李潔婷

[摘 要]因公出國(guó)（境）活動(dòng)是政府部門(mén)對(duì)外交流合作活動(dòng)中一個(gè)必不可少的重要環(huán)節(jié)。近年來(lái)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的新形勢(shì)下，因公出國(guó)（境）活動(dòng)的違規(guī)形式出現(xiàn)一些新情況、新特點(diǎn)，違規(guī)現(xiàn)象呈現(xiàn)隱蔽化、復(fù)雜化，審計(jì)難度更大。所謂“涉外無(wú)小事”，因公出國(guó)（境）的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益，嚴(yán)重影響我國(guó)的國(guó)際形象，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)因公出國(guó)（境）審計(jì)力度的不斷加大，充分表明我國(guó)努力建設(shè)廉潔政府的決心和信心。文章結(jié)合近年審計(jì)實(shí)踐，對(duì)因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)審計(jì)中出現(xiàn)的一些新情況、新特點(diǎn)進(jìn)行探討，總結(jié)出因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)“四必查”審計(jì)要點(diǎn)，并提出幾點(diǎn)審計(jì)建議。

[關(guān)鍵詞]新形勢(shì)；因公出國(guó)（境）；違規(guī)形式；審計(jì)思路

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.12.285

為貫徹中央八項(xiàng)規(guī)定精神的要求，近年來(lái)，各級(jí)政府部門(mén)嚴(yán)格劃清紀(jì)律紅線，主動(dòng)“曬三公”，“三公”經(jīng)費(fèi)支出逐步走向規(guī)范化。在此新形勢(shì)下，審計(jì)機(jī)關(guān)也不斷加大對(duì)三公經(jīng)費(fèi)，尤其是三公經(jīng)費(fèi)中的因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)的審計(jì)力度。然而，部分政府部門(mén)對(duì)中央“八項(xiàng)規(guī)定”和《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等規(guī)定置若罔聞，企圖通過(guò)一些“小聰明”“小手段”隱瞞在因公出國(guó)（境）活動(dòng)中的違規(guī)違紀(jì)行為，為審計(jì)工作的開(kāi)展增加了難度。因此，審計(jì)人員應(yīng)不斷地調(diào)整審計(jì)思路，創(chuàng)新審計(jì)方式和方法，層層追蹤落實(shí)，正確指出因公出國(guó)（境）活動(dòng)中的各類(lèi)違規(guī)現(xiàn)象，充分發(fā)揮審計(jì)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的監(jiān)督效力。

1 新形勢(shì)下因公出國(guó)（境）活動(dòng)違規(guī)形式的新情況與新特點(diǎn)

1.1 利用因私證照的“合法外衣”躲避審批流程

與以往相比，政府部門(mén)基本能做到按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格報(bào)批和管理因公出國(guó)（境）活動(dòng)，其違規(guī)現(xiàn)象越來(lái)越少，但也不是完全消失，部分違規(guī)現(xiàn)象更隱蔽、更難發(fā)現(xiàn)。究其原因，主要是某些單位“貪圖省事”和存有“僥幸心理”，試圖為未經(jīng)批準(zhǔn)的因公出國(guó)（境）活動(dòng)披上“合法外衣”，未經(jīng)審批擅自允許部分黨政干部違規(guī)持因私出國(guó)（境）證件參加因公出境活動(dòng)，赴香港和澳門(mén)的出訪活動(dòng)是此類(lèi)情況的“重災(zāi)區(qū)”，相關(guān)做法違背了國(guó)家明令規(guī)定各級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)一律不得為持因私出國(guó)（境）證件的黨政干部報(bào)銷(xiāo)因公出國(guó)（境）費(fèi)用的重要原則，該做法逃離主管部門(mén)對(duì)因公出國(guó)（境）活動(dòng)的監(jiān)管，對(duì)外交流活動(dòng)質(zhì)量難以保證。

