邱媛

摘要：根據(jù)相關法律法規(guī)，市、縣政府沒有重要礦種的礦權審批和資源配置權，近年來福建省政府逐步加強礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的調控，將查明資源重點配置給省屬企業(yè)，市、縣兩級地方政府對礦產(chǎn)資源調控能力不斷弱化，不利于做強做大相關產(chǎn)業(yè)。在當前全球金融危機背景下，如何以科學發(fā)展觀為指導，充分利用國家支持海峽西岸區(qū)經(jīng)濟建設的契機，不斷增強市、縣政府對礦產(chǎn)資源調控能力，關系到今后礦業(yè)發(fā)展后勁，關系到經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力。全市各級各部門理應認真思考探索，創(chuàng)新管理模式，為科學合理利用礦產(chǎn)資源作出新的努力。

關鍵詞：礦產(chǎn)資源；資源調控；問題

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.18.067

1.龍巖市礦產(chǎn)資源狀況

礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要物質基礎。龍巖礦產(chǎn)資源豐富，是福建省的主要礦產(chǎn)地。目前已發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源有64種，其中能源礦產(chǎn)3種、金屬礦產(chǎn)18種，非金屬和其他礦產(chǎn)43種。優(yōu)勢礦產(chǎn)有12種：煤、鐵、錳、銅、金、銀、稀土、石灰?guī)r、白云巖、高嶺土、膨潤土、花崗石材。全市已探明資源儲量的礦產(chǎn)地有300處，其中特大型礦床1處，大型礦床10處，中型礦床44處，小型及以下礦床245處，探明資源儲量的潛在價值超過5千億元。2015年，全市產(chǎn)出礦石量7743.77萬噸，實現(xiàn)原礦工業(yè)產(chǎn)值72.51億元。礦產(chǎn)開發(fā)在我市經(jīng)濟建設中起著基礎性支撐作用，占有重要地位，能源、冶金、建材等產(chǎn)業(yè)均依托我市優(yōu)勢資源而發(fā)展壯大。市政府制定的產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展規(guī)劃中多個行業(yè)均突出了礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用。

2.我市對礦產(chǎn)資源調控取得的成效

2.1規(guī)劃是龍頭。合理規(guī)劃、科學劃分可采區(qū)、限采區(qū)和禁采區(qū)，嚴格采礦權登記管理

龍巖市第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃調整了“三區(qū)”劃定，新設立禁采區(qū)28個、限采區(qū)2個，將國家和省新批準設立的森林公園、自然保護區(qū)、文物保護區(qū)、城市飲用水源保護區(qū)、市縣城市規(guī)劃區(qū)列入禁采區(qū)，對已建和規(guī)劃建設中的鐵路、高速公路、國省道、主要河流兩側劃定為禁采帶，禁止在沿帶500米范圍內(nèi)露天開采。國土資源部門在頒發(fā)采礦許可證時，要求礦山企業(yè)必須提交由資質單位編寫并由環(huán)保部門認定的《環(huán)境影響評價報告書》。礦山建設必須嚴格依照《環(huán)境影響報告書》、《水土保持方案》和《礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理方案》要求實施相關的環(huán)保、水保工程。

2.2礦業(yè)權管理進一步加強

為增強政府對礦產(chǎn)資源的控制能力，從根本上解決礦業(yè)開發(fā)“小、散、亂”問題，2009年以來，福建省執(zhí)行從嚴從緊的礦業(yè)政策，先后出臺了《福建省人民政府關于進一步加強礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理的通知》（閩政[2009]9號）、《福建省國土資源廳關于加強礦業(yè)權管理工作的通知》（閩國土資文[2009]248號）、《關于加強礦業(yè)權出讓管理工作的通知》（閩國土資綜[2014]414號）等文件，進一步規(guī)范完善礦業(yè)權出讓分類管理，明確探礦權、采礦權設立、出讓、延續(xù)、轉讓的審批條件。龍巖市按照省國土資源廳加強礦業(yè)權管理的要求編制了《龍巖市34種重要礦產(chǎn)礦業(yè)權設置方案》、《龍巖市非34種重要礦產(chǎn)礦業(yè)權設置方案》、《紫金山銅多金屬礦整裝勘查區(qū)礦業(yè)權設置方案》、《龍巖馬坑一大田湯泉鐵礦整裝勘查區(qū)礦業(yè)權設置方案》，嚴格按照規(guī)劃設置礦權。2013年以來，該市通過實行礦業(yè)權設置方案制度，在管理實踐中取得了良好效果，從源頭上保障和促進該市礦產(chǎn)資源勘查開采合理布局。

