張磊

摘 要：城鎮(zhèn)化進程促進了農村人口向城鎮(zhèn)的轉移，但也加劇了城鎮(zhèn)發(fā)展中的土地緊張形勢。農村宅基地的退出，對于保障物權、減少糾紛、促進農村發(fā)展與城鄉(xiāng)融合具有主要意義。我國建國后經過探索和改革，已在宅基地管理方面建立了相關法律和制度，但尚不夠健全且貫徹落實不夠徹底。農村宅基地的退出，需要強化權屬確認機制、建立退出審核機制、健全運行監(jiān)督機制和完善權益保障機制。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化進程；農村宅基地；退出機制

在加速推進城鎮(zhèn)化建設進程中，隨著農村人口向城鎮(zhèn)的轉移，城鎮(zhèn)建設發(fā)展用地緊張的問題更加突出。我國農村集體建設用地資源十分豐富，集體建設用地中很大一部分為宅基地，而農村宅基地利用中存在的缺乏規(guī)劃、大量閑置和買賣糾紛等問題也同樣突出。如何構建農村宅基地退出機制，提高農村土地的利用效率和保障農民的合法權益，促進粗放利用的農村宅基地有序退出，成為各級地方政府盤活農地資源、統籌城鄉(xiāng)土地資源的主要內容，也是當前農村發(fā)展中的焦點。

一、城鎮(zhèn)化進程中農村宅基地退出的意義

作為農業(yè)大國，土地問題一直是農民生活和農村發(fā)展的基礎。農村宅基地在保障農民基本生存權利、確保農村社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。在城鎮(zhèn)化進程不斷加速的背景下，農村宅基地的退出適應了經濟社會發(fā)展的客觀趨勢和要求。

（一）保障物權權能

在法律意義上講，物權具有四個方面的基本權能，即包括占有、使用、收益和處分。我國目前的法律已經認可了宅基地使用權人享有前三項基本權利，而處分權能卻一直存在爭議。但在實質上講，處分權不僅是針對所有權，使用權本身也可以處分。為此，宅基地使用權作為宅基地上的私權，也是可以流轉的。如果法律禁止宅基地使用權的流轉，顯然是對物權處分權能的一種否定。允許宅基地使用權流轉，能夠有效實現宅基地資源的充分利用。所以，農村宅基地的退出不僅是對法律意義上的物權權能的一種反映，也是農民能夠自主處置宅基地資源的一種有效形式，還是在市場經濟條件下保障農民自身合法權益的一種重要途徑。

（二）解決流轉糾紛

按照我國當前的相關法律規(guī)定，農村房屋沒有國家相關部門頒發(fā)的國有土地使用權證，是不允許進行買賣的。但是當前我國很多地區(qū)“小產權房”銷售的異?；鸨?，在很大程度上證明了農村宅基地流轉所存在的巨大市場價值。而實踐中，很多地方銷售出去的“小產權房”因為產權方面的問題，經常發(fā)生一些摩擦和糾紛。導致這類問題的主要原因，在于我國當前法律的相關規(guī)定與居民的實際社會需求之間存在著較大的落差。為此，農村宅基地的退出是滿足市場現實需求、解決產權歸屬不清和化解流轉矛盾的客觀要求。農村宅基地退出之后，可以實現退出土地的集體化所有，在此基礎上有效實現農村土地資源的集約和節(jié)約利用。

（三）促進經濟發(fā)展

長期以來的城鄉(xiāng)二元格局，造成城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，尤其是農村發(fā)展的遲緩和落后。在城鄉(xiāng)一體化進程中，切實提高農民收入和促進農村經濟發(fā)展是解決“三農”問題的關鍵所在，但目前相對于城鎮(zhèn)區(qū)域普遍存在的多元化產業(yè)而言，單純依靠農業(yè)生產很難實現農民的致富。于是很多農民開始從事非農產業(yè)的經營，但是資金短缺成為他們經營過程中所面臨的最大難題。而我國目前的法律規(guī)定宅基地使用權不能作為擔保，就造成農民無法使用宅基地為憑借而從金融機構獲得貸款進而解決經營資金不足的問題，降低了農村從事非農產業(yè)經營的積極性、制約了農村經濟的快速發(fā)展。農村宅基地退出是當前農村地區(qū)經濟發(fā)展的客觀需要。

