摘 要 霧霾已經(jīng)是近幾年我國(guó)存在的嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題，2016年12月19日一周更是出現(xiàn)了2016年來(lái)最嚴(yán)重的霧霾天氣，空氣質(zhì)量多次被檢測(cè)為“極重污染”甚至是“危害健康”的級(jí)別。為了應(yīng)對(duì)霧霾，政府近日發(fā)布紅色預(yù)警，并采取了汽車(chē)單雙號(hào)限行，中小學(xué)生放假等措施。這些措施實(shí)質(zhì)上是一種行政應(yīng)急行為，而這種應(yīng)急行為的法理上實(shí)則是在緊急狀態(tài)下的應(yīng)急權(quán)力。我國(guó)霧霾災(zāi)害的行政應(yīng)急起到了一定的作用，但仍然存在諸多問(wèn)題。本文將從行政應(yīng)急的含義與原則，我國(guó)霧霾行政應(yīng)急實(shí)踐，分析我國(guó)霧霾行政應(yīng)急中存在的問(wèn)題，并分析解決問(wèn)題的辦法。

關(guān)鍵詞 行政應(yīng)急 比例原則 行政自制 司法審查

作者簡(jiǎn)介：李雪皎，中央民族大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.371

一、行政應(yīng)急的含義與原則

（一）行政應(yīng)急的含義及特征

行政應(yīng)急，又稱(chēng)應(yīng)急行政行為，是指在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)以維護(hù)公共利益而依法采取行政行為。其具有權(quán)力優(yōu)先性、緊急處置性、程序特殊性、社會(huì)配合性、救濟(jì)有限性等特征。這說(shuō)明在緊急狀態(tài)下，即便沒(méi)有應(yīng)對(duì)危機(jī)的具體法律規(guī)范，行政機(jī)關(guān)也可以采取行政行為緊急處置危機(jī)，但同時(shí)需要遵循一定的原則。

（二）行政應(yīng)急遵循的原則

為了保證應(yīng)急行政行為權(quán)益的合法實(shí)施，行政應(yīng)急要遵循合法、高效、保障、公益、比例等原則。合法原則要求為行政行為時(shí)要有法定依據(jù)，內(nèi)容和裁量權(quán)都要合法。高效原則要求執(zhí)法程序的快捷性與權(quán)力的集中性。

公益原則強(qiáng)調(diào)了目的的公益性，即行政機(jī)關(guān)只有出于公共利益的考量才能對(duì)公民憲法和法律上的權(quán)利加以必要的限制。而救濟(jì)原則是在緊急措施被宣布解除后，國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)處于緊急狀態(tài)下而被侵害一定權(quán)利的權(quán)利人，實(shí)施歸還原物，進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償?shù)却胧?/p>

國(guó)家行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政應(yīng)急行為時(shí)，可能會(huì)作出一定程度對(duì)公民權(quán)利的侵益行為。為了保障公民權(quán)利在此情況下不被不合理剝削，筆者認(rèn)為保障原則和公益原則是兩項(xiàng)極為重要的原則。

保障原則是指，即使國(guó)家機(jī)關(guān)在緊急情況下行使行政權(quán)而使公民權(quán)利受到損害，公民的基本權(quán)利仍然要得到保障，如行政機(jī)關(guān)不得侵犯公民的人格與人身自由權(quán)。而比例原則是指，國(guó)家機(jī)關(guān)在行使緊急權(quán)力時(shí)，若可能對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成不利影響，這種不利影響應(yīng)該被限制在盡可能小的限度內(nèi)；且行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和對(duì)相對(duì)人損益應(yīng)該有適當(dāng)?shù)谋壤?/p>

