史晨菲

摘要：近些年，我國房地產(chǎn)市場一直處于快速發(fā)展中，房價地價相伴攀升，高企的房價已成為社會熱點問題之一，引起多方關(guān)注和討論。本文通過分析地方政府實行土地財政的原因，以及房價與土地財政之間的關(guān)系，試圖揭示中央政府房價調(diào)控政策難以真正奏效的深層原因。最后，針對緩解土地財政所帶來的問題提出相應的建議。

關(guān)鍵詞：土地財政；房價；房地產(chǎn)市場；調(diào)控

中圖分類號：F293.3

文獻識別碼：A

文章編號：1001-828X（2016）036-000023-01

自1998年終結(jié)福利分房政策以來，我國房地產(chǎn)市場進入商業(yè)化時代，其發(fā)展勢頭迅猛，引起世人關(guān)注。據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，2000年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資額為4984億元，2014年即達到95035億元，15年間增長了近19倍。隨著商品房價格逐年攀升，高企的房價已成為社會熱點問題之一，許多大城市尤其是北上廣深等一線城市出現(xiàn)了大批“蟻族”、“房奴”，產(chǎn)生了不良的社會影響。目前，中央政府也認識到房價過高帶來的負面效應，開始著力解決房價問題，并相繼出臺一系列房價調(diào)控政策。但是，人們看到調(diào)控的實際結(jié)果卻是收效甚微，已陷入越調(diào)越漲的怪圈。人們在不斷的思索和探究過程中，發(fā)現(xiàn)地方政府的土地財政是催生房價居高不下和中央政令落實無效的根源所在。

一、土地財政產(chǎn)生的原因

土地財政是指地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出的行為。土地財政包含兩部分。一是與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)等的營業(yè)稅、土地增值稅，等等。二是與土地有關(guān)的政府非稅收入，如土地租金、土地出讓金，等等。目前地方政府看重的主要是土地出讓金，其占地方財政預算內(nèi)收入的比重已達百分之四五十。

1994年國家分稅制改革將稅種劃分為中央稅、地方稅及共享稅，其中，稅源廣、稅基厚的主體稅種劃歸中央或設(shè)為共享，而地方稅大都是稅源分散、征收困難的小稅種，使得地方稅規(guī)模偏小。在這種情況下，地方政府出現(xiàn)了財政收入來源減少，相對收入持續(xù)下降的局面。與此同時，中央政府卻將事權(quán)下放，地方政府被迫承擔起與其財力不相匹配的事權(quán)，只能通過賣地和舉債來應對愈來愈多的公共建設(shè)和公共事務。比如，2014年全國財政收入達14.0萬億元，其中，中央財政收入6.4萬億元，占46%；地方財政收入7.6萬億元，占54%。同年，全國財政支出為15，2萬億元，其中，中央財政支出2.3萬億元，占15%；地方財政支出12.9萬億元，占85%。地方與中央的財政收入幾乎相當，但地方財政支出卻是中央財政支出的近六倍，由此可見地方政府的財權(quán)與龐大的事權(quán)很不匹配，存在巨大的財政資金缺口，這是土地財政產(chǎn)生的根本原因。

現(xiàn)行的政績考核制度也是催生土地財政的重要原因之一。在我國，地方GDP表現(xiàn)如何是衡量地方官員政績和升遷的唯一指標。為了GDP能有較快增長，地方政府會把大量的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面能更好地對外招商引資，另一方面能帶動上下游產(chǎn)業(yè)鏈，有效拉動內(nèi)需?；蛘撸胤秸粩嗟剡M行土地開發(fā)，以優(yōu)惠的土地政策來吸引各個投資者投資本地。然而，資金的數(shù)量是有限的，僧多粥少，大量地進行經(jīng)濟建設(shè)上的投資，民生方面的投資就必然相應減少，而民眾對政府的意見，也就不斷地在積累。地方政府面臨著發(fā)展社會和發(fā)展經(jīng)濟的雙重壓力，在這種情況下，為擺脫自身困境，很自然地走上了土地財政這條“康莊大道”。

二、土地財政對房價的影響

在土地財政的具體收入構(gòu)成中，對房產(chǎn)價格影響最大的是土地出讓收入。據(jù)相關(guān)報道，目前地價和房地產(chǎn)相關(guān)稅收占商品房銷售額已達8成。1999-2015年，國有土地出讓金從514億元激增至3.25萬億元，增長63.3倍，占地方財政收入的比例從9.2%增加至39.2%。如果將房價分解為土地出讓金、稅收、建安成本、公司毛利，通過計算北京、上海、廣州、深圳等11個城市2014、2015年的房價構(gòu)成，發(fā)現(xiàn)土地和稅收成本占比從2014年的51.6%上升到2015年的56.8%，而建安成本各地差別不大，可見土地價格顯著影響房價。而且，高昂的土地成本最終必然被房地產(chǎn)商施加到房價中由消費者來承擔，進而推高房價。房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展和價格上漲為土地財政提供了巨額資金，反過來土地財政的逐利性又進一步推進了房地產(chǎn)的發(fā)展。

三、政策建議

土地財政在客觀上緩解了地方政府的財政困難，推動了我國城鎮(zhèn)化進程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些積極的作用必須肯定。不過，土地財政畢竟有“寅吃卯糧”的味道，助長了地方政府的短期行為，從長期來看是不可持續(xù)的。土地財政不斷推高房價，使得廣大百姓望樓價而興嘆，民生問題也得不到有效解決。因此，須采取有效措施，緩解房價過快增長，逐步擺脫土地財政的藩籬。為此，本文提幾點建議如下：

1.深化分稅制改革，使地方政府擁有與其事權(quán)相匹配的財權(quán)，從根本上降低地方政府對土地財政的依賴。

2.轉(zhuǎn)變地方政府政績考核方式，不再簡單以GDP論英雄，加大調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險方面的考核力度。

3.以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為契機，改變土地供應模式。對于房價上漲壓力大的城市，要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。

4.以地方政府的稅收能力作為還本付息的擔保，適度發(fā)行地方債券，推進交通、住宅、教育、醫(yī)療和污水處理系統(tǒng)等公共設(shè)施的建設(shè)。