張會(huì)梅

摘要：近年來(lái)黔東南民族地區(qū)火災(zāi)頻發(fā)，因火災(zāi)致貧的現(xiàn)象非常普遍。該文通過(guò)分析黔東南民族地區(qū)實(shí)施的災(zāi)后救助，發(fā)現(xiàn)其在解決災(zāi)民“災(zāi)后返貧”問(wèn)題上成效甚微?；诖耍岢鱿鄳?yīng)的改革和完善災(zāi)后救助的措施和方法，以期解決災(zāi)民貧困的現(xiàn)狀，促進(jìn)民族地區(qū)盡快脫貧致富。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；火災(zāi)救助；建議

1.問(wèn)題的提出

近年來(lái)，黔東南州火災(zāi)越發(fā)頻繁，接二連三的火災(zāi)成為困擾當(dāng)?shù)卮迕竦膲?mèng)魘。2015年12月12日，劍河縣久吉苗寨發(fā)生寨火。該寨是劍河縣最大的苗族村寨之一，距今已有200多年歷史。此次火災(zāi)造成60余棟民房被燒毀，176戶619人受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1 410萬(wàn)元。相隔不到3個(gè)月，次年2月20日，該縣著名景點(diǎn)劍河溫泉村又發(fā)生寨火，此次火災(zāi)燒毀房屋60余棟，導(dǎo)致120人受災(zāi)無(wú)家可歸。黔東南州位于貴州省東南部，苗族侗族人口占總?cè)丝诘?0%以上，全州農(nóng)村貧困面大，貧困程度深。截至2015年，該州貧困人口大約為82萬(wàn)，貧困發(fā)生率為20.6%，相比于全國(guó)農(nóng)村5.7%的貧困發(fā)生率，該州整整高出了3.6倍。頻發(fā)的火災(zāi)不僅讓本就貧困的村民遭災(zāi)后面臨房屋復(fù)建成倍的投入，十幾年、幾十年擺脫不了貧困，還摧毀長(zhǎng)期以來(lái)扶貧開(kāi)發(fā)所取得的成效，減緩我國(guó)2020年實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的進(jìn)度。黔東南州對(duì)頻繁的火災(zāi)給予高度的重視，實(shí)施的火災(zāi)災(zāi)后救助措施在一定程度上保障了災(zāi)民的基本生活，但無(wú)法解決他們“災(zāi)后返貧”的現(xiàn)狀。為有效保證因火災(zāi)導(dǎo)致基本生活陷入困境的家庭或個(gè)人，應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)火災(zāi)救助方式，提高火災(zāi)災(zāi)后救助標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)災(zāi)民經(jīng)濟(jì)能力，促進(jìn)民族地區(qū)脫貧致富。

2.黔東南民族地區(qū)火災(zāi)救助現(xiàn)狀

2.1黔東南州火災(zāi)發(fā)生情況 人類自產(chǎn)生以來(lái)，便一刻也沒(méi)有擺脫過(guò)突發(fā)性災(zāi)害的侵襲與困擾，突發(fā)性災(zāi)害給人類生存和發(fā)展帶來(lái)了十分嚴(yán)重的危害，一旦發(fā)生，往往直接造成人口死傷、流徙、物質(zhì)財(cái)富的毀壞等?；馂?zāi)是突發(fā)事件的重要表現(xiàn)形式，也是威脅人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的多發(fā)性災(zāi)害。貴州黔東南州的民族地區(qū)，是火災(zāi)的多發(fā)地區(qū)。當(dāng)?shù)厝壕佣。e木而居，房屋耐火等級(jí)低，火災(zāi)荷載大，失火頻率高，一旦發(fā)生火災(zāi)，蔓延迅速，一燒就是幾十戶、上百戶，歷來(lái)是全省乃至全國(guó)農(nóng)村火災(zāi)“重災(zāi)區(qū)”。加之民族村寨遠(yuǎn)離市區(qū)，位置較為偏遠(yuǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村道路、消防設(shè)備以及通訊工具等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后，從而降低了抵御火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991年至2005年15a間，全州共發(fā)生農(nóng)村火災(zāi)1 413起，燒死252人，燒傷175人，直接經(jīng)濟(jì)損失907 841萬(wàn)元，其中重大火災(zāi)112起，特大火災(zāi)68起；火災(zāi)嚴(yán)重時(shí)，平均每年因火災(zāi)使2 500余戶，近萬(wàn)農(nóng)村人口重返貧困。近年來(lái)，黔東南州發(fā)生火災(zāi)形勢(shì)也很?chē)?yán)峻，據(jù)資料顯示，2007年至2015年9a間黔東南州共發(fā)生1 614起火災(zāi)（如圖1）。除2012年全年只發(fā)生57起火災(zāi)以外，其余8a均超過(guò)100起，尤其2015年，火災(zāi)次數(shù)創(chuàng)下歷史新高，達(dá)到533起。

據(jù)黔東南州公安消防支隊(duì)的數(shù)據(jù)顯示，近3a來(lái)黔東南州因火災(zāi)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失非常嚴(yán)重（如圖2）。3a間火災(zāi)導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失一直在不斷增加，僅2015年1a災(zāi)就導(dǎo)致2023戶，7020人受災(zāi)，直接財(cái)產(chǎn)損失達(dá)5 135萬(wàn)元。

