guī)制狀態(tài)下，依舊頻發(fā)的食品安全問題做出審視，從具體案例出發(fā)，比較協(xié)同治理狀態(tài)下激勵機制、約束機制、信息傳遞機制較政府規(guī)制狀態(tài)下兩者三個機制的不同點。希望能夠為食品安全治理的協(xié)同治理之路提供一定幫助和啟示。

【關(guān)鍵詞】食品安全；政府規(guī)制；協(xié)同治理；比較

一、從政府規(guī)制到協(xié)同治理

1、政府規(guī)制到協(xié)同治理

協(xié)同機制的三層含義是：第一，數(shù)量上要實現(xiàn)“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)；第二，質(zhì)量上產(chǎn)生系統(tǒng)新的功能和結(jié)構(gòu)；第三，層次上促使系統(tǒng)向高水平不斷躍升。

在此基礎(chǔ)上，政府為了更好地提供公共服務(wù)，嘗試將部分公共事物外包給私人部門，在權(quán)力結(jié)構(gòu)上并無本質(zhì)變化，私人部門依附于政府，在更多時候，這種狀態(tài)下是很難維系的，也無法調(diào)動起私人部門的工作積極性。協(xié)同政府則是始終在解決政府不同部門間的合作問題，在目前公管問題日漸復(fù)雜的今日，比如食品安全治理這類復(fù)雜事情已然不是單一部門能夠解決的了。我們可以看到在協(xié)同治理狀態(tài)下，公私合作和部門合作程度都較高，我們不能單純關(guān)注到收購高質(zhì)量的外包業(yè)務(wù)，對于部門間的協(xié)同推進也是必須的。

在本文中提到的政府規(guī)制階段可以視為官僚制政府中常用的管理手段，可能包含一定的政府部門間合作；而在協(xié)同治理下，公共部門結(jié)合了營利性機構(gòu)、非營利性組織、乃至個人，不僅僅是政府購買了外包的社會服務(wù)，也可能是社會形成了自覺的組織對社會公共事務(wù)負(fù)責(zé)。協(xié)同治理作為典型的多元化合作模式，其組織形式多樣化、主體多元化、合作方式各異。

2、協(xié)同治理的保障機制

就協(xié)同治理而言，其保障機制或驅(qū)動力不同學(xué)者有不同想法，如利益驅(qū)動、命令驅(qū)動、心理驅(qū)動；激勵機制、約束機制、信息傳遞機制等等看法。目前我國處于政府規(guī)制時代向協(xié)同治理的轉(zhuǎn)型過程中，我們可以看到政府在公共事務(wù)管理上已經(jīng)展開了公私合作，但是較為成功的典范可以說依舊較少，原因就是在這個轉(zhuǎn)型的過程中，其機制的不完善導(dǎo)致的合作意愿隨時間降低、合作的關(guān)系隨時間弱化、合作的目的隨時間變得模糊。

因此在這樣的一個轉(zhuǎn)型時期，協(xié)同治理的保障機制是必不可少的，不是說沒有完善的機制保障我們就不邁出實踐的一步。而是要在實踐的過程中，逐步探索機制的建立。

3、食品安全協(xié)同治理

在民眾參與公共事務(wù)管理逐漸增加的近一段時間來，民眾參與的熱情及能力有了明顯提高，但是為什么食品安全問題依舊不斷？部分學(xué)者開始意識到相關(guān)制度的安排需要考慮到政府規(guī)制、消費者參與以及生產(chǎn)者服從幾個方面之間的互動。接下來，公共治理理論進一步發(fā)展了食品安全的治理主體，它倡導(dǎo)政府、市場和社會中間組織之間需要建立一種良性互動關(guān)系，這種關(guān)系的建立有利于提高公共事務(wù)的治理效率。而我理解的關(guān)系建立的前提就是有相應(yīng)的機制保障，也需要社會相應(yīng)的發(fā)展水平。

在文章的下一個部分我們就將探討，政府規(guī)制與協(xié)同治理之間，食品安全治理保障機制之間的區(qū)別，即激勵機制、約束機制、信息傳遞機制。而在協(xié)同治理之下，這三種機制又能為政府規(guī)制下產(chǎn)生的食品安全問題帶來怎么樣的獲益。

