摘 要 “恭城瑤族自治縣耕地保護研究”項目，旨在通過對恭城瑤族自治縣的耕地保護研究折射出我國耕地保護政策在少數(shù)民族偏遠地區(qū)的落實情況，通過對恭城瑤族自治縣這個特殊的典型的少數(shù)民族偏遠縣的調(diào)研，研究我國針對少數(shù)民族偏遠地區(qū)耕地保護的未來發(fā)展方向，全面貫徹落實我國對于耕地保護的國家政策，起到提高群眾耕地保護意識、督促政府部門加強對耕地的監(jiān)管力度的作用，結(jié)合少數(shù)民族偏遠地區(qū)的實際情況，探究適合少數(shù)民族偏遠地區(qū)的耕地保護政策，緩解日益嚴重的人多地少的矛盾。

關(guān)鍵詞 依法行政 民族地區(qū) 耕地保護

基金項目：此文為廣西民族大學創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目“恭城瑤族自治縣耕地保護研究”的階段性成果，該項目獲得國家級立項，項目編號：201610608026。

作者簡介：李啟義，廣西民族大學法學院法學專業(yè)本科。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.359

農(nóng)業(yè)是立國之本，是國家發(fā)展和穩(wěn)定的基礎(chǔ)，而耕地又是農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵，在多方利益的驅(qū)使下，18億畝耕地的紅線早已岌岌可危。農(nóng)業(yè)發(fā)展最大障礙就是耕地的減少，如果土地不保，何以談發(fā)展？導致耕地減少的原因具有復雜性、多樣性，但在經(jīng)濟欠發(fā)達少數(shù)民族地區(qū)耕地減少的主要原因就是耕地的原始作用耕作“不經(jīng)濟”，因為經(jīng)濟效益低所以人們不愿意耕作農(nóng)作物，而更傾向于在耕地上種植經(jīng)濟效益高的非糧食作物，甚至是直接用來種植土地損壞大的桉樹。

一、恭城瑤族自治縣耕地保護現(xiàn)狀

為了研究少數(shù)民族地區(qū)的耕地保護，深入大瑤山，來到位于恭城瑤族自治縣西嶺鄉(xiāng)營盤村委會淌竹源村實地考察，了解當?shù)馗丶捌渌恋氐膶嶋H情況，并為當?shù)厝罕娭v解涉及土地保護的法律知識，以及宣傳土地保護的相關(guān)政策。經(jīng)了解得知，當?shù)氐母貥O少，經(jīng)當?shù)卮迕窠榻B，整個淌竹源村只有幾十畝耕地，且耕地貧瘠，若用于種植水稻，不僅產(chǎn)量極低（畝產(chǎn)約350公斤），而且價格也低（國家收購價約280元每百公斤），經(jīng)濟效益極差；但是用來種植水果（砂糖橘）作物，不僅產(chǎn)量高（畝產(chǎn)1200公斤）而且價格也高（砂糖橘可出售至1000元每百公斤），經(jīng)濟效益高，另一方面，當?shù)卮迕竦娜司值剡_200畝左右，但是利用率極低，經(jīng)濟效益不高，守著大山的財富，卻還沒有摘掉貧困帽，是因為什么呢？因為，在我國的土地保護政策上，他們承擔著太多責任。與一位當?shù)卮迕窳私獾?，當?shù)卣掳l(fā)文件《恭政通【2017】2號》規(guī)定，恭城全縣范圍內(nèi)繼續(xù)禁伐闊葉林（雜木），當?shù)卣ㄟ^這份文件，使得當?shù)卮迕駸o法利用這些林地發(fā)展生產(chǎn)，無法通過發(fā)展經(jīng)濟效益好的林果業(yè)實現(xiàn)脫貧致富。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四章第36條的規(guī)定，不得私自改變土地用途。由此可知，將耕地變?yōu)榱止?、涵養(yǎng)林變?yōu)榻?jīng)濟林的行為，均為違法行為。但是山區(qū)群眾沒有辦法去改變違法行為，因為可能在相當長的一段時間里，他們習慣了刀耕火種，習慣了自我管理，國家頒布一個法律規(guī)定或者規(guī)范性文件限制了他們的生活，這不僅與我國“重視三農(nóng)問題”的國策背道而馳，而且也不利于民族地區(qū)的行政管理工作開展。在恭城瑤族自治縣，普遍存在一個問題就是，偏遠地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展主要依靠土地經(jīng)濟，這里說的土地經(jīng)濟不是指房地產(chǎn)開發(fā)，而是指利用土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟，也就是林果業(yè)經(jīng)濟，這里的居民收入百分之九十以上依賴林果業(yè)，果樹和木材林是這里的主要經(jīng)濟作物。但是，這是與國家耕地保護政策相違背的，一定程度上而言，這里的經(jīng)濟發(fā)展是建立在違反土地保護法律及規(guī)范性文件的基礎(chǔ)之上的，也可以說是極其脆弱的經(jīng)濟模式，一旦政府“依法行政”，嚴厲處罰破壞耕地的行為，這里的土地經(jīng)濟將轟然倒塌，現(xiàn)在所面臨的最基本問題就是：如果嚴格保護耕地，那么民族地區(qū)經(jīng)濟將難以發(fā)展，當?shù)鼐用袷杖腚y以提高，使當?shù)卣畬Ω乇Ｗo工作難以展開，難以痛下決心。

