秦翊文

摘要：十八屆三中全會(huì)明確提出，要推進(jìn)工商注冊(cè)制度便利化，消減資質(zhì)認(rèn)定項(xiàng)目，由先證后照改為先照后證。本文首先將對(duì)先照后證制度的概念以及內(nèi)容作以簡(jiǎn)要闡述，進(jìn)而主要研究在商事制度改革的背景與目標(biāo)下，先照后證制度交易效率與交易安全二者平衡關(guān)系的重構(gòu)，以及推行該制度在促進(jìn)商事登記、行政審批、行政監(jiān)管三方制度改革的突出效益，以期明晰先照后證制度的商法價(jià)值所在。

關(guān)鍵詞：先照后證；交易效率；交易安全；制度改革

在我國(guó)原有的商事制度框架下，市場(chǎng)活躍程度主要受到注冊(cè)資本與前置審批兩大門(mén)檻的制約，為了激發(fā)市場(chǎng)活力、降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)積極性，國(guó)家自2013年起提出改革工商登記制度，變實(shí)繳制為認(rèn)繳制，將“先證后照”改為“先照后證”。先照后證制度不僅是推進(jìn)工商登記制度改革的重要措施，也是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)管新格局的重要舉措，有利于推動(dòng)政府從“重審批輕監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩挏?zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管”。

一、先照后證的含義解讀

對(duì)“先照后證”的概念理解，可以從兩個(gè)角度入手。首先，是照與證分別所涉及的內(nèi)容?！罢铡笔侵腹ど虪I(yíng)業(yè)執(zhí)照，“證”是指商事主體開(kāi)展經(jīng)營(yíng)需要獲得相關(guān)許可審批的證明。其次，先照后證中的“先”與“后”，則涉及營(yíng)業(yè)執(zhí)照取得與相關(guān)許可審批的順序問(wèn)題。先照后證制度是針對(duì)“先證后照”制度做出的改革，因此，對(duì)比“先證后照”，“先照后證”的總體含義，是指按照規(guī)定原先從事前置許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的市場(chǎng)主體，相關(guān)許可審批由前置程序改為后置程序，申請(qǐng)人只要具備法律規(guī)定的商事主體資格，即可先向工商部門(mén)申請(qǐng)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，再到許可審批部門(mén)辦理許可審批手續(xù)。

2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院分三批審議決定將一些工商登記前置審批事項(xiàng)調(diào)整或明確為后置審批，印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2014） 27號(hào)、國(guó)發(fā)〔2014）50號(hào)、國(guó)發(fā)〔2015） 11號(hào)）予以公布，首批審議中，將公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可、娛樂(lè)場(chǎng)所設(shè)立、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)上服務(wù)等31項(xiàng)前置許可審批改為后置許可審批，各地工商部門(mén)一律不再將其作為登記前置，之后兩次文件將先置改后置的工商登記事項(xiàng)增至134項(xiàng)。

二、先照后證對(duì)商事登記和相關(guān)制度改革的作用

（一）先照后證確立了商事主體資格和經(jīng)營(yíng)資格取得的正確邏輯順序

商主體是依照法律規(guī)定參與商事法律關(guān)系，能夠以自己的名義從事商行為，享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的組織和個(gè)人[1]。商主體作為擬制的法律主體，其主體資格的取得是一種要式行為，必須經(jīng)過(guò)登記確認(rèn)才能取得，這是各國(guó)商事登記制度的通例。從理論上說(shuō)，商主體的成立時(shí)間應(yīng)該在取得經(jīng)營(yíng)資格時(shí)間之前，主體資格的取得應(yīng)當(dāng)先于經(jīng)營(yíng)資格的取得[2]。