（四）推動城鄉(xiāng)融合

城鄉(xiāng)一體化進程的發(fā)展，目的是要促進城市和農村資源的集約化利用和統籌發(fā)展，實現城市和農村的相互融合與共同繁榮。隨著我國經濟體制改革的推進和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農村大量的人口轉移到城市工作和生活，甚至在城市里安家落戶，從而使得農村空閑的宅基地變?yōu)闈撛诘氖袌龉┙o。與此同時，城市的住房制度和房價上漲進一步促進了宅基地使用權的流轉。數量眾多的進城定居的農民居民先后在城市買房安居，而其農村的房屋很少使用甚至完全廢棄。如果禁止農村宅基地使用權的流轉，將導致農村宅基地的大量閑置，并造成資源的浪費。為此，農村宅基地退出是盤活農村閑置土地資源、保障城鄉(xiāng)一體化進程穩(wěn)步推進的基礎。

二、當前農村宅基地管理制度的內容與實施

建國以來，我國宅基地管理制度經過了私人所有、集體所有、有償使用和使用權轉移等不同階段，終于形成了我國當前的宅基地管理制度。分析當前宅基地管理制度的構成與實施，對于開展制度創(chuàng)新、構建宅基地退出機制具有重要意義。

（一）當前農村宅基地管理制度的內容

一是堅持集體所有，允許個人使用。根據現行的相關法律規(guī)定，宅基地的所有權歸農民集體所有，但由農民個人進行使用。宅基地的“集體所有”往往由村級組織加以實施和落實，但是“個人使用”卻在很多地方存在不同的做法，因為各地在判定有權使用宅基地的“村民”資格問題上，有著居住、戶籍、經濟關系等多種標準和各地相應的一些不同規(guī)定。

二是保障一戶一宅，限制使用面積。目前，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，且宅基地的面積不能超過省、自治區(qū)和直轄市規(guī)定的標準。當前各省、自治區(qū)和直轄市都規(guī)定了本地區(qū)的宅基地面積標準，并授權縣級政府做進一步細化，以便于政策的實施。關于一戶一宅和使用面積方面的規(guī)定，既是對農村土地利用的保護，也是對農村公平秩序的維護。

三是著眼福利分配，注重長期使用。農村村民基于農村集體成員的特殊身份，有權免費獲得相應的宅基地使用權，并可以在本戶存續(xù)期間一直占有和使用該宅基地。作為農村村民的“福利”，宅基地使用權和農村土地家庭承包經營權是一致的；在使用期限方面，農村宅基地使用權無固定期限，就是說，只要農戶存在，就可以一直享有宅基地的使用權。

四是嚴格限制權能，保留無償收回。在以戶為單位的宅基地使用權人消亡或宅基地閑置不用時，農民集體可無償收回。按照當前的規(guī)定，農民的宅基地使用權可通過出賣、出租房屋的方式轉讓宅基地使用權，但如果是房屋買賣，其買者不得是城鎮(zhèn)居民。宅基地使用權抵押是法律禁止的，同時法律也規(guī)定了農民集體在特定情況下有權無償收回宅基地。

（二）當前農村宅基地管理制度的實施

我國現有的宅基地管理制度在維護土地公有制、保障廣大農民的居住權和保護耕地等方面發(fā)揮了重要作用，但在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展背景下，面臨著諸多挑戰(zhàn)。

一方面是現有制度的執(zhí)行落實不夠充分。宅基地管理方面的制度雖然已經建立并不斷完善，但是實踐中很多制度未得到有效實施：一是宅基地使用缺乏科學的依據和程序，即宅基地的使用缺乏明確的規(guī)劃，宅基地的使用方案往往由村干部代替村民會議直接做出；二是一戶多宅、面積超標的問題較為突出，即農村宅基地的使用審批制度和監(jiān)督工作執(zhí)行得不夠嚴格；三是禁止城鎮(zhèn)居民到農村購置宅基地的規(guī)定形同虛設，部分地區(qū)小產權房交易風生水起；四是宅基地在特定情況下被收回的規(guī)定未得到執(zhí)行，實踐中，對于一戶多宅、批后不建和戶口遷出的農村居民的宅基地，很少有被集體收回的，導致宅基地閑置。