1.2 巧立名目，擅自組織明令禁止的“雙跨”團(tuán)組

過(guò)去，某些部門(mén)常常偏向通過(guò)旅行社等中介機(jī)構(gòu)聯(lián)系各類(lèi)國(guó)外機(jī)構(gòu)出具關(guān)于“研討”“參觀”活動(dòng)的推薦信，打著各種冠冕堂皇的旗幟組織一般性出訪團(tuán)組，鋪張浪費(fèi)，削弱政府公務(wù)出訪公信力。然而，在近年中央多次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁一般性出國(guó)考察情況下，類(lèi)似考察逐漸銷(xiāo)聲匿跡，但亦出現(xiàn)一些新情況。某些單位主動(dòng)聯(lián)系了一些不屬于其主管部門(mén)管轄范圍的跨地區(qū)、跨部門(mén)的民間組織，串通或根據(jù)這些組織發(fā)出的“培訓(xùn)通知”“考察邀請(qǐng)”等組織因公出國(guó)（境）活動(dòng)。這些民間組織有一個(gè)共通點(diǎn)——咋眼一看略帶幾分“高大上”，如：“中國(guó)××協(xié)會(huì)”“國(guó)家××研究院”等，貌似挺“正規(guī)”，但實(shí)際上經(jīng)不起審查——部分組織未進(jìn)行“非企業(yè)組織登記”和“工商登記”，屬于非法單位；部分正規(guī)民間組織與團(tuán)組單位不在同一個(gè)省、市，且根本不存在隸屬關(guān)系，觸犯跨地區(qū)、跨部門(mén)的規(guī)定。個(gè)別團(tuán)組單位就是根據(jù)這些打著出國(guó)“培訓(xùn)”“考察”旗號(hào)的民間組織發(fā)出的通知，故弄玄虛，未經(jīng)外事主管部門(mén)同意擅自安排出訪活動(dòng)，此屬明令禁止的跨地區(qū)、跨部門(mén)的出國(guó)團(tuán)組。

1.3 為掩蓋超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)的真相，尋求最可靠“外援”

某些單位為掩蓋超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)的真相，讓其下屬單位充當(dāng)最可靠“外援”。此類(lèi)情況很難從正面直接落實(shí)問(wèn)題，通常需延伸審計(jì)，這時(shí)不難發(fā)現(xiàn)其下屬單位存在異常公務(wù)出訪開(kāi)支，然而，其下屬單位所擠占挪用的開(kāi)支渠道并不合規(guī)。通過(guò)仔細(xì)校對(duì)任務(wù)批件和實(shí)際行程報(bào)銷(xiāo)資料不難發(fā)現(xiàn)，如果一級(jí)預(yù)算單位出現(xiàn)臨時(shí)增加人員、更換行程路線、提升飛機(jī)倉(cāng)位級(jí)別、原渠道資金不足等狀況，則導(dǎo)致實(shí)際出國(guó)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)和總額無(wú)法滿(mǎn)足原預(yù)算安排，部分組團(tuán)單位為解決無(wú)法掩蓋的資金缺口，只能把超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算開(kāi)支轉(zhuǎn)嫁其下屬單位。

1.4 “粉飾”費(fèi)用超支，挪用內(nèi)部其他渠道資金

部分單位雖然出訪活動(dòng)開(kāi)支已超支，但它們并未尋求外部渠道解決問(wèn)題，而是在記賬時(shí)利用一些“小伎倆”巧妙地“掩人耳目”，如：超支費(fèi)用未在“出國(guó)費(fèi)”科目中列支，而是在“培訓(xùn)費(fèi)”“其他招待費(fèi)”等科目下“偷龍轉(zhuǎn)鳳”，或故意錯(cuò)入不能列支出國(guó)費(fèi)的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中，其實(shí)質(zhì)就是挪用單位內(nèi)部其他渠道資金，與財(cái)政部門(mén)批復(fù)的開(kāi)支渠道不符。