二、政府規(guī)制下的治理保障機制問題

1、激勵機制扭曲

（1）“國家免檢產(chǎn)品”

“三鹿奶粉事件”作為震驚中外的一個食品安全問題事件，其導(dǎo)致的最直接結(jié)果之一就是中國取消了實行8年的“國家免檢產(chǎn)品”機制，“國家免檢產(chǎn)品”作為一個激勵機制，其本質(zhì)目的是希望企業(yè)在生產(chǎn)過程中出于信譽的考慮，保證產(chǎn)品的質(zhì)量。但最終結(jié)果卻是三鹿集團鋌而走險，由于存在著消費者和廠家信息不對稱的僥幸心理。同時，即使是由于食用其生產(chǎn)的問題奶制品，因為其危害需要時間產(chǎn)生，很難追溯到真正源頭?！皣颐鈾z產(chǎn)品”這樣的獎勵機制反而成為了黑心廠家蒙混過關(guān)的利器。

我們要清楚，在這個從信用轉(zhuǎn)化到經(jīng)驗的過程中，無辜嬰兒付出的可是身體健康乃至生命安全的代價。這樣的激勵機制未免“成本過于高昂”。

（2）行業(yè)準(zhǔn)入

行業(yè)準(zhǔn)入看似是一種約束機制，但是其實不免有激勵的因素在內(nèi)，作為有資質(zhì)的產(chǎn)品或者企業(yè)，必然在受到許可后，受到一定激勵。

再看到行業(yè)準(zhǔn)入的流程是什么樣的，我國偏好對企業(yè)資質(zhì)進行檢查。即不分產(chǎn)品，企業(yè)需要為它的行業(yè)準(zhǔn)入許可支付相應(yīng)的評測費用。假設(shè)在接待評審機構(gòu)的過程中，需要有其他的費用如住宿費，就餐等支出，這些費用也自然而然會落到企業(yè)頭上。無形增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時其實也無形增加了評測機構(gòu)受賄的嫌疑。準(zhǔn)入作為一種企業(yè)的激勵，實在不應(yīng)該由企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)費用，更不用說在這種機制下，更有評測機構(gòu)受賄的可能性。企業(yè)認(rèn)為只要繳費即可獲得準(zhǔn)入，從而忽略了在審查背后真正的目的是什么，又何以保障產(chǎn)品的質(zhì)量。

（3）行政處罰怪象

我國行政處罰的對象是不合格企業(yè)，主要是對企業(yè)的吊銷執(zhí)照和罰款。其中罰款是最常用的行政處罰手段。罰款是企業(yè)的違法成本，而企業(yè)會在違法成本與違法收益之間衡量，甚至選擇上繳罰款而違法獲利。再加上管制機構(gòu)可以從罰款金額中提留一定比例自用，因此形成了管制機構(gòu)“釣魚執(zhí)法”的奇怪現(xiàn)象。

我國主要采取罰款手段，不但管制成本低，而且管制機構(gòu)還能夠從罰款中獲得好處。

2、約束機制低效

（1）檢測水平滯后

國外一些學(xué)者認(rèn)為美國食品藥品約束的目的是滿足社會以及政府在衛(wèi)生、安全方面的需求，然后傳統(tǒng)的約束機制如：具有滯后性的法律法規(guī)這類手段明顯是低效的。在三鹿奶粉事件中，除了法律法規(guī)角度的不足，懲罰力度的不足外。還有一點就是在食品安全技術(shù)檢測問題上，凱式測氮法作為衡量奶制品質(zhì)量的檢測方法是否已經(jīng)過時或者過于單一？中國測定蛋白質(zhì)在食品中的含量采用凱氏定氮法，通過檢測氮的含量推測蛋白質(zhì)含量。而三聚氰胺含氮量高達66.6%，故被和水一起添加到牛奶中，即可通過落后的檢驗方法獲得虛假的蛋白質(zhì)含量。如此低效的質(zhì)量檢測方法，連奶農(nóng)都能想到辦法蒙混過關(guān)。