另一方面是部分地方擅自突破現有規(guī)定。近年來，一些地方打著“深化改革”和“積極探索”的旗號，擅自突破現有法律制度的規(guī)定，自行開展農村宅基地使用權抵押試點工作，并在很大程度上不斷擴大試點的范圍和提升試點的級別。探索宅基地使用權制度的改革是應該值得肯定和鼓勵的，但從法律角度說，擅自突破現有法律規(guī)定的行為必須獲得相應的授權，否則就有違反現有法律的可能。此外，還有部分地方出臺的宅基地管理制度與上級組織甚至是中央出臺的規(guī)定相違背，導致國家法律和國務院法規(guī)的地位受到沖擊和威脅。在現有法律制度框架內，如何加強對各地開展的改革和探索進行監(jiān)督和約束，已成為一項重要的任務。

三、城鎮(zhèn)化進程中農村宅基地退出機制的構建

在加速推進城鎮(zhèn)化進程、促進城鄉(xiāng)一體化融合的背景下，加強農村宅基地管理的制度創(chuàng)新，構建科學合理的農村宅基地有序退出和合理利用機制，已經成為深化農村土地制度改革、提高農村土地利用效率、激發(fā)農村發(fā)展活力的重要保障。

（一）強化權屬確認機制

要以推進確權登記為中心，強化宅基地權屬問題的確認。農村集體土地確權登記是解決農村集體土地權屬糾紛、落實耕地保護制度和節(jié)約用地制度的重要措施。在城鎮(zhèn)化進程中，要深入推進農村宅基地的確權登記，強化農民的土地物權意識，進一步明確村集體、農民與宅基地之間的產權關系，更加有效地調動農民土地流轉的積極性，方便農民退出宅基地，有效減少土地矛盾和糾紛的發(fā)生。

（二）建立退出審核機制

要以完善相關制度為重點，保障宅基地退出的有效審核。當前我國尚未出臺專門針對農村宅基地管理方面的法律法規(guī)，對農村宅基地的管理主要參考《土地管理法》、《物權法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，造成宅基地退出缺乏明確的法律依據。為此需要制定相應的法律制度，對農村宅基地退出的條件、補償的辦法、運行的過程、退出宅基地的管理等做出明確的規(guī)定，建立有效的宅基地退出審核機制。

（三）健全運行監(jiān)督機制

為保證宅基地退出的有序進行，必須加強對宅基地退出運行過程的監(jiān)督。農村宅基地的退出意味著農民對宅基地使用權的放棄、農村集體土地資源的擴增，并涉及到土地行政部門對宅基地面積的確認和財政部門對農民退出宅基地補償的確定。為此，需要加強對宅基地退出運行過程的監(jiān)督，并加強宅基地退出的信息公開，保證村級組織對退出宅基地的合理利用和科學管理，減少權力腐敗行為。

（四）完善權益保障機制

保障宅基地退出的農民的合法權益是維持農村穩(wěn)定、促進農村發(fā)展的關鍵。為此，需要全面著手，完善宅基地退出后的農民的權益保障：一是要完善經濟保障，確保農民獲得公平的補償；二是要完善身份保障，實現農民身份的市民化；三是要完善就業(yè)保障，加強農民就業(yè)技能的教育和培訓并提供信息和機會；四是要完善社會保障，促進城市居民和農村居民在醫(yī)療、養(yǎng)老和教育等方面的均等化。

在城鎮(zhèn)化進程加速推進的形勢下，農村宅基地的退出對于保障物權性質的基本要求、解決自發(fā)流轉的矛盾糾紛、促進農村的經濟發(fā)展和推動城鄉(xiāng)一體化融合，都具有十分重要的理論和現實意義。農村宅基地的退出，需要立足現有法律制度，尊重地區(qū)實際，堅持個體利益引導與村民自愿結合的原則，以制度建設為保障，切實維護好農民合法權益和農村社會問題，全面著手、系統推進，通過制度創(chuàng)新構建起科學合理的系統機制，保障農村宅基地退出的規(guī)范化和有序化運行。

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