1.5 利用“一票帶過(guò)”規(guī)避檢查，刻意隱瞞真實(shí)行程

在因公出國(guó)（境）的任務(wù)批件上會(huì)明確列明出訪所涉及的國(guó)家、城市、途經(jīng)地區(qū)，但部分被審單位隨意變更出訪路線，或繞道旅行，參加與該次出訪無(wú)關(guān)的活動(dòng)，報(bào)銷(xiāo)時(shí)與中介機(jī)構(gòu)串通，所有費(fèi)用僅用一張發(fā)票帶過(guò)，避開(kāi)了關(guān)于交通、膳食、住宿等明細(xì)報(bào)銷(xiāo)憑證，此時(shí)，審計(jì)人員應(yīng)保持高度審計(jì)敏銳性，對(duì)“一票帶過(guò)”的發(fā)票“打起精神”。是不是這樣就無(wú)法還原真實(shí)出訪過(guò)程呢？當(dāng)然不是?！笆郎蠜](méi)有不透風(fēng)的墻”，經(jīng)對(duì)比任務(wù)批件及與該次活動(dòng)相關(guān)的記錄，總會(huì)察覺(jué)到行程中異常的蛛絲馬跡，如：出訪記錄中出現(xiàn)原來(lái)批件上未注明的出訪城市、通過(guò)其他渠道查詢(xún)到跟原計(jì)劃不一致的機(jī)票倉(cāng)位、實(shí)際返回日期記錄與任務(wù)批件日期不一致等，審計(jì)應(yīng)該從異常記錄入手，通過(guò)延伸審計(jì)等方式，多方位取證，從正面和外圍層層突破，盡量還原活動(dòng)全過(guò)程，并分析對(duì)比，最終落實(shí)真實(shí)行程。

2 因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)“四必查”審計(jì)要點(diǎn)

2.1 逢審必查之一——預(yù)算批復(fù)

因公出國(guó)（境）活動(dòng)的預(yù)算安排是由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行審批，是出國(guó)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的重要依據(jù)。審計(jì)時(shí)，應(yīng)向出國(guó)團(tuán)組單位取得經(jīng)費(fèi)審批資料。審查內(nèi)容包括：一是出國(guó)團(tuán)組單位向財(cái)政部門(mén)提交的申請(qǐng)資料和財(cái)政部門(mén)的經(jīng)費(fèi)審批資料。二是明細(xì)費(fèi)用計(jì)劃，審查明細(xì)資金來(lái)源，檢查培訓(xùn)費(fèi)、交通費(fèi)、住宿費(fèi)、伙食費(fèi)、翻譯費(fèi)、公雜費(fèi)、簽證費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)等已批復(fù)的明細(xì)費(fèi)用計(jì)劃。三是出訪內(nèi)容，考察、培訓(xùn)，還是兩者兼有，檢查該次出國(guó)的論證資料和具體計(jì)劃內(nèi)容。

2.2 逢審必查之二——任務(wù)批件

因公出國(guó)（境）活動(dòng)的任務(wù)批件是整個(gè)活動(dòng)計(jì)劃的藍(lán)圖，是整個(gè)活動(dòng)順利開(kāi)展的重要依據(jù)。通常由組團(tuán)單位申請(qǐng)并取得國(guó)家外國(guó)專(zhuān)家局、地方人民政府外事辦公室或地方港澳事務(wù)辦公室等外事主管部門(mén)任務(wù)審批件。重要檢查要點(diǎn)包括：一是主管外事部門(mén)對(duì)該次出國(guó)任務(wù)的批復(fù)意見(jiàn)。二是出訪活動(dòng)明細(xì)內(nèi)容，包括：出訪任務(wù)名稱(chēng)、團(tuán)組負(fù)責(zé)人、任務(wù)內(nèi)容、人數(shù)、出訪國(guó)家或地區(qū)、途經(jīng)國(guó)家或地區(qū)，停留天數(shù)、邀請(qǐng)接待單位、人員詳細(xì)信息（包括：姓名、出生日期、工作單位、職務(wù)職稱(chēng)等）。三是當(dāng)組團(tuán)單位不是一級(jí)單位時(shí)，應(yīng)同時(shí)取得主管部門(mén)對(duì)該次出國(guó)活動(dòng)的審核意見(jiàn)。四是檢查出訪服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的選定程序、機(jī)構(gòu)信息、服務(wù)事項(xiàng)等。

2.3 逢審必查之三——報(bào)銷(xiāo)票據(jù)