2.3深入開展礦業(yè)秩序治理整頓

市政府每年下發(fā)安全生產(chǎn)目標責任并開展打擊無證非法采礦專項行動，將無證采礦關閉率100%、礦山秩序整治合格率90%作為安全生產(chǎn)目標下達給各縣（市、區(qū)）政府，形成政府統(tǒng)一領導、部門協(xié)調配合、各界廣泛參與的聯(lián)動機制，對礦業(yè)秩序混亂、無證采礦禁而不止的礦區(qū)實施集中強制整治。2013年以來，共炸毀和關閉非法礦硐4761個，立案查處非法采礦案件1866起，處罰沒款2022萬元，移送司法機關依法追究刑事責任案件101起。隨著礦業(yè)秩序治理整頓長效機制的逐步建立和完善，全市保持了良好的礦產(chǎn)勘查和開發(fā)秩序。

2.4資源整合工作穩(wěn)步推進

從煤礦和非煤礦山兩個層面人手，以“集約、節(jié)約、調整、優(yōu)化”為目標，科學編制和實施礦產(chǎn)資源整合方案，資源整合的對象為一礦多開，大礦小開，同一礦區(qū)不同標高設置不同主體的開采礦山、不符合環(huán)保要求，嚴重污染環(huán)境的礦山、未達到最小開采規(guī)模的礦山。近年來，完成了馬坑鐵礦、洪山花崗石礦、紫金山周邊多金屬礦等重點礦區(qū)的資源整合工作，有效促進了資源的優(yōu)化配置與合理利用，礦業(yè)結構不斷優(yōu)化，科技含量明顯提高，礦業(yè)企業(yè)逐步走上規(guī)?；?、集約化經(jīng)營的道路。

2.5地質找礦工作有突破性進展

2006年，制訂印發(fā)了《龍巖市人民政府關于加強地質工作的實施意見》，明確了加強地質工作的六項主要任務和十條保障措施。2009年，該市開展了“地質找礦改革發(fā)展大討論”活動，并積極與地勘單位合作，龍巖市政府先后與省地勘局、省煤田地質局簽訂了地質工作與資源開發(fā)戰(zhàn)略合作協(xié)議，為地質找礦新突破打下良好基礎。2012年出臺了《龍巖市關于貫徹落實我省找礦突破戰(zhàn)略行動實施方案的實施意見》，為今后加強地質工作提供了政策保障。市、縣政府均增加了地勘投人，用于基礎地質工作和具體礦區(qū)勘查。幾年來盡管開采強度不斷加大，但石灰?guī)r、煤炭、銀、鉬、稀土等重要礦產(chǎn)保有儲量卻有所增加，新發(fā)現(xiàn)了連城余地、坪上礦區(qū)銀礦、湖洋洋坡坑稀土礦、上杭溪口大豐地熱資源等一批礦產(chǎn)地。

2.6礦業(yè)權市場建設取得重大成效

從2002年開始，我市逐步深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，礦業(yè)權公開出讓工作有序推進，2003年至今，公開拍賣和掛牌方式出讓探礦權68宗，價款達25388萬元；公開出讓采礦權229宗，出讓價款7655.91萬元；辦理采礦權延續(xù)協(xié)議出讓665宗，出讓價款15796.63萬元。各項指標均居全省第一。

3.資源調控中存在的突出問題

3.1對資源的掌控程度不高

目前所有礦種的探礦權、大部分礦種的采礦權審批權限在部、廳兩級，市、縣兩級沒有權限根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需要設立和處置急需礦種的礦業(yè)權。國家和省級地勘資金項目申報，以及探礦權新立、延續(xù)、變更、轉讓沒有由下向上逐級審核，而是直接向審批登記機關申請，市、縣級只有協(xié)查是否存在礦權重疊及是否符合“三區(qū)”規(guī)劃的權限，也削弱了市、縣兩級對礦產(chǎn)資源的掌控能力。

3.2礦產(chǎn)資源規(guī)劃仍存在薄弱環(huán)節(jié)