當(dāng)然與檢測水平相關(guān)的就是規(guī)制機構(gòu)人員素質(zhì)的差異，國內(nèi)的檢測機構(gòu)缺乏真正的科學(xué)家，在人員雇傭方面更加傾向公務(wù)員的錄用模式，必然無法有效對產(chǎn)品質(zhì)量的檢測方法及時更新。

（2）準(zhǔn)入機制低效

此外國內(nèi)的食品安全政府規(guī)制有一個特點，其偏好選擇企業(yè)作為規(guī)制對象，進入市場前，企業(yè)需要獲得準(zhǔn)入的許可，而以企業(yè)作為規(guī)制對象有幾個問題：

①企業(yè)作為規(guī)制對象，規(guī)制機構(gòu)需要挨家挨戶對企業(yè)進行審核，隨著企業(yè)數(shù)量的增加，必然導(dǎo)致規(guī)制機構(gòu)人員數(shù)量的增加，而機構(gòu)人員數(shù)量的增加必然帶來行政效率上的降低。

②審查需要大量的時間精力，隨著企業(yè)規(guī)模的擴張，其審查流程的延長也是必然的。找來企業(yè)的不滿。

僅以上兩個問題就可能會導(dǎo)致規(guī)制機構(gòu)在審查過程中放棄部分審查內(nèi)容，降低準(zhǔn)入門檻，最終導(dǎo)致食品安全問題。

三、協(xié)同治理保障機制的差異

本段就激勵機制扭曲、約束機制低效、信息傳遞機制阻滯三個方面原因入手，探討解決以上問題，協(xié)同治理的保障機制需要做出怎么樣的變化，兩者間的差異是怎么樣的。

在食品安全治理過程中，政府及市場這兩大主體，在產(chǎn)品生產(chǎn)直到進入到消費者胃中這個過程當(dāng)中，從當(dāng)前民眾參與提升的情況下仍出現(xiàn)許多問題，各個主體在食品安全上究竟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任以及在協(xié)同治理建立的過程中，應(yīng)該具備怎樣的協(xié)同機制。

1、激勵機制——協(xié)調(diào)各主體的利益關(guān)系

食品安全管理的力度取決于各個利益主體之間的博弈，同時也是政府政策制定的理論基礎(chǔ)。在激勵機制方面，對于緩解社會壓力而言，積極的社會參與、良好的秩序是保證協(xié)同治理穩(wěn)步推進的前提，因為協(xié)同治理主體大致分為公共部門、社會組織、個體三大類，只有將這三者的利益有效的整合，保證利益關(guān)系的平衡才能有效開展治理。

（1）第三方機構(gòu)——行業(yè)協(xié)會

此外政府和行業(yè)協(xié)會間也存在著相互合作的利益驅(qū)動，這類協(xié)會在國外已經(jīng)得到了良好的發(fā)展。在國內(nèi)則正在萌芽階段。

高專業(yè)高素養(yǎng)的行業(yè)協(xié)會是政府部門樂于見到的。規(guī)制部門會在政策制訂前，專業(yè)意見由行業(yè)協(xié)會提供；規(guī)章起草完成后，行業(yè)協(xié)會能夠提出改進意見。一個較高專業(yè)水準(zhǔn)的行業(yè)協(xié)會，在政府政策制定過程中發(fā)揮重要的技術(shù)咨詢作用，不但能夠提高制定出的政策的可行性和有效性，還緩解了規(guī)制機構(gòu)巨大的工作壓力。

行業(yè)協(xié)會需要通過對政府部門積極的信息溝通，保證自己的價值體現(xiàn)。行業(yè)協(xié)會能夠存在是因為行業(yè)協(xié)會能夠為行業(yè)帶來利益，能夠為政府帶來便利。成熟的行業(yè)協(xié)會能夠不斷吸引會員的增加，而協(xié)會為了保障自身團隊的高素質(zhì)，也必然有嚴(yán)格的入會機制，于是形成一個良性循環(huán)。因此，行業(yè)協(xié)會能夠有效為政府提供信息，創(chuàng)造行業(yè)內(nèi)良性機制。政府與行業(yè)協(xié)會間，即使不需要協(xié)議，一個良性高素質(zhì)的行業(yè)協(xié)會能夠有效與政府形成合作關(guān)系。