因公出國(guó)（境）活動(dòng)審計(jì)重點(diǎn)的重點(diǎn)是報(bào)銷(xiāo)資料的真實(shí)性、合法性和完整性，它是出訪活動(dòng)最直接的證明材料，是審計(jì)取證和審計(jì)分析的關(guān)鍵，審查內(nèi)容主要包括：一是記賬憑證編制的準(zhǔn)確性。重點(diǎn)檢查有沒(méi)有把出國(guó)經(jīng)費(fèi)錯(cuò)記到不屬于出國(guó)費(fèi)的會(huì)計(jì)科目中，如：差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、其他招待費(fèi)等，并檢查登記關(guān)于支出渠道的項(xiàng)目名稱(chēng)與財(cái)政部門(mén)批復(fù)的經(jīng)費(fèi)渠道是否一致。二是檢查原始憑證資料的合法性和合規(guī)性。主要檢查出國(guó)境任務(wù)批件、各人護(hù)照記錄（包括簽證和出入境記錄）復(fù)印件、中標(biāo)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)具的發(fā)票、各種開(kāi)支明細(xì)報(bào)銷(xiāo)資料、簽證票據(jù)、航空運(yùn)輸電子客票行程單等有效票據(jù)是否真實(shí)、合法。

2.4 逢審必查之四——行程記錄

除了財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)單據(jù)中會(huì)存放活動(dòng)資料之外，被審單位相應(yīng)的人事或者行政辦公部門(mén)也會(huì)存放相關(guān)活動(dòng)資料。審計(jì)應(yīng)向組團(tuán)單位人事部門(mén)或辦公室索取出訪記錄，并與報(bào)銷(xiāo)單據(jù)校對(duì)是否相符，包括：活動(dòng)申請(qǐng)資料和簽批資料原件、活動(dòng)行程單、活動(dòng)照片、行程記錄、活動(dòng)總結(jié)、心得體會(huì)、工作總結(jié)中涉及出國(guó)活動(dòng)相關(guān)頁(yè)等。以上資料可以從側(cè)面反映出訪活動(dòng)痕跡，并與已審批的計(jì)劃、已報(bào)銷(xiāo)的單據(jù)進(jìn)行校對(duì)，梳理出不一致的情況。

3 對(duì)因公出國(guó)（境）活動(dòng)的“三嚴(yán)”審計(jì)的建議

3.1 嚴(yán)申紀(jì)律紅線，切實(shí)做好出訪前教育工作

所謂“涉外無(wú)小事”，參加因公出訪活動(dòng)的公務(wù)人員一言一行均關(guān)乎到國(guó)家形象，進(jìn)一步規(guī)范因公出國(guó)（境）活動(dòng)的管理，出訪團(tuán)組的組織單位應(yīng)嚴(yán)格遵守出訪活動(dòng)各項(xiàng)紀(jì)律，切實(shí)維護(hù)國(guó)家對(duì)外形象，確保出國(guó)公務(wù)活動(dòng)取得圓滿(mǎn)成功。

3.2 嚴(yán)抓審批管理，規(guī)范出訪活動(dòng)管理工作

一是外事主管部門(mén)在新形勢(shì)下應(yīng)堅(jiān)持少而精的審批原則，合理壓縮出訪時(shí)間，嚴(yán)格審核出訪行程和團(tuán)組成員情況。二是各部門(mén)和單位務(wù)必嚴(yán)格辦理因公出國(guó)（境）的審批手續(xù)，按規(guī)定辦事，不得擅自增加出訪國(guó)家和地區(qū)數(shù)量，嚴(yán)格按照既定行程和路線組織出訪活動(dòng)。三是作為公務(wù)人員務(wù)必認(rèn)識(shí)新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)，嚴(yán)格遵守紀(jì)律，嚴(yán)格按照程序辦事和按照標(biāo)準(zhǔn)履行報(bào)銷(xiāo)手續(xù)，把厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)各項(xiàng)要求落實(shí)到位。

3.3 嚴(yán)控報(bào)賬程序，促進(jìn)政府部門(mén)廉政建設(shè)

因公出國(guó)（境）團(tuán)組活動(dòng)都是有明確的出訪目的和實(shí)質(zhì)活動(dòng)內(nèi)容，任何單位不得隨意安排一般性出訪活動(dòng)，不得擅自超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算、無(wú)預(yù)算安排出訪活動(dòng)，對(duì)未按規(guī)定程序報(bào)批的團(tuán)組，應(yīng)按規(guī)定一律不予報(bào)賬。各主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)和多種形式的檢查，充分揭露和查處因公出國(guó)（境）活動(dòng)中鋪張浪費(fèi)、不遵守紀(jì)律紅線等問(wèn)題，切實(shí)提高出國(guó)經(jīng)費(fèi)使用效益，提高對(duì)外交流活動(dòng)質(zhì)量，促進(jìn)政府廉政建設(shè)和提高政府公信力。

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