薄弱環(huán)節(jié)表現(xiàn)在地礦宏觀管理和發(fā)展思路不夠清晰，缺乏科學系統(tǒng)的具體工作計劃，如一些基層政府未能嚴格按照制定的礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施本轄區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)，依舊設立一些不符合規(guī)劃要求的小規(guī)模砂石土礦業(yè)權。林業(yè)、環(huán)保、保護區(qū)管理等部門與國土資源部門之間的配合還有漏洞，礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施要求的執(zhí)行力度有待提升。

3.3資源開發(fā)結構不合理的局面未根本轉變

該市各類礦山仍呈多、小、散的粗放狀態(tài)，數(shù)量多，生產(chǎn)規(guī)模小，集約化和科技程度不高。業(yè)主受利益驅動不按開發(fā)利用方案和開采設計施工的現(xiàn)象時有發(fā)生，礦山開采過程中帶來的浪費資源、生產(chǎn)安全事故、礦山環(huán)境污染、水土流失等問題較突出。

3.4礦業(yè)秩序整治任務仍十分艱巨

近幾年來，礦產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，但我市無證開采、超層越界采礦、以采代探和非法轉讓礦業(yè)權的行為還有新發(fā)生或是老點“死灰復燃”，引發(fā)了多起人員傷亡的安全事故。而且近年來這些非法開采手段變得更加詭秘，逃避打擊的形式更加多樣，查處和取證越來越困難。

3.5礦產(chǎn)勘查工作仍相對滯后

表現(xiàn)在基礎地質工作投入不足，全市僅完成1/20萬小比例尺的區(qū)域地質調查，1/5萬地質礦產(chǎn)調查只完成19個圖幅，可供進一步勘查靶區(qū)不多。雖然近年來各地均成立了地勘專項資金，但多用于短平快的礦產(chǎn)勘查項目，對基礎地質工作投入少，進入財政專戶的礦產(chǎn)資源補償費、礦業(yè)權價款、礦業(yè)權使用費未及時足額用作地質勘查。

3.6礦業(yè)權管理政策仍有待完善

2014年，福建省國土資源廳出臺了《關于加強礦業(yè)權出讓管理工作的通知》（閩國土資綜[2014]414號），地方在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些與生產(chǎn)實際和市場運行不相吻合的問題，為滿足小城鎮(zhèn)建設、民生工程、重點工程等需要，這些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）迫切需要新設一個普通建筑石料采礦權。福建省不同地區(qū)之間，礦產(chǎn)資源概況及開發(fā)利用現(xiàn)狀各不相同，目前的礦業(yè)權管理政策中可以操作的實施細則還不夠健全，有待進一步細化。

4.完善機制，多管齊下，確實增加市、縣政府對礦產(chǎn)資源的宏觀調控能力

4.1科學制定并嚴格執(zhí)行礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)規(guī)劃

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是地礦行政管理的綱領性文件，也是各級政府開展礦產(chǎn)資源宏觀調控的重要手段。在前些年已取得成效的基礎上，目前的關鍵點有三個：一是科學完善各類礦產(chǎn)資源規(guī)劃，制定配套辦法和規(guī)定。特別是要制定全市地質勘查專項規(guī)劃，進一步細化和明確重點勘查區(qū)塊，設定煤礦和金屬礦勘查預留區(qū)，在勘查時間和資金上作出具體安排。同時加快《限采區(qū)、禁采區(qū)內(nèi)已設立礦山關閉、搬遷實施辦法》、《鼓勵礦產(chǎn)品深加工、做強礦產(chǎn)品延伸產(chǎn)業(yè)的實施意見》等相關政策的制定工作。二是加強礦業(yè)權管理，增強執(zhí)行力。除中央財政、省級財政安排的勘查項目，以及確需為省級以上重點項目建設提供原輔材料和開發(fā)地熱、礦泉水新設立的探礦權外，原則上不再新設立其他探礦權。除機制砂和符合條件的探礦權轉采礦權項目可以新設立采礦權外，原則上不再新設立其他采礦權。通過優(yōu)化布局，努力減少普通建筑用砂、石、土采礦權數(shù)量，采礦證到期且礦區(qū)范圍內(nèi)已交價款有償取得的資源已采完的原則上不得同意延續(xù)開采登記。三是強化規(guī)劃編制實施中的政府主導、部門配合機制。在以往規(guī)劃過程中，常出現(xiàn)有關部門分歧較大的情況，導致對禁采區(qū)和限采區(qū)的設置要么過緊、要么過松的現(xiàn)象。必須從全局的高度、服務全市產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展的角度科學制定各項規(guī)定，真正做到資源開發(fā)與資源保護并舉，做到資源開發(fā)與環(huán)保、林業(yè)、旅游風景區(qū)規(guī)劃相銜接。