（2）規(guī)制機構(gòu)的第三方化

在行業(yè)準(zhǔn)入上，為了避免規(guī)制機構(gòu)的“自私”心理，減輕機構(gòu)壓力，以產(chǎn)品作為行業(yè)準(zhǔn)入的審查對象有助于減輕成本，引入第三方的機構(gòu)為產(chǎn)品提供全程免費的審查流程，由國家財政直接支付審查費用。不但能夠加強企業(yè)對于審查的重視度，也避免了受賄的情況。三方專業(yè)化機構(gòu)的審查也能夠保證規(guī)制的產(chǎn)品的質(zhì)量。

（3）行政處罰方式的不同

行政罰款的費用杜絕由規(guī)制機構(gòu)留用，甚至不以罰款為主要目的，處罰的形式可以是強制產(chǎn)品召回，責(zé)令停止銷售，處罰信息公布，食品行政扣留等。單純罰款的機制對于一家盈利性企業(yè)而言，并沒有特別的威懾力，從其銷售角度、名譽角度、日常運營角度出發(fā)的行政處罰才能夠?qū)ζ髽I(yè)起到正向激勵的作用，一味簡單的罰款不能達到理想的激勵效果。

2、約束機制——有效的內(nèi)外部約束機制

約束機制來說有很多種，包括法律形式約束關(guān)系，有效對食品安全的監(jiān)督，治理對象的相互制約等。在協(xié)同關(guān)系上，我們需要明確多元主體在食品安全治理上的明確權(quán)利以及責(zé)任。

（1）約束機構(gòu)專業(yè)化

在質(zhì)量監(jiān)督上，作為專業(yè)性要求較高的政府服務(wù)，其專業(yè)化的改變是必須的。而“去官僚化”是目前機構(gòu)需要亟待解決的問題，它指削減機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、成員公務(wù)員的性質(zhì)，加強成員在領(lǐng)域內(nèi)科學(xué)家的性質(zhì)。我們需要做到約束機構(gòu)成員的獨立性，不僅獨立于政府外，也要獨立于企業(yè)外。人員的招聘方式應(yīng)該更加多的考量其專業(yè)性，其職能也著重放在科學(xué)研究上。

我們看到在政府規(guī)制下，質(zhì)量監(jiān)督的問題頻出，部分原因其實就是監(jiān)管部門這一主體與政府的脫離度不夠，只能和政府被看作同一個主體。協(xié)同治理下這一主體需要具備一定的獨立性。

（2）規(guī)制對象參與約束機制當(dāng)中

對于約束對象來說，在協(xié)同關(guān)系上，約束對象在傳統(tǒng)意義上處于被動性較高的地位，各種條約規(guī)制針對的都是約束對象，可以認(rèn)為是企業(yè)。在協(xié)同概念的自由一點上極為欠缺。相反的協(xié)同治理的過程中不可或缺的一個主體就是被約束的對象，食品的供應(yīng)者需要使其他主體明確他的利益需求是什么，達到目標(biāo)合理的地步。

在政府規(guī)制下，企業(yè)作為被監(jiān)管的對象，又是食品的直接生產(chǎn)者。在過去的較多案例中，基本都處于被動自我監(jiān)督、被動危機處理、被動處罰的狀態(tài)下。

不單純是外部約束。在協(xié)同治理下，我們應(yīng)該強調(diào)企業(yè)的自我約束。表現(xiàn)在企業(yè)的生產(chǎn)行為自我約束，產(chǎn)品質(zhì)量自我檢測。企業(yè)的“產(chǎn)權(quán)分離”應(yīng)該做到，理性的企業(yè)管理者能夠做到為企業(yè)的最佳發(fā)展制定政策，而所有者則在決策上不免帶有感情色彩。

所以與政府規(guī)制不同的是，協(xié)同治理不但強調(diào)外部約束，同時看重內(nèi)部約束，從而表現(xiàn)出其多元的特點。

（3）加強內(nèi)部協(xié)同的效率

我國食品安全監(jiān)管部門繁多，最多的時候部門多達十幾個，即使是目前也沒有到達精簡的地步，就難免有部門間職能重疊的情況出現(xiàn)。此外在食品安全監(jiān)管上，也沒有相應(yīng)的主導(dǎo)地位的部門存在。最后，在政府部門與第三部門間的只能分工上也是不清不楚。以上的情況導(dǎo)致在食品安全問題的處理上，容易出現(xiàn)不作為的現(xiàn)象，也為這種現(xiàn)象提供了借口。

