收稿日期：2016-12-20

作者簡介：嚴(yán)鴻雁，河南理工大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學(xué)院副教授。（ 河南焦作/454000）

摘要：高等教育內(nèi)部問責(zé)是美國最具影響力的教育質(zhì)量保障政策，也是促進美國高等教育自我檢測、自我改良、強化教育參與者責(zé)任意識的治理機制。內(nèi)部問責(zé)可以促進我國高校解決資源浪費、信息不透明等問題。借鑒美國經(jīng)驗，我國要建立涵蓋教學(xué)環(huán)境、課程、科研、師生素質(zhì)等方面的高等教育內(nèi)部問責(zé)機制，并擴大內(nèi)部問責(zé)參與主體、豐富內(nèi)部問責(zé)實施方式、賦予院校研究機構(gòu)內(nèi)部問責(zé)職能。

關(guān)鍵詞：美國高等教育；內(nèi)部問責(zé)；制度建設(shè)；啟示

放眼全世界教育發(fā)達國家如美國，高等教育內(nèi)部問責(zé)已成為完善高校治理、提升教育質(zhì)量的重要舉措，也是美國最具影響力的聯(lián)邦教育政策。[1]因此，分析美國高等教育內(nèi)部問責(zé)的緣起、現(xiàn)實功能與實施措施，并探討我國建立高等教育內(nèi)部問責(zé)制度的路徑，是我國高等教育改革的重要一環(huán)。

一、美國高等教育內(nèi)部問責(zé)的興起與作用

教育問責(zé)是指教育機構(gòu)按照法律和職業(yè)道德的要求，說明教育資源的使用、效果，以及教育活動由誰負責(zé)、向誰負責(zé)、通過何種手段或方法負責(zé)等問題。而高等教育內(nèi)部問責(zé)是高校內(nèi)部的問責(zé)體制，是指高校對自身的教育活動進行客觀評價、檢驗并進行改進。在美國高等教育發(fā)展過程中，利益相關(guān)方對公立高等院校履行公共責(zé)任、加強自我管理、提升教育質(zhì)量等要求，促使內(nèi)部問責(zé)制逐漸成為高校內(nèi)部管理的一種重要措施。但直到20世紀(jì)初期，公立高等院校對政府和公眾的公共責(zé)任并不清晰，美國聯(lián)邦政府給予高校充分的自治，由高校自行決定內(nèi)部事務(wù)。

