蘇春艷

摘 要： “社會(huì)公平”是公共行政的“第三支柱”。弗雷德里克森通過對(duì)公共行政的領(lǐng)域問題、公共行政的公正問題以及公共行政的倫理問題三個(gè)方面的研究，提出 了“公平與公正”問題是公共行政的精神與價(jià)值，公共行政應(yīng)該完成從效率、經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向向公平正義導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。在公共行政實(shí)踐中，公共管理者如何去踐行這些價(jià)值。

關(guān)鍵詞： 公共行政；社會(huì)公平；行政倫理；公民精神

弗雷德里克森“曾經(jīng)是傳統(tǒng)公共行政領(lǐng)域的權(quán)威，新公共行政運(yùn)動(dòng)的代表人物?！眥1}自從主持第二次明諾布魯克（the second Minnowbrook Conference）會(huì)議以來，弗雷德里克森一直致力于將社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)、效率一起作為公共行政管理的支柱，推動(dòng)多層次的系統(tǒng)治理（systems of multi-level governance）。弗雷德里克森的“公共行政的精神”“所關(guān)注的是公共管理領(lǐng)域的一些重大問題：如何界定公共的意蘊(yùn)；如何在民主政治背景和框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效率的公共行政；如何平衡效率、經(jīng)濟(jì)和公平；怎樣成為一個(gè)講求倫理的公共行政管理者；公共管理者為什么要成為代表性公民?！眥2}弗雷德里克森認(rèn)為，公共行政領(lǐng)域的這些重大問題往往與公共管理者的信念、價(jià)值和習(xí)慣有關(guān)。弗雷德里克森通過對(duì)作為治理的公共行政、公共行政的公平與正義以及公共行政中的倫理與公民精神等問題的深入研究，指出當(dāng)代公共行政在動(dòng)蕩的變革環(huán)境下，必須在政治、價(jià)值與倫理方面進(jìn)行恰當(dāng)?shù)亩ㄎ唬瑥亩鴺?gòu)建公共行政官員所應(yīng)遵循的價(jià)值規(guī)范與倫理準(zhǔn)則，以建立現(xiàn)代民主政府，并確保政府治理的有效性。弗雷德里克森對(duì)這些重大問題的探討與回答，對(duì)于公共管理者公共行政精神的塑造、當(dāng)代責(zé)任政府建設(shè)以及公共倫理的建設(shè)具有重要的理論參考和實(shí)踐價(jià)值。

一、“公共行政”：公共與治理

弗雷德里克森對(duì)公共行政領(lǐng)域問題的探討是圍繞著何為“公共”、何為“治理”這兩個(gè)概念的重新梳理而展開的，這也是其理論的邏輯起點(diǎn)。

何為“公共”？公共與公共行政領(lǐng)域是什么關(guān)系？{3}這是弗雷德里克森提出的一個(gè)邏輯在先的問題。弗雷德里克森對(duì)“公共”一詞的探討回到了古希臘，在希臘語中，公共一詞首先表示一個(gè)人在身體上、情感上或智力上已經(jīng)成熟，它所強(qiáng)調(diào)的是，一個(gè)人從只關(guān)心自我或自我的利益發(fā)展到超越自我，能夠理解他人的利益；其次公共也有“關(guān)心”的意思。兩層含義加在一起使得“公共”這個(gè)詞意味著一個(gè)人不僅能與他人合作共事，而且能夠?yàn)樗酥?。“希臘人把政治共同體（城邦）視為公共，所有的公民（即成年男子和自由民）都可以參與這種政治共同體。”{4}亞里士多德認(rèn)為：“使一個(gè)城邦產(chǎn)生的原因可能是經(jīng)濟(jì)的原因，但城邦追求的目的是德性的?！眥5}弗雷德里克森認(rèn)為，在現(xiàn)代由于強(qiáng)調(diào)效率、經(jīng)濟(jì)、官僚體制與技術(shù)，使得“公共”一詞的本義大多已經(jīng)喪失了。為了探討公共行政中的“公共”意蘊(yùn)，弗雷德里克森批判性地回顧了20世紀(jì)哲學(xué)領(lǐng)域中的“公共”概念，并討論了社會(huì)科學(xué)中人們提出的關(guān)于“公共”的五種觀點(diǎn)：“公共是利益集團(tuán)（多元主義的觀點(diǎn)）、公共是理性選擇者（公共選擇理論的觀點(diǎn)）、公共是被代表者（立法的觀點(diǎn)）、公共是顧客（服務(wù)提供的觀點(diǎn)）、公共是公民?！眥6}弗雷德里克森對(duì)這五種觀點(diǎn)逐一地進(jìn)行了批判，指出了它們的缺陷和不足，在此基礎(chǔ)上提出了公共行政中的公共的一般性理論。公共行政中的公共的一般性理論的第一個(gè)要件是它必須建立在憲法基礎(chǔ)上，現(xiàn)代公共行政不僅要與憲法相一致，而且還要實(shí)現(xiàn)憲法的愿景；第二個(gè)要件是這種理論必須建立在得到強(qiáng)化了的公民精神的理念的基礎(chǔ)上，一個(gè)好政府必須有一群它所代表的“好公民”{7}，得到強(qiáng)化的公民精神的觀念應(yīng)該成為一種公共行政的承諾；第三個(gè)要件是發(fā)展和維持一種制度和程序，它能夠聽到集體的和非集體的公共的利益，并能夠?qū)λ麄兊囊笞鞒龌貞?yīng)，公共管理者必須平等地對(duì)待所有的公民，不僅僅致力于效率和經(jīng)濟(jì)，而且致力于社會(huì)的公平；第四個(gè)要件是這個(gè)理論建立在好人的基礎(chǔ)上，擁有一種建立在樂善好施基礎(chǔ)上的公共觀念是公共行政的目的，樂善好施所要體現(xiàn)的是公職人員的服務(wù)意識(shí)，一種同情心（Compassion），這些長期以來一直與公共行政密切相關(guān)。這四層關(guān)系是層層遞進(jìn)的邏輯關(guān)聯(lián)：首先就是法理的基礎(chǔ)，憲法的基礎(chǔ)決定了公共行政的合法性問題；其次是善的理念，公民良好的精神；第三是制度的保障，是對(duì)機(jī)會(huì)主義的規(guī)避；第四是樂善好施的服務(wù)的意識(shí)，根植于公共管理者的職業(yè)習(xí)慣。

由于人們對(duì)公共行政中的“公共”理解過于狹隘，導(dǎo)致把“公共”當(dāng)成“政治”和“政府”的同義語。在嘗試?yán)斫狻肮病币辉~的時(shí)候，人們想當(dāng)然地認(rèn)為“政府”與“公共”是同一個(gè)概念。但實(shí)際上這兩者不僅不是一回事，而且還有本質(zhì)的區(qū)別。“在公共行政的領(lǐng)域，人們總是用‘政府代‘公共，盡管我們?nèi)匀皇褂霉残姓辉~，來意指公共行政的理論和實(shí)踐，而不用政府行政或政府管理，但實(shí)際上我們對(duì)公共行政中的‘公共的寓意缺乏深刻的理解?！眥8}弗雷德里克森認(rèn)為“公共”與“政府”在詞義上是不同的。因此“公共行政”與“政府行政”不同。公共行政研究者和實(shí)踐者所面臨的問題是如何將關(guān)注的焦點(diǎn)放在公共行政上，而不是僅僅放在政府行政上