4.2加大資源整合力度。推進集約化規(guī)?；_發(fā)

整合的目的是從根本上改變多、小、散、亂的礦產(chǎn)開發(fā)局面，在政府的主導下使優(yōu)勢資源向重點產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢企業(yè)集中，形成規(guī)模效益。要嚴格執(zhí)行經(jīng)省有關部門批復的煤炭和非煤礦山資源整合方案，不斷拓寬整合領域和整合范圍。原則上一個礦區(qū)只能設置一個采礦主體，杜絕大礦小開、一礦多開和低水平重復建設，有效控制和最大限度減少礦山企業(yè)數(shù)量，擴大辦礦規(guī)模，提升礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平。鼓勵大中型礦山企業(yè)通過聯(lián)營、兼并、參股、控股、收購等形式整合小礦，走集約化、規(guī)模化道路，不斷壯大企業(yè)競爭力。小礦相對集中的礦區(qū)，通過聯(lián)合、兼并、資源重組等方式進行整合，取締生產(chǎn)規(guī)模低于省定最小開采規(guī)模要求的小礦。以金屬礦、煤、石灰石、飾面石材等為主要礦種，以煤礦、馬坑鐵礦、蘭田石灰石、洪山飾面用石材等為重點礦區(qū)，通過深入開展資源整合工作，徹底改變同一礦床礦業(yè)權相互交錯、一礦多開，大礦小開等不合理現(xiàn)象，使礦山的數(shù)量和生產(chǎn)規(guī)模得到合理控制、合理布局，實現(xiàn)優(yōu)化資源配置和資源利用水平明顯提高、安全生產(chǎn)狀況明顯好轉、礦山生態(tài)環(huán)境明顯改善的目標。同時，以2011年以來開展的全國“綠色礦山”創(chuàng)建活動為載體，總結出一些好的做法和先進經(jīng)驗，建立提高資源利用率的長效機制，健全礦山“三率”考核和儲量動態(tài)監(jiān)管制度，督促礦山企業(yè)要以競賽活動為契機，自加壓力，取長補短，相互借鑒，全面提升科學采礦的水平和經(jīng)濟效益的增長。

4.3強化地勘合作。加大地質找礦力度

除普通建筑用砂石土外，其余礦種的探礦權、采礦權審批發(fā)證權限均在省一級。近年來省政府逐步加強對重點礦種勘查開發(fā)的調控，劃定了多個勘查規(guī)劃區(qū)，不允許市、縣兩級在規(guī)劃區(qū)內(nèi)新設置礦權，市、縣兩級地方政府對資源配置話語權不斷弱化。各級政府不能把眼光看在開發(fā)利用方面，而要從勘查階段切人，由政府出資參與勘查，既然承擔了勘查風險，當然就有資源配置的話語權。一要加強與省地勘局、省煤田地質局等地質勘查主管部門的協(xié)作。以市政府與其簽訂合作協(xié)議為平臺，利用他們的人才、技術、信息等優(yōu)勢，爭取在我市多開展各類地勘項目，發(fā)掘找礦潛力，從而探尋一批礦產(chǎn)后備資源。二要積極參與國家和省級地勘資金項目。在國家和省級地勘資金項目論證階段，篩選前景好、符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的項目，市、縣兩級政府積極介入，實行風險共擔、利益共享。要加快推進永定四方山煤礦與石坑崠礦區(qū)探礦權整合、中央、省級專項基金稀土勘查等多個合作項目。三要完善機制，推進整裝勘查開發(fā)。全市各級政府要鼓勵各類社會資本參與礦產(chǎn)資源勘查，鼓勵我市銅加工企業(yè)、煤炭和鐵礦開采企業(yè)、水泥生產(chǎn)企業(yè)積極與現(xiàn)有探礦權人合資、合作參與礦產(chǎn)勘查工作，加大對上游礦產(chǎn)資源的掌控力度，形成勘、采、加工一體的產(chǎn)業(yè)鏈。如支持紫金礦業(yè)公司繼續(xù)開展其周邊或全市其它礦區(qū)礦業(yè)權的收購兼并。同時，進一步深化礦產(chǎn)資源有償使用制度和礦業(yè)權有償取得制度改革，建立統(tǒng)一、競爭、開放、有序的礦業(yè)權市場，使有實力的企業(yè)能脫穎而出，獲取更大的資源儲備。