20世紀(jì)70年代“問責(zé)制”一詞開始出現(xiàn)在美國教育文獻里。一般認為“教育問責(zé)制”的概念最早源自萊森格教授1970年的著作《每個孩子都是勝利者：教育中的問責(zé)制》。[2]高等教育問責(zé)制出現(xiàn)的背景是20世紀(jì)60年代末期，美國公立高等院校所面臨的內(nèi)外部環(huán)境開始惡化，嚴(yán)重的財政危機、生源危機導(dǎo)致公立高等院校不斷調(diào)整發(fā)展方針，加上“學(xué)生消費者第一”觀念的逐步興起，高等院校開始注重內(nèi)部管理及資源使用成效的問題。美國聯(lián)邦政府、州及社會基金組織在經(jīng)濟不景氣的環(huán)境下面臨巨大的壓力，也對公立高等院校使用他們所投入的資金要求越來越嚴(yán)格。如何使用有限的教育經(jīng)費而又保障教育質(zhì)量不下滑成為社會關(guān)注的焦點，對公立高等院校的問責(zé)也成為議員所提的最多的議案。[3]20世紀(jì)80年代中期美國高等教育內(nèi)部問責(zé)得到實質(zhì)性發(fā)展。1981年美國總統(tǒng)里根授權(quán)時任教育部部長貝爾組織美國高等教育質(zhì)量委員會發(fā)布了一份題為《國家在危險之中：教育改革勢在必行》的報告。報告指出美國學(xué)校教育存在諸多令人擔(dān)憂的問題，特別是學(xué)生學(xué)業(yè)成績測驗的結(jié)果落后于其他先進工業(yè)國家，引起了美國舉國上下的轟動。[4]報告提出要評估公立高等院校的教學(xué)與教育質(zhì)量，隨后各州紛紛要求高等院校制定措施來評估教學(xué)效果。1982年10月美國佛羅里達州首先在州內(nèi)的公立高等院校開展“大學(xué)學(xué)術(shù)能力測試”，成為公立高等院校評估學(xué)生學(xué)習(xí)能力的重要方式，這種以學(xué)生學(xué)術(shù)能力為測試重點的內(nèi)部問責(zé)制也逐漸在美國各個州得到推廣。20世紀(jì)80年代末90年代初，許多公立高等院校以發(fā)布年度報告或內(nèi)部審查報告的形式，針對學(xué)校內(nèi)部教育質(zhì)量等問題，出具自我檢測報告。2002年1月8日美國總統(tǒng)布什簽署了“不讓一個孩子掉隊法案”，要求公立學(xué)校向家長和學(xué)生提供學(xué)校的教師狀況、發(fā)展規(guī)劃、教育質(zhì)量等各種教育信息，并使聯(lián)邦政府密切介入到公立學(xué)校的管理中。2008年7月31日美國聯(lián)邦政府通過《高等教育機會法案》，核心內(nèi)容是加強高等院校內(nèi)部問責(zé)制，進一步規(guī)范美國教育部、高校和其他教育機構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍。至此，美國公立高等院校內(nèi)部問責(zé)制逐漸發(fā)展成熟，成為公立高等院校內(nèi)部管理與提升教育質(zhì)量的一項重要制度。以美國優(yōu)秀的公立大學(xué)加州大學(xué)為例，其每年都發(fā)布《年度問責(zé)制報告》，內(nèi)容涵蓋教學(xué)情況、學(xué)生學(xué)業(yè)完成情況、學(xué)生學(xué)習(xí)能力等。

（二）美國高等教育內(nèi)部問責(zé)在教育體系中的作用

早期美國高等教育注重外部問責(zé)，高校重視向外部解釋、說明其責(zé)任，證明他們履行了相應(yīng)的責(zé)任，以取得聯(lián)邦政府、州政府以及家長和所有支持高等院校的外部團體或個人的信任，爭取外界加大對其經(jīng)費的投入。外部問責(zé)制作為外部人員對高校的一種認證和評價，有利于高校更加合理地使用資源，但如何加強內(nèi)部控制，形成自我改良機制，使參與教育活動的院系、學(xué)術(shù)管理委員會甚至每位教師和學(xué)生對教育結(jié)果負責(zé)，外部問責(zé)制鞭長莫及。而內(nèi)部問責(zé)制是由高等院校內(nèi)部專業(yè)人士控制的問責(zé)制模式，學(xué)校的高級管理者、教師和學(xué)生等是主要參與者，通過強調(diào)人人負責(zé)，強化了高等院校管理的責(zé)任機制。內(nèi)部問責(zé)制是圍繞著教育責(zé)任的承擔(dān)來開展的，是美國高校為維持和提高自身教育教學(xué)質(zhì)量而主動采取的有計劃、有組織的系統(tǒng)管理過程，在問責(zé)過程中高校內(nèi)部各個組織和個人圍繞各自責(zé)任進行解釋說明、自我檢測，檢驗出需要改革的地方并提出改革建議，因此內(nèi)部問責(zé)制是高等院校內(nèi)部教育質(zhì)量的重要保障體系。