二、霧霾應(yīng)急的定性與實(shí)踐

（一）霧霾應(yīng)急的權(quán)力定性

根據(jù)《大氣污染防治法》第九十四條規(guī)定，各地政府應(yīng)將重污染天氣應(yīng)對(duì)納入突發(fā)事件應(yīng)急管理體系。環(huán)保部也在2014年《關(guān)于加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)急預(yù)案編修工作的函》中明確說(shuō)明，應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)對(duì)大范圍空氣嚴(yán)重污染提前預(yù)警的預(yù)案。由此可知，目前各地應(yīng)對(duì)空氣重污染的應(yīng)急預(yù)案，是同常規(guī)自然災(zāi)害救助預(yù)案相“平行”的專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，統(tǒng)攝在當(dāng)?shù)卣嫉摹巴话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案”之后，歸屬于地方應(yīng)急管理體系。 而在今年2016年，北京市政府更是在《北京市氣象災(zāi)害防治條例（草案）》中，擬將霧霾納入氣象災(zāi)害的范圍。

以上可以看出，如今霧霾應(yīng)急管理其實(shí)質(zhì)是政府行使行政緊急權(quán)力的行為。

（二）霧霾應(yīng)急的行政措施

根據(jù)2015年出臺(tái)的《大氣污染防治法》第九十六條指出：當(dāng)緊急情況放生時(shí)，地方政府可以采取諸如責(zé)令企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)，限制機(jī)動(dòng)車(chē)行駛等措施。而2013年國(guó)家環(huán)保部出臺(tái)的《城市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案編制指南》對(duì)應(yīng)急措施作出了具體的規(guī)定：在指南5.4.4響應(yīng)措施項(xiàng)下規(guī)定：政府根據(jù)檢測(cè)信息確定首要污染物，應(yīng)針對(duì)不同類(lèi)型首要污染物的特征，采取相應(yīng)的響應(yīng)措施。響應(yīng)措施主要包括健康防護(hù)措施，建議性污染減排措施等。而健康防護(hù)措施包括但不限于提醒一般人群減少或停止戶(hù)外活動(dòng)；建議或要求中小學(xué)生和幼兒園停止戶(hù)外活動(dòng)、減少上學(xué)時(shí)間，甚至放假等。建議性污染減排措施主要包括但不限于建議排污耽誤控制污染工序生產(chǎn)、減少污染物排放等。而強(qiáng)制性污染減排措施包括但不限于，根據(jù)機(jī)動(dòng)車(chē)用途、車(chē)牌號(hào)碼、形勢(shì)區(qū)域?qū)C(jī)動(dòng)車(chē)實(shí)行交通管制；加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，整治未按強(qiáng)制性規(guī)定執(zhí)行的排污企業(yè)。中央政府對(duì)霧霾大氣污染作了一定的行政措施的規(guī)定，而在各地地方政府各地也有具體不同的實(shí)踐。

（三）霧霾應(yīng)急的地方實(shí)踐

2016年10月22日《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案（試行）》正式發(fā)布實(shí)施。預(yù)案中表示，若北京空氣污染程度達(dá)預(yù)警一級(jí)即紅色警報(bào)時(shí)，將在實(shí)施如機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)限行等交通管制措施，且單雙號(hào)限行措施將盡可能做到提前24小時(shí)通知；同時(shí)為保證中小學(xué)生的身體健康，還會(huì)有停課等措施?？梢钥闯霰本┑貐^(qū)應(yīng)急措施做的較為規(guī)范。但是如鳳凰網(wǎng)等很多媒體還是爆出部分地區(qū)霧霾應(yīng)急不力被曝光，存在著邯鄲市等部分地區(qū)應(yīng)急形式大于內(nèi)容，應(yīng)急預(yù)案可操作性不足等問(wèn)題。