約束機制最直接的就是法律形式上的約束，法律形式作為有遲滯性的約束形式，我們需要做到在問題出現(xiàn)時及時就法律內(nèi)容進行修改，目前需要做的是：①明確政府不同部門在食品安全治理問題上的責(zé)任和權(quán)力。②第三方部門職能與政府部門職能明確分工，盡量走到第三方部門的獨立性。

3、信息傳遞機制——建立流暢的信息交換體系

信息不對稱是食品安全問題頻繁發(fā)生的根源。食品安全治理的出發(fā)點是為解決由食品信息不對稱所引起的市場失靈。因此，食品安全治理理應(yīng)以減少信息不對稱為目的。

（1）信息的不對稱解決

這種信息不對稱存在于政府部門、企業(yè)、消費者、第三方機構(gòu)這四個主體之間，在每個同類主體間因競爭或合作不暢的關(guān)系也存在相應(yīng)的信息不對稱。

①存在于消費者和企業(yè)之間的信息不對稱

企業(yè)作為直接的食品生產(chǎn)者，作為信息始終占有優(yōu)勢的一方，不免在消費過程中占有相對的主動性。

這一信息的不對稱是幾乎不能逆轉(zhuǎn)的，治理的目的只能是企業(yè)將信息盡可能真實地傳遞給消費者。比如制定相應(yīng)的食品包裝要求，建立可追溯食品信息渠道，確保食品宣傳內(nèi)容真實。

②政府部門之間的信息不對稱

在食品安全治理過程中，多政府部門間的信息可能存在著溝通不暢、信息不共享的問題，也就可能在治理過程中造成重復(fù)執(zhí)法或者不作為的現(xiàn)象。

政府部門間的合作，除了職能的明確外，信息的交換機制也是保障部門間協(xié)作的前提。從而促進主體之間從模糊的分工，利益的爭執(zhí)變成了向利益不沖突、分工明確過渡。

③第三方機構(gòu)、政府部門與企業(yè)的信息不對稱

企業(yè)作為在約束機制中的被約束對象，以往的規(guī)制模式是信息被迫輸出，要解決約束機構(gòu)與被約束對象的信息交換問題，就需要從被約束對象的自覺入手，積極配合檢查，強調(diào)自我約束，強調(diào)企業(yè)責(zé)任感，將企業(yè)納入約束體制中來。

（2）信息交換

在協(xié)同治理中，一個重要的特點是多元主體的積極參與。以往的經(jīng)驗是政府可以較快獲得信息，社會組織可以下一步獲得信息，處于信息鏈末端的總是群眾。因此在過去的治理中，越是零散的團體可能對于治理的參與度越低。過去的信息交換可能是電視廣播宣傳、新聞傳播、公告等。但是缺乏傳播度。要保障信息的快速交換，考慮可以使用網(wǎng)絡(luò)平臺、新媒體、傳統(tǒng)媒體、官方微博等多種手段。政府部門、第三方機構(gòu)、企業(yè)需要愿意公開信息并分享。以上優(yōu)點可以總結(jié)為：

網(wǎng)絡(luò)平臺存在雙向互動的特點，可以有效調(diào)動群眾積極性。此外網(wǎng)絡(luò)作為目前普及率廣泛的信息交換平臺，已經(jīng)受到越來越多人關(guān)注。

積極展開的信息交換能夠建立群眾信心，對于維持市場的良性、群眾的積極性、協(xié)同的穩(wěn)定性有極大幫助。

流暢的信息傳遞機制在協(xié)同治理中起到的維持多元主體參與積極性的作用，在協(xié)同治理下，我們多元主體需要明確問題、解決方式、事件處理結(jié)果、治理成果等多種信息，沒有良好成果的產(chǎn)出，將不被認(rèn)為是有效的治理，參與的多元主體自然失去活力。

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