內(nèi)部問責(zé)促進了美國高等教育的自我改良。內(nèi)部問責(zé)的實施使高校對自身的教育優(yōu)勢和學(xué)科、學(xué)術(shù)、教育環(huán)境等方面的劣勢有更清晰的認識，在內(nèi)部監(jiān)督下，學(xué)校內(nèi)部對教學(xué)、科研和組織機構(gòu)等進行全方面的審查。在高等院校內(nèi)部質(zhì)量評估程序和操作流程的指引下，高等院校自己組織實施年度教學(xué)質(zhì)量評估、階段性評估等，在對學(xué)校有全方位的認識之后，進而采取相應(yīng)的解決措施。美國高校內(nèi)部問責(zé)制的實質(zhì)是內(nèi)部利益相關(guān)者之間的相互問責(zé)。美國高校的各方內(nèi)部利益相關(guān)者根據(jù)他們參與大學(xué)治理的責(zé)任和意愿等，在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中各行其責(zé)，共同構(gòu)建起高等院校的內(nèi)部治理體系，使得問責(zé)制度成為保護院校自治、提高內(nèi)部管理效率、實現(xiàn)自我發(fā)展的保障機制。

·比較教育·美國高等教育內(nèi)部問責(zé)考察及對我國的啟示

二、美國高等教育內(nèi)部問責(zé)的主體與內(nèi)容考察

基于美國高校高度自治的傳統(tǒng)，高校內(nèi)部的問題應(yīng)該由高校自己來解決，因此高等教育內(nèi)部問責(zé)制的實施主體是高等院校的內(nèi)部機構(gòu)與組織，包括校長、董事會、學(xué)術(shù)委員會、教師甚至每一個學(xué)生。在理論上，每一個與院校教育有關(guān)的利益相關(guān)者都可以參與問責(zé)。內(nèi)部問責(zé)的主要目的是對學(xué)校自身各個方面的缺點和優(yōu)勢加以了解，對自身各個系統(tǒng)體制以及各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系與作用有一個全面的評估。問責(zé)的內(nèi)容主要包括三個方面：第一，課程設(shè)置和教學(xué)質(zhì)量。美國高校中除了學(xué)校的總課程外，具體課程的設(shè)置、實施和評價通常在院系、學(xué)科組等小單位范圍內(nèi)進行，這些課程根據(jù)院系的學(xué)科結(jié)構(gòu)、學(xué)生需求增加或縮減。課程設(shè)置的討論和決定通常是維持和改進學(xué)院教育質(zhì)量的第一步。對課程效果的評價主要采取學(xué)生評價和同行評價的方式。學(xué)生對教學(xué)的評價在監(jiān)督和評估教學(xué)質(zhì)量時被普遍運用，這樣可以督促教授公平地對待學(xué)生，使教師不僅關(guān)注科研，還要關(guān)注自己最基本的教學(xué)任務(wù)。除了學(xué)生對教師教學(xué)的評價外，美國的各高校都設(shè)置有專門的委員會對教師教學(xué)進行評價。這些委員會還會聘用許多外部專家，制定一些教師教學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和策略等，幫助教師尋找適合自己的教學(xué)方法以改進教學(xué)質(zhì)量。美國還對大學(xué)畢業(yè)生獲得的學(xué)位進行定期評審，這些評審由學(xué)術(shù)部門、教師和學(xué)校團體來執(zhí)行。第二，學(xué)術(shù)研究質(zhì)量?？蒲惺敲绹咝５闹饕氊?zé)和重要的社會貢獻之一，美國高校的研究力量在促進科技進步、提高美國國際競爭力方面都有著不可替代的作用。因此，學(xué)術(shù)研究也是美國高校教師的主要工作內(nèi)容。為了保障高校的科研質(zhì)量，美國高校形成了自己的評價體系與指標(biāo)，比如發(fā)表論文、出版著作、申請專利的質(zhì)量和數(shù)量等。學(xué)術(shù)研究的開展者可以提交研究計劃，交由院系或研究中心等機構(gòu)進行審查，審批通過后列入資助項目?？蒲杏媱澚㈨椇螅€要對研究的結(jié)果進行審核，通常是依據(jù)研究結(jié)果引用情況、出版發(fā)表情況來進行衡量。第三，教師與學(xué)生的質(zhì)量。教師質(zhì)量是維護教學(xué)、學(xué)術(shù)質(zhì)量最重要的因素，因此對教師質(zhì)量的把控至關(guān)重要。在聘用教師之前美國高校就由教育部門、教導(dǎo)主任、校長、學(xué)院董事會來對教師的能力進行審查，并通過試用期審查解雇不合格的試用者。為了保障教師質(zhì)量，有些院校還在正式聘用教師若干年后對其能力進行進一步的檢查。為了招聘到最好的教師，一些美國高校提供教師科研服務(wù)項目，吸引全世界優(yōu)秀的教師。美國院校中教師的升遷及其他獎勵也是建立在對教學(xué)、學(xué)術(shù)成果的評估之上，為教師提供了足夠的工作動力。美國高校通過考試和分?jǐn)?shù)可以監(jiān)督學(xué)生的學(xué)習(xí)情況，但是基于美國的獨特傳統(tǒng)，考試和分?jǐn)?shù)不是高等教育系統(tǒng)的普通教學(xué)衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此就不會對考試的目標(biāo)過多關(guān)注。而大學(xué)的學(xué)術(shù)獎學(xué)金及其他學(xué)術(shù)活動的獎勵是激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)積極性的重要動力，而且完善的獎學(xué)金和助學(xué)金制度吸引了優(yōu)秀學(xué)生，保障了良好的生源質(zhì)量。