三、霧霾應(yīng)急存在的問(wèn)題

在霧霾災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，各地地方政府采取了一些措施，使得霧霾對(duì)于人們的危害得到了一定程度上的減弱，但是仍然有很多人稱(chēng)對(duì)政府的行政應(yīng)急措施表示不滿(mǎn)。尤其是對(duì)于單雙號(hào)限行的行為，很多人在各大自媒體稱(chēng)雖然車(chē)輛限制了，霧霾的危害毫無(wú)減輕，反而給人們的生活出行帶來(lái)極大的不便。筆者對(duì)信息進(jìn)行了搜集整理，得出霧霾應(yīng)急存在著部分地區(qū)應(yīng)急不力，部分應(yīng)急措施不符合比例原則的問(wèn)題。

（一）部分地區(qū)應(yīng)急不力

部分地區(qū)應(yīng)急措施層次不齊的原因，主要來(lái)源于各地應(yīng)急預(yù)案中最高等級(jí)應(yīng)急響應(yīng)條件的不同規(guī)定。如果簡(jiǎn)單依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》（2014年）第六條“地方政府對(duì)本區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”和《大氣污染防治法》（ 2015年） 第六章對(duì)地方政府應(yīng)對(duì)重污染天氣的立法授權(quán)，可以能得出 “各地可根據(jù)自身情況制定空氣重污染應(yīng)急預(yù)案“的推論。這也很好的解釋了，為什么北京地區(qū)應(yīng)急措施做得到位，而如邯鄲市等中小型城市應(yīng)急措施不到位的問(wèn)題。應(yīng)急措施的不利，導(dǎo)致了當(dāng)?shù)厥忻竦纳眢w健康很大程度上被破壞。

（二）部分應(yīng)急措施不符合比例原則

在各地霧霾應(yīng)急行為中，單雙號(hào)限行是一種常見(jiàn)的應(yīng)急措施。而單雙號(hào)限行是否滿(mǎn)足比例原則？筆者認(rèn)為并不滿(mǎn)足：比例原則要求行政行為對(duì)相對(duì)人的損益應(yīng)該控制在盡可能小的限度內(nèi)。那么單雙號(hào)限行是否是對(duì)于公民出行最小損害的限制呢？首先，看單雙號(hào)限行是否必要，是否對(duì)抑制霧霾污染有很好的效果。從12月2日北京地區(qū)的單雙號(hào)限行的民眾反應(yīng)來(lái)看，很多民眾都反應(yīng)單雙號(hào)限行對(duì)霧霾減弱并無(wú)一點(diǎn)作用。而早在2014年，專(zhuān)家指明：“只有經(jīng)由治理，能夠有效降低各地工業(yè)排放與揚(yáng)塵污染，再輔之以實(shí)行機(jī)動(dòng)車(chē)油品升級(jí)，降低機(jī)動(dòng)車(chē)有害物質(zhì)排放量；就能夠在不實(shí)行機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)限行情形下，取得有效提高大氣與環(huán)境質(zhì)量的成效?！?/p>

這樣看來(lái)，機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)并沒(méi)有取得理想的效果。而從必要性上講，比單雙號(hào)限行對(duì)居民出行更小的限制存在。比如加大對(duì)清潔能源機(jī)動(dòng)車(chē)的支持力度，實(shí)行機(jī)動(dòng)車(chē)油品升級(jí)等等，都是可以有效緩解排污，而不用限制居民出行。

那么單雙號(hào)限行并沒(méi)有對(duì)霧霾治理起到很大作用且有其他更好的緊急措施的情況下，則不滿(mǎn)足比例原則中要求的。首先是比例原則項(xiàng)下的必要性原則，并不能證明單雙號(hào)限行是對(duì)居民生活不利影響最小的方式，也不能證明單雙號(hào)限行是對(duì)治理霧霾最有效的方式。

而通過(guò)上述論述，單雙號(hào)限行不僅對(duì)居民的生活產(chǎn)生巨大的不利的影響，而且對(duì)霧霾治理并無(wú)重大作用，因此該措施并不符合比例原則 。