二、對耕地保護與扶貧攻堅的思考

這是我們應該思考的，也是必須思考的問題。在我國，除特區(qū)基本法外，法律是全國范圍內(nèi)普遍適用的，而依法行政的前提就是有法可依，依據(jù)的法律是否合理是評價行政行為是否合理的基本點。也就是說，只有依據(jù)的法律是公平正義合理的，依法行政才有現(xiàn)實意義，才是合理行政。就恭城瑤族自治縣的涉及耕地保護的規(guī)范性文件來說，對于民族地區(qū)的耕地保護政策一刀切，是不合理的，加重了當?shù)卮迕竦呢摀?，影響到了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。大面積的林地得不到開發(fā)利用，再加上當?shù)貨]有支柱產(chǎn)業(yè)支撐經(jīng)濟發(fā)展，單純依靠一畝三分地來維持生計顯然是不可能的，這就導致一個問題：知法犯法，別無它法。如果嚴格按照法律規(guī)定及政府規(guī)范性文件去做，那么不經(jīng)生活水平無法得到提高，而且很可能馬上返貧，生活更加困苦。和很多民族地區(qū)一樣，我們考察的恭城瑤族自治縣西嶺鄉(xiāng)營盤村，地區(qū)邊緣山區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展落后，是當?shù)卣攸c的扶貧對象之一，也是黨的十八大以來當?shù)卣珳史鲐毜膶ο蟆＝煌ㄩ]塞，山路崎嶇，又加上基礎(chǔ)設(shè)置薄弱，甚至經(jīng)常停電和手機無服務等等，生活來源主要依靠種植林果和砍伐山林木材出售。如果嚴格依法行政，對于當?shù)卮迕駚碚f，就是斷了他們的生活來源，子女無法接受更好的教育，山里的人才將無法得到培養(yǎng)，民族地區(qū)的脫貧工作將更加艱難。另一方面，對于政府來說，民族地區(qū)的普遍存在地理位置偏遠的問題，道路不通，信息閉塞，行政成本高。而且少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展相對落后，這是一個非常嚴重的問題，當?shù)卣畬ν恋乇Ｗo有著雙重壓力，一方面來自扶貧攻堅任務的壓力，對于當?shù)卮迕竦木珳史鲐毠ぷ?，核心就是“造血”，即發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，而對當?shù)卮迕穸?，林果業(yè)是脫貧致富的捷徑，也是目前探索的比較成功的脫貧之路。另一方面，耕地保護是黨的國家高度重視的問題，18億畝紅線岌岌可危，一分田也不能少。在扶貧攻堅和耕地保護的雙重壓力下，令當?shù)卣谶@方面難以抉擇，既要保護耕地又要扶貧攻堅，二者存在矛盾，又難舍難分。這是一道沒有正確答案的單項選擇題，只有這道題變?yōu)殡p項選擇題時，才有正確答案，那就是兩者都要兼顧。經(jīng)濟的發(fā)展和耕地的保護問題，本身就是依法行政與合理行政的權(quán)衡。我們的政府作為行政機關(guān)應該找到依法行政和合理行政的切合點，做好兩者的權(quán)衡，推動立法改革，在根源上解決兩者存在的問題。法律是制度層面的問題，而行政執(zhí)法是實務層面的問題，行政依賴于法律，法律指導行政。一切行政行為均是法律的外在表現(xiàn)，我們的行政機關(guān)在執(zhí)行法律的過程中，應對堅持理論與實踐相結(jié)合，具體來說就是把在行政過程中遇到的問題盡快反饋至立法機關(guān)，及時修訂法律，保障合理行政。借鑒恭城瑤族自治縣西嶺鄉(xiāng)營盤村的實際情況來說，民族地區(qū)的耕地保護，不能忽略經(jīng)濟發(fā)展和脫貧致富，尤其是當前我國全國上下一心，扶貧攻堅工作穩(wěn)步推進，力爭建黨100周年時實現(xiàn)全面小康，全國人們?nèi)棵撠殹＿@個偉大工作任務既有緊迫性又有艱難性，尤其是在少數(shù)民族地區(qū)，因為是扶貧攻堅的重心，所以耕地保護給扶貧攻堅工作造成很大壓力，要經(jīng)濟還是要耕地？這是一個兩難的選擇。