而在我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的前置許可審批制度之下，經(jīng)營(yíng)范圍中有前置審批項(xiàng)目的商主體在要取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，獲得主體資格前，先要向其他審批部門(mén)申請(qǐng)取得經(jīng)營(yíng)許可，這與先主體資格后經(jīng)營(yíng)資格的法學(xué)理論明顯相悖。在原先的先證后照制度之下，由于在執(zhí)照取得前擬成立的商主體尚不具備主體資格，因此無(wú)法順利進(jìn)行前期籌備工作，無(wú)法以企業(yè)身份租賃場(chǎng)地、采購(gòu)設(shè)備或簽訂用工合同以及進(jìn)行貸款。但是在其經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目許可審批過(guò)程中主管部門(mén)會(huì)重點(diǎn)針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所布局、生產(chǎn)流程工藝、專業(yè)人員資質(zhì)以及管理制度規(guī)范性進(jìn)行審查，造成了經(jīng)營(yíng)許可證與營(yíng)業(yè)執(zhí)照互為前提的死循環(huán)[3]。這大大降低了商事登記的效率，且由于辦理許可以及營(yíng)業(yè)執(zhí)照耗時(shí)較長(zhǎng)成本較大，會(huì)使成立在即的企業(yè)難以取得商主體資格，最終導(dǎo)致無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)。先照后證制度下，對(duì)于前置改后置的審批項(xiàng)目，即除涉及國(guó)家安全、公民生命財(cái)產(chǎn)安全等外，不再實(shí)行先主管部門(mén)審批、再工商登記的制度，商事主體向工商部門(mén)申請(qǐng)登記，取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)從事需要許可的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，持營(yíng)業(yè)執(zhí)照和有關(guān)材料向主管部門(mén)申請(qǐng)?jiān)S可。

（二）先照后證實(shí)現(xiàn)了主體資格與營(yíng)業(yè)資格的分離

從我國(guó)現(xiàn)行的與商事登記相關(guān)的法律分析，我國(guó)法律對(duì)于主體資格與營(yíng)業(yè)資格的統(tǒng)一分離與否問(wèn)題，其規(guī)定存在矛盾與問(wèn)題。以公司登記法規(guī)為例，《公司登記管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定，“公司經(jīng)公司登記機(jī)關(guān)依法核準(zhǔn)登記，領(lǐng)取《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，方取得企業(yè)法人資格。未經(jīng)公司登記機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記的，不得以公司名義從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”?！豆痉ā返谄邨l規(guī)定，“公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照簽發(fā)日期為公司成立日期”。從條文的表述來(lái)看，公司成立并取得法人資格以營(yíng)業(yè)執(zhí)照的頒發(fā)為標(biāo)志，法人資格的取得日期是營(yíng)業(yè)執(zhí)照簽發(fā)日期。營(yíng)業(yè)執(zhí)照中由于含有經(jīng)營(yíng)范圍的內(nèi)容，因此又具有證明公司經(jīng)營(yíng)資格的功能，所以公司在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)，同步取得主體資格和經(jīng)營(yíng)資格。這反映出我國(guó)登記制度并未將主體資格與營(yíng)業(yè)資格相分離，實(shí)行二者合并統(tǒng)一的登記制度[4]。但是規(guī)定營(yíng)業(yè)執(zhí)照被吊銷(xiāo)時(shí)，卻又將主體資格和經(jīng)營(yíng)資格喪失的時(shí)間人為地分開(kāi)。

學(xué)界對(duì)于我國(guó)商事登記時(shí)，主體登記與營(yíng)業(yè)登記是分離或是統(tǒng)一持有不同觀點(diǎn)[5]。從實(shí)行先照后證的改革措施來(lái)看，實(shí)行先照后證后，工商部門(mén)的發(fā)照行為從商主體成立的最后一道關(guān)口變?yōu)榱说谝坏莱绦?，且?zhí)照中不再核準(zhǔn)“經(jīng)營(yíng)范圍”，那么頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照行為事實(shí)上起到了確認(rèn)商主體資格的作用，主體資格的取得不再有過(guò)多的門(mén)檻。在取得主體資格后，商主體自動(dòng)取得一般經(jīng)營(yíng)范圍的經(jīng)營(yíng)資格，如有需要，可持執(zhí)照向有關(guān)審批部門(mén)申請(qǐng)?jiān)S可證以取得許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)資格。在這種登記模式下，主體資格和經(jīng)營(yíng)資格按照各自程序先后取得，不再統(tǒng)一于營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

這種改革反應(yīng)出國(guó)家對(duì)核準(zhǔn)登記與頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照各自功能的再認(rèn)識(shí)，有意識(shí)地把主體資格登記和經(jīng)營(yíng)資格登記相分離，明確了工商部門(mén)與許可部門(mén)之間的監(jiān)管職責(zé)劃分，實(shí)現(xiàn)不同部門(mén)間的權(quán)力、能力、責(zé)任的衡平配置，做到權(quán)責(zé)平衡與統(tǒng)一[6]。