2.2黔東南州火災(zāi)救助現(xiàn)狀 黔東南州是貴州省火災(zāi)的“重災(zāi)區(qū)”，政府對(duì)災(zāi)后救助給予高度的重視。根據(jù)火災(zāi)事故民事侵權(quán)責(zé)任規(guī)定，火災(zāi)導(dǎo)致的損失主要由相關(guān)的責(zé)任人負(fù)責(zé)?；馂?zāi)事故民事侵權(quán)責(zé)任是指行為人由于過(guò)錯(cuò)造成火災(zāi)事故，侵害他人的人身權(quán)利或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利，所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的以損害賠償為主要責(zé)任方式的侵權(quán)民事責(zé)任。但是在多數(shù)情況下，無(wú)法找到火災(zāi)事故的相關(guān)責(zé)任人，或即使找到有過(guò)錯(cuò)的火災(zāi)事故相關(guān)責(zé)任人往往也因賠付能力的不足，而不能賠償受害人的經(jīng)濟(jì)損失。政府基于此對(duì)火災(zāi)受害人進(jìn)行災(zāi)后救助，這種災(zāi)后救助基于兩方面的考量：一是政府從維護(hù)社會(huì)治安的角度發(fā)出，事故雙方因賠償問(wèn)題無(wú)法解決可能發(fā)生暴力沖突事件，政府迫于此壓力，對(duì)火災(zāi)事故導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行“兜底包攬”，對(duì)傷亡人員進(jìn)行賠償和救助；二是從現(xiàn)代政府角度出發(fā)，保障人們的最低生活是現(xiàn)代政府的職責(zé)，政府有義務(wù)在公民生活陷入困難時(shí)對(duì)其進(jìn)行社會(huì)救助。因此，當(dāng)找不到火災(zāi)事故責(zé)任人或責(zé)任人無(wú)能力履行其責(zé)任時(shí)，應(yīng)由政府出面對(duì)受害人進(jìn)行災(zāi)后救助。一是為分散火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和解決災(zāi)后災(zāi)民的生活。省政府于2014年10月1日起在全省范圍內(nèi)啟動(dòng)實(shí)施政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)工作，通過(guò)政府補(bǔ)助保費(fèi)保基本、農(nóng)戶自愿參保保增量的形式，建立健全全省政策性農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制，形成與政府救助互為補(bǔ)充的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)保障體系。具體做法，如黔東南州劍河縣，政府財(cái)政補(bǔ)助70元，農(nóng)戶自己繳納10元，當(dāng)發(fā)生火災(zāi)時(shí)，可依據(jù)災(zāi)情獲得0～3萬(wàn)元理賠額；據(jù)統(tǒng)計(jì)，省統(tǒng)保保險(xiǎn)保障范圍覆蓋到全省，由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一出資為每戶農(nóng)房投保5 000元保額的農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)，共計(jì)為全省889.76萬(wàn)戶農(nóng)房提供444.88億的保險(xiǎn)保障金額。二是在2015年12月《省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)臨時(shí)救助工作意見(jiàn)》中指出，對(duì)因火災(zāi)等突發(fā)性意外事件，造成家庭財(cái)產(chǎn)重大損失，在領(lǐng)取各種保險(xiǎn)、救助補(bǔ)助金后，基本生活仍然存在嚴(yán)重困難的家庭，原則上參考當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，給予3個(gè)月的基本生活補(bǔ)助。在領(lǐng)取各種賠償和臨時(shí)補(bǔ)助后，生活仍然在貧困線下的居民，根據(jù)社會(huì)救助辦法，災(zāi)民可以申請(qǐng)低保。同時(shí)若有來(lái)自社會(huì)的捐贈(zèng)，政府會(huì)優(yōu)先考慮災(zāi)民。但捐贈(zèng)不穩(wěn)定，帶有很強(qiáng)的偶然性，對(duì)受災(zāi)群眾起的作用很小。

3.黔東南民族地區(qū)火災(zāi)救助存在的問(wèn)題

面對(duì)頻發(fā)的火災(zāi)事故及其帶來(lái)的巨大影響，當(dāng)?shù)卮迕駴](méi)有能力去抵御，更沒(méi)有能力在經(jīng)過(guò)火災(zāi)洗劫后仍能維持正常生活，因此，需要政府提供基本的救濟(jì)。目前政府實(shí)施的火災(zāi)災(zāi)后救助措施，在保障災(zāi)民的基本生活上還存在不足。

3.1政府災(zāi)后救助未考慮資產(chǎn)重建成本 黔東南民族地區(qū)農(nóng)村村民維持生活現(xiàn)狀的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，一旦遇到突發(fā)性火災(zāi)，返貧現(xiàn)象非常普遍。政府對(duì)災(zāi)民實(shí)施的災(zāi)后救助主要依據(jù)災(zāi)民在大火中損失的財(cái)產(chǎn)和家庭人均的年純收入來(lái)界定，沒(méi)有從資產(chǎn)重建的角度出發(fā)，即重新購(gòu)置被大火燒毀的東西，所要耗費(fèi)的資金來(lái)界定。同時(shí)，政府主導(dǎo)的農(nóng)房保險(xiǎn)主要保險(xiǎn)標(biāo)的是當(dāng)?shù)卮迕竦木幼》课?，而未?duì)其家具，如家用電器、桌椅板凳以及牲口進(jìn)行承保，一旦發(fā)生火災(zāi)，保險(xiǎn)公司只是依據(jù)房屋的燒毀程度進(jìn)行賠償，災(zāi)民自己承擔(dān)家中電器和用品的損失。這導(dǎo)致災(zāi)后估算的經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)小于災(zāi)民資產(chǎn)重置的成本，兩者的差值對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱或原本就貧困的災(zāi)民來(lái)說(shuō)，進(jìn)行資產(chǎn)重建可能會(huì)耗盡他們一生的積蓄，甚至是負(fù)債累累。