三、美國高等教育內(nèi)部問責(zé)的實施方式與組織保障考察

（一）美國高等教育內(nèi)部問責(zé)的實施方式

經(jīng)過幾十年的實踐發(fā)展，美國高校已經(jīng)建立起多樣化的內(nèi)部問責(zé)實施途徑。一般來說，內(nèi)部問責(zé)制的實施主要有以下幾種方式：第一，內(nèi)部審査。內(nèi)部審查的內(nèi)容主要包括對董事會成員工作的審査，對校長、院長、系主任等行政與學(xué)術(shù)管理者的工作進行審查，對教師教學(xué)質(zhì)量進行審查，對課程標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)大綱進行審查，對科研結(jié)果進行審核等?；诿绹叩仍盒５母叨茸灾?，高校的內(nèi)部審查報告一般不會直接和財政撥款相聯(lián)系，因此內(nèi)部審查不會故意隱瞞問題，這樣更容易保證內(nèi)部審查的客觀性。一般來說，美國高校在每年的3月31日之前結(jié)束內(nèi)部審查并發(fā)布報告，內(nèi)部審查委員會對學(xué)校的教學(xué)科研和服務(wù)等方面的問題進行分析，并依據(jù)這些問題提出合理的解決建議。第二，內(nèi)部評估。內(nèi)部評估是指美國高等院校依據(jù)學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)，通過系統(tǒng)地收集學(xué)校內(nèi)部的各種數(shù)據(jù)，對教育成果進行評估和價值判斷的過程。內(nèi)部評估的內(nèi)容一般包括高等院校的辦學(xué)宗旨、發(fā)展規(guī)劃及有效性，教育項目及其有效性，學(xué)生項目和服務(wù)是否符合高等院校的教育理念，教師的引入、評價、發(fā)展、研究創(chuàng)新，圖書館及數(shù)字化信息資源，治理與行政管理，財務(wù)計劃及經(jīng)費資源管理，高等院校的道德操守等。內(nèi)部評估重在發(fā)現(xiàn)問題、規(guī)劃未來，不是為了懲罰失職者。內(nèi)部評估使管理者和教師等獲得了對當(dāng)前的工作情況進行反思和審視的機會。第三，內(nèi)部審計。內(nèi)部審計是美國高等院校內(nèi)部審計部門通過審查學(xué)校內(nèi)部經(jīng)濟活動及內(nèi)部財務(wù)管理的合法性、有效性與妥當(dāng)性，促進學(xué)校防范財務(wù)管理風(fēng)險、提高資源使用效益的內(nèi)部問責(zé)活動。[5]內(nèi)部審計部門在財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)上，還要開展內(nèi)部控制審計與績效審計，從而確保學(xué)校的資源獲得有效利用。高校內(nèi)部審計部門的職能主要包括咨詢服務(wù)、風(fēng)險評估、內(nèi)部控制等。內(nèi)部審計結(jié)束后，由學(xué)校審計委員會出具內(nèi)部審計報告，客觀總結(jié)學(xué)校的財務(wù)狀況與運行效率，呈交給校長及董事等高級行政管理人員。第四，自愿問責(zé)。自愿問責(zé)是美國在現(xiàn)代迅速發(fā)展的一種高等教育問責(zé)方式，其主要形式是美國高校通過互聯(lián)網(wǎng)主動發(fā)布以高校特征、學(xué)生的學(xué)習(xí)與消費、校園氛圍、班級規(guī)模、學(xué)生大學(xué)生活經(jīng)驗等為主要內(nèi)容的績效報告。自愿問責(zé)的目的是為社會、家長及學(xué)生提供透明的信息，向公眾展示高等院校的管理能力和教育成果。自愿問責(zé)披露的主要信息是校園學(xué)習(xí)環(huán)境、學(xué)生的體驗、學(xué)生的學(xué)業(yè)。自愿問責(zé)增強了外部對公立高等院校的理解，滿足了公眾對大學(xué)生學(xué)習(xí)情況了解的需求，維護了高等教育機構(gòu)的使命，引導(dǎo)了家長和學(xué)生的擇校行為，并增強了公眾對高校的信賴。

（二）美國高等教育內(nèi)部問責(zé)的組織保障

美國高等教育內(nèi)部問責(zé)，參與高校自治的每一個主體都可以參與實施，但在實踐中的工作模式一般是在董事會下面設(shè)立專門的機構(gòu)對學(xué)校的內(nèi)部問責(zé)制進行組織實施。最主要、常見的機構(gòu)就是院校研究辦公室。美國高等院校的內(nèi)部問責(zé)和院校研究工作存在著緊密聯(lián)系，正是美國高校的院校研究機構(gòu)為美國高校有效問責(zé)制提供了可行的技術(shù)支持和組織保障。實踐中院校研究基層組織承擔(dān)了對高校運行中實際問題的分析工作，并進行信息提供、發(fā)布。如佛羅里達州立大學(xué)的院校研究辦公室的職責(zé)就是進行自我調(diào)查，對外進行信息交流。美國各個高校的院校研究機構(gòu)稱呼雖然大不相同，如院校研究辦公室、院校研究小組、評估和信息辦公室、績效規(guī)劃研究室、效能研究室、戰(zhàn)略發(fā)展研究室等，但承擔(dān)的主要職能都是按照要求向教育部門提供報告，向公眾提供信息、向?qū)W校提供咨詢檢測評估服務(wù)。

四、美國高等教育內(nèi)部問責(zé)對我國的啟示

美國高等教育問責(zé)是在美國獨特的社會經(jīng)濟文化背景下發(fā)展起來的，照搬美國的經(jīng)驗并不一定適合我國，但從美國高等教育問責(zé)運行與制度設(shè)計中可以總結(jié)出具有普遍意義的經(jīng)驗，為我國建立具有自己特色的教育問責(zé)制度提供參考。

（一）高等教育內(nèi)部問責(zé)要建立全面的評估與審核標(biāo)準(zhǔn)

目前我國也制定了衡量教育發(fā)展水平的指標(biāo)體系，但過于單一，對于中小學(xué)教育，主管部門和社會家長更趨向于使用升學(xué)率來進行考核、評價，對于高校則更趨向于使用就業(yè)率、考研率來進行評估評價。這種單一的評估方式和指標(biāo)雖然可以很直觀地將結(jié)果呈現(xiàn)出來，而且方便操作，但對于各個高校發(fā)展自己的特色教育模式、引導(dǎo)學(xué)生個體發(fā)展非常不利。美國高校內(nèi)部問責(zé)制的基本目標(biāo)是檢視學(xué)校發(fā)展的優(yōu)勢與不足，加深學(xué)院對自身的了解，因此內(nèi)部問責(zé)從探究該高校的缺點和改革方法為中心，問責(zé)過程中要剖析高校對自己的任務(wù)及優(yōu)秀標(biāo)準(zhǔn)的看法。如前述美國高等教育內(nèi)部問責(zé)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)是全方位的，包括了教學(xué)、課程、科研、教師素質(zhì)、學(xué)生發(fā)展等等。教育問責(zé)制的最終落實體現(xiàn)在一系列的指標(biāo)體系上。我國也應(yīng)根據(jù)國情建立多元化的教育問責(zé)內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，基于內(nèi)部問責(zé)發(fā)現(xiàn)制約教育質(zhì)量所存在的問題，問責(zé)要涵蓋學(xué)校的教育環(huán)境、教學(xué)條件、教育效果、教師隊伍、學(xué)生學(xué)習(xí)等各個方面。

（二）完善高等教育內(nèi)部問責(zé)的參與主體與實施方式

我國高等教育管理模式一直是自上而下，從政府主管機關(guān)到校長、再到院系，最后落實到教師管理學(xué)生，一線教師和學(xué)生在學(xué)校管理、治理過程中往往沒有發(fā)言權(quán)，也沒有機會參與。但美國高等教育問責(zé)中高校所有的教育活動參與者都肩負著如何行使學(xué)校自治權(quán)的責(zé)任，因此，美國教育問責(zé)參與主體很廣泛，既保障了問責(zé)的實效，又激發(fā)了各個群體參與學(xué)校治理的積極性。我國正在進行社會管理創(chuàng)新，社會管理創(chuàng)新的方式之一就是保障被管理者的參與機會，從而有效地整合價值認同。高等教育內(nèi)部問責(zé)也需要廣泛參與，要將各級政府、教育部門以及校領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生、家長、社區(qū)等都納入到教育問責(zé)主體之中。他們都是高校的利益相關(guān)者，要改變高校只對政府負責(zé)的現(xiàn)狀。參與高?；顒拥闹黧w都成為內(nèi)部問責(zé)主體，可以使高校運行照顧各方利益需求，兼顧公共利益與學(xué)術(shù)自由，在管制與自治之間實現(xiàn)平衡。我國高等教育監(jiān)督檢查的方式主要是教育主管部門每隔一段時期對高校進行驗收式的評估，這可以對高校形成壓力，但更類似于外部問責(zé)。而內(nèi)部問責(zé)制度的主要目的是為了提高院校自身的水平，而不是外界的認可。一些高校為了迎接檢查臨時應(yīng)付，就是外部問責(zé)帶來的弊端。內(nèi)部問責(zé)制通過自我審視，從院校解決自身問題出發(fā)改進院校的現(xiàn)狀。因此，我國高校要實現(xiàn)內(nèi)部問責(zé)實施常態(tài)化，通過內(nèi)部審查審計、評估、信息披露等，形成內(nèi)部控制機制，并通過信息公開強化和利益相關(guān)者的溝通以及良性互動。

（三）建立健全高等教育內(nèi)部問責(zé)的主導(dǎo)組織機構(gòu)

我國許多高校存在著類似美國院校研究機構(gòu)的組織，如“改革與發(fā)展研究室”、“發(fā)展規(guī)劃辦公室”、“政策研究室處”等，其存在的功能與美國院校研究機構(gòu)大相徑庭。這些研究室對高校自身進行了不同程度的調(diào)查研究，促進了大學(xué)內(nèi)部管理的改進、發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)制定，但這些機構(gòu)的工作職能主要定位于院校層面的決策咨詢，與美國院校研究機構(gòu)相比，缺失了對內(nèi)進行問責(zé)、對外發(fā)布信息的功能。隨著我國高等教育面臨的內(nèi)外部壓力與教育利益相關(guān)方訴求意識的加強、內(nèi)部治理復(fù)雜性的加劇、履行社會責(zé)任的現(xiàn)實需求，我國高等院校應(yīng)該建立起類似的院校研究機構(gòu)，并改進其功能，使其承擔(dān)起內(nèi)部問責(zé)和信息發(fā)布的職能，一方面承擔(dān)起教育質(zhì)量評估與提出改進建議的職責(zé)，一方面加強與社會公眾的信息溝通，增強高校適應(yīng)不斷變化的社會環(huán)境的能力。

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