三、先照后證制度對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管新格局的構(gòu)建

先照后證制度，放寬了商事注冊(cè)門(mén)檻，市場(chǎng)大門(mén)的打開(kāi)，極大了鼓勵(lì)了創(chuàng)業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體現(xiàn)著我國(guó)商事制度改革下的“寬進(jìn)”。而實(shí)現(xiàn)具有改革意義的“寬進(jìn)”，絕不意味著“濫進(jìn)”，也要求保證寬進(jìn)之后的“嚴(yán)管”。

無(wú)論市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻高低與否，都無(wú)法杜絕市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，在國(guó)家適應(yīng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要，大膽有力的改革措施之下，更要注重完善相應(yīng)的配套監(jiān)管措施，才能使改革收到良好的實(shí)效。

根據(jù)201515年10月13日新公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》，市場(chǎng)監(jiān)管理念正在改變，不再將嚴(yán)格準(zhǔn)入作為加大監(jiān)管力度的主要手段，而是將精力放在各部門(mén)相互配合各負(fù)其責(zé)的事中事后監(jiān)管上，與登記制度改革相配套的各部門(mén)間的監(jiān)管分工以及合作新格局已經(jīng)建立。

（一）明確相關(guān)部門(mén)監(jiān)管職責(zé)

即“誰(shuí)審批，誰(shuí)監(jiān)管；誰(shuí)主管，誰(shuí)監(jiān)管。”要按照權(quán)責(zé)一致的原則厘清部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，許可審批部門(mén)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，行業(yè)主管部門(mén)也負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)涉及許可審批的，許可審批部門(mén)履行監(jiān)管職責(zé)，由其或行使行政執(zhí)法權(quán)的部門(mén)依法查處違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為。同一經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上審批部門(mén)的，由其中的行業(yè)主管部門(mén)牽頭實(shí)施監(jiān)管，其他審批部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)管職責(zé)。工商部門(mén)依法對(duì)不涉及許可審批的一般經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管，并積極運(yùn)用公示信息抽查和經(jīng)營(yíng)異常名錄、“黑名單”管理等信用監(jiān)管手段配合許可審批部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管[7]。

（二）制定新的部門(mén)監(jiān)管方案

各有關(guān)部門(mén)要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，改進(jìn)監(jiān)管方式，完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，建立符合事中事后監(jiān)管要求的行政審批、行業(yè)管理、行政執(zhí)法工作機(jī)制。工商部門(mén)要重點(diǎn)圍繞市場(chǎng)主體綜合監(jiān)管、一般經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)監(jiān)管制定事中事后監(jiān)管工作方案，健全初期核查、隨機(jī)抽查、重點(diǎn)檢查相結(jié)合的日常監(jiān)管制度，完善年報(bào)公示、信用監(jiān)管、信用約束等市場(chǎng)監(jiān)管長(zhǎng)效措施。許可審批部門(mén)要結(jié)合審批事項(xiàng)特點(diǎn)、行業(yè)管理風(fēng)險(xiǎn)制定事中事后監(jiān)管工作方案，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，防范區(qū)域性、行業(yè)性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同一經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上審批部門(mén)的，由其中的行業(yè)主管部門(mén)牽頭制定事中事后監(jiān)管工作方案，其他審批部門(mén)在職責(zé)范圍內(nèi)予以配合，強(qiáng)化監(jiān)管信息互通和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。

（四）結(jié)語(yǔ)

先照后證登記制度改革，是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)理發(fā)展、降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻、實(shí)現(xiàn)各主管部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)的重要。此項(xiàng)制度體現(xiàn)了商事登記主體資格與營(yíng)業(yè)資格相分離，不僅有利于提高商事登記的效率，更有助于登記機(jī)關(guān)與許可審批機(jī)關(guān)厘清各自職責(zé)，從而使審批登記權(quán)責(zé)明確，進(jìn)一步方便各部門(mén)對(duì)市場(chǎng)主體的相互配合監(jiān)督管理，加快了事中事后監(jiān)管過(guò)程中，信用體系以及信息共享系統(tǒng)平臺(tái)的構(gòu)建，從而使得“寬進(jìn)”效率提高，對(duì)市場(chǎng)秩序、交易安全實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)管”。

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