三、推進耕地保護工作時如何做到既合法行政與合理行政兼得

經(jīng)濟層面的思考，如果有新的經(jīng)濟發(fā)展模式可以替代目前的土地經(jīng)濟發(fā)展模式，使當?shù)鼐用窨梢栽诒Ｗo耕地的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟，那么合法行政的基礎(chǔ)上做到合理行政的問題就可迎刃而解。但是，就民族地區(qū)而言，經(jīng)濟發(fā)展落后直接帶來的影響就是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，投資能力不足，沒有投資去帶動新的經(jīng)濟模式發(fā)展，人口越來越多，而土地經(jīng)濟效益沒有提升，土地數(shù)量也沒有增加，從而使得人地矛盾日益尖銳。政府對很多民族地區(qū)的土地保護政策往往是輸血型模式，就是常見的發(fā)放涵養(yǎng)林補貼等等，而且發(fā)放的補貼金額低，也不能起到實際作用，當?shù)鼐用裆畹貌坏奖Ｕ?，如何去支持耕地保護？據(jù)我所調(diào)研地點的村民介紹，當?shù)卣o他們年10元一畝的補貼金，這并不能起到多大作用。所以，由“輸血”支持耕地保護轉(zhuǎn)為“造血”支持耕地保護是未來耕地保護工作的一個大趨勢。因地制宜，扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，幫助當?shù)鼐用瘛霸煅保麄冊诟乇Ｗo上承擔了太多的責任，國家不能只讓他們承擔義務，而不給予他們權(quán)利?；貓蟛粦搩H為金錢回報，暫且不說國家財政的負擔，他們的可持續(xù)發(fā)展問題也是需要考慮，國家應對制定一套完備的補償制度和扶助制度來維護為耕地保護做出貢獻的人民的利益，因為他們的犧牲是為了這個國家的長遠發(fā)展。對于耕地保護的工作的本質(zhì)就應該時經(jīng)濟效益問題，若維持現(xiàn)有土地的用途能夠獲得很好的收益，那么也沒有必要去變更土地用途，更不會存在耕地保護問題了，所以根源來說還是經(jīng)濟效益問題。

行政管理層面的思考，引入鄉(xiāng)規(guī)民約來讓村民自我管理，輔之以行政管理，二者結(jié)合，相輔相成，為民族地區(qū)的依法行政提供制度保障。在民族地區(qū)，鄉(xiāng)規(guī)民約在維護當?shù)厣鐣刃蛏掀鹬豢商娲淖饔?，因為在相長的一段時間里，民族地區(qū)的自我管理能力是非常強的，他們制定的鄉(xiāng)規(guī)民約在當?shù)厣鐣兄鴺O其高的地位，這對于偏遠少數(shù)民族地區(qū)的社會秩序穩(wěn)定有著深刻影響。少數(shù)民族地區(qū)偏遠，行政管理薄弱，且行政成本高，再加上民族地區(qū)居民的民族意識強，自我管理的心理強烈，導致民族地區(qū)居民形成這樣一種傳統(tǒng)理念：不愿政府管，希望自我管理。在現(xiàn)有法律框架下，對民族地區(qū)的行政管理盡可能引入鄉(xiāng)規(guī)民約去讓民族地區(qū)居民自我管理，既可以提高行政效率又可以提高民族地區(qū)居民對法律的認可度，使行政機關(guān)在依法行政的同時，更能合理行政。

立法層面的思考，既然要依法行政，就應該在立法的時候做好普遍性與特殊性相結(jié)合的立法技術(shù)調(diào)整。具體來說就是，在立法前要有針對性的處理社會關(guān)系，制定法律規(guī)范。就《中華人民共和國土地管理法》而言，沒有做到普遍性與特殊性的立法技術(shù)處理，是一個缺陷。在該法中對變更土地用途的禁止性規(guī)定，沒有規(guī)定存在特殊情況時可以有例外。例如，在民族地區(qū)的耕地保護工作上，是否可以撕開一道口子：特殊情況下，民族地區(qū)的更低確實不適合種植水稻等糧食作物時，是否應該允許變更土地用途，種植經(jīng)濟效益更高的其他作物呢？因地制宜的去利用土地，而不僅僅是對原來由國家認定的土地性質(zhì)去決定這些土地的用途，民族地區(qū)的耕地普遍存在一個問題：小而散、少而貧、陡而旱。這些土地不適合種植糧食作物，更適合種植林果等經(jīng)濟作物。但是，立法著沒有考慮到這一點特殊性，造成該法律在民族地區(qū)使用時存在不合理性，這是我們要反思的問題，在立法層面及時修正，使法律的適用性增強，結(jié)合實際去處理社會關(guān)系，既有考慮到全國性的普遍性，也有照顧到民族地區(qū)的實際情況的特殊性。

民族地區(qū)的耕地保護工作任重而道遠，相對于一般地區(qū)的耕地保護，民族地區(qū)的耕地保護有著更大的壓力，扶貧攻堅與耕地保護在民族地區(qū)的矛盾愈演愈烈，如何解決這個矛盾？這個問題值得我們深入研究。

參考文獻：

[1]王薇、裘國浩.耕地保護考核我市全省第三.紹興日報.2017-02-18 （002）.

[2]周懷龍.擔起新時期耕地保護的新使命.中國國土資源報.2017-03-07 （001）.