四、霧霾應(yīng)急困境的解決措施

針對(duì)各地在霧霾行政應(yīng)急過(guò)程中出現(xiàn)的部分地區(qū)應(yīng)急不力，部分應(yīng)急措施不符合比例原則的問(wèn)題，在霧霾災(zāi)害下，不利于對(duì)居民健康的保護(hù)，也不利于居民的生活出行。要改變這種現(xiàn)狀，各地行政機(jī)關(guān)要自我規(guī)制，自我改正，即行政自制；同時(shí)為了行政應(yīng)急更好地決策，可以引入司法審查制度，審查應(yīng)急措施是否符合一定的標(biāo)準(zhǔn)。

（一）行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)制

各地區(qū)霧霾有其差異性，中央制定統(tǒng)一霧霾應(yīng)急措施可能性不高，在這種情況下，各地方行政機(jī)關(guān)在行使行政緊急權(quán)力的進(jìn)行有效控制的重要性。

在“行政自制”的理念指導(dǎo)下，行政主體應(yīng)該對(duì)自身不當(dāng)行為進(jìn)行內(nèi)部控制（自我規(guī)制），及時(shí)修改、完善空氣重污染應(yīng)急預(yù)案?！洞髿馕廴痉乐畏ā返诰攀鶙l第二款也規(guī)定，“人民政府應(yīng)該及時(shí)開(kāi)展應(yīng)急預(yù)案實(shí)施狀況評(píng)估，而完善應(yīng)急預(yù)案?！?當(dāng)各地行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)霧霾行政應(yīng)急措施存在一定問(wèn)題時(shí)，應(yīng)該積極及時(shí)修改應(yīng)急預(yù)案，這也是最高效的方式之一。

（二）行政外部的司法審查

一般意義上看，我國(guó)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋并未將行政應(yīng)急行為排除在行政訴訟范圍外，應(yīng)急權(quán)的行使須接受司法審查。在各種應(yīng)急行政行為的監(jiān)督形式中，司法監(jiān)督以其中立性、穩(wěn)定性、終極性而具有其他監(jiān)督形式不可替代的作用。 霧霾災(zāi)害應(yīng)急涉及到公民賴(lài)以生存的環(huán)境和生命健康權(quán)。為有效保護(hù)公民如生命健康權(quán)在內(nèi)的重大法益免受侵害，在行政裁量權(quán)發(fā)生收縮時(shí)，法院應(yīng)進(jìn)行強(qiáng)度最大的嚴(yán)格司法審查，對(duì)行政活動(dòng)與行政判斷進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù)。 法院在審查過(guò)程中，應(yīng)主要考察行政裁量是否符合行政目的之要求。法院通過(guò)判決強(qiáng)制要求行政機(jī)關(guān)修改應(yīng)急預(yù)案規(guī)定以履行環(huán)境保護(hù)的法定職責(zé)，這是通過(guò)司法途徑判斷行政應(yīng)急措施是否符合行政應(yīng)急的基本原則，而實(shí)行最小程度上侵害公民法益的措施。

五、結(jié)語(yǔ)

如今霧霾應(yīng)急管理的實(shí)質(zhì)是政府行使行政緊急權(quán)力的行為，應(yīng)該符合行政應(yīng)急的如公益原則和比例原則等基本原則。針對(duì)霧霾災(zāi)害應(yīng)急，各地行政機(jī)關(guān)有著不同的時(shí)實(shí)踐，但是仍然存在著部分地區(qū)應(yīng)急不力和部分應(yīng)急措施不符合比例原則等問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，對(duì)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，要積極履行內(nèi)部規(guī)制，而作為外部監(jiān)督的司法審查可以對(duì)行政應(yīng)急措施是否得當(dāng)進(jìn)行規(guī)制。霧霾如今已經(jīng)是困擾國(guó)民的一個(gè)沉重的名詞，做好行政應(yīng)急固然重要，但更希望能夠治理環(huán)境，根治霧霾，還我們一個(gè)藍(lán)天。

注釋?zhuān)?/p>

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