4.4加強監(jiān)督管理。保持良好的礦業(yè)秩序

持續(xù)加大礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序治理整頓工作力度，維護轄區(qū)內(nèi)正常的礦業(yè)秩序，這是對法治社會的基本要求，也是政府實施宏觀調控的具體體現(xiàn)。一要鞏固成果，常抓不懈。在利益的驅動下，無證盜采、破壞資源等違法行為一時難以根除。各級政府要充分認識礦業(yè)秩序治理整頓的長期性、艱巨性和復雜性，在實現(xiàn)階段性目標后，思想不松，力度不減，持之以恒地落實整治責任制，重抓回潮和反復，切實履行好對勘查、開采活動進行依法監(jiān)督管理的職責。二要嚴字當頭，加大打擊力度。開展專項行動，重點打擊無證勘查、無證開采、超層越界勘查開采、以采代探、非法轉讓礦業(yè)權、污染破壞環(huán)境、嚴重水土流失和不具備安全生產(chǎn)條件、越權審批礦業(yè)權等各類違法違規(guī)行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應建立礦山巡查責任制，對在巡查中發(fā)現(xiàn)的無證非法勘查開采行為，立即組織關閉取締。三要妥善解決歷史遺留問題，對過去改革進程中遺留下來的多年礦業(yè)權積淀爭端，在充分調查研究的基礎上，運用法律、經(jīng)濟、行政、教育等辦法切實加以解決，切實維護礦業(yè)權人合法權益，維護群眾利益和社會穩(wěn)定。四要完善礦政執(zhí)法監(jiān)察機制。建立起上下溝通、左右聯(lián)動、行政與司法部門密切配合的監(jiān)察體系，國土、煤管、公安、安監(jiān)、環(huán)保、林業(yè)等部門要協(xié)同配合、各司其職，健全礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理的共同責任機制。

4.5探索推進礦業(yè)權收儲工作

礦業(yè)權收儲是指礦業(yè)權收儲機構依照有關規(guī)定，在政府和國土資源部門的領導下，將具有進一步勘查或開發(fā)利用價值的礦產(chǎn)地實施儲備，在開展適當前期工作后投放社會，進行公開出讓或轉讓。礦業(yè)權收儲的過程，也是一次對有潛力礦產(chǎn)地的評價和深入勘查的過程，有利于強化政府對資源的宏觀管理。2010年以來，我市在調研基礎上，根據(jù)“三資運作”有關要求，組建了龍巖市礦業(yè)權收購儲備中心，對機構設置、職能界定、運營模式、經(jīng)營范圍、盈利途徑等方面作了闡述，目前公司正在正常運轉。今后的工作重點：一是保障經(jīng)費。各級政府從收取的礦產(chǎn)資源補償費返還部分、礦業(yè)權使用費、礦業(yè)權價款中列支核撥，成立礦業(yè)權收儲專項資金或地勘專項資金，使收購、勘查、出讓等工作有充足的資金保障。二是加強監(jiān)督，規(guī)范運作。礦業(yè)權收儲工作政策性強、勘查風險性高，且涉及資金量大，必須加強制度建設，建立完善系列工作制度。三是爭取政策，取得支持。市、縣政府開展礦業(yè)權收儲工作時要在礦業(yè)權審批、價款分成等方面積極爭取上級的理解和支持，營造寬松的政策環(huán)境，如對收儲項目及時給予備案登記，提高收儲項目出讓價款的市、縣分成比例等。四是服務重點，優(yōu)化配置。在礦業(yè)權收儲過程中，要牢牢把握服務閩西經(jīng)濟發(fā)展的堅定理念，一切工作圍繞服務發(fā)展、服務項目。今后凡由政府出資查明和收儲的煤、銅、鐵、石灰石等重點礦區(qū)應優(yōu)先配置給市相關重點項目，以促進資源的集約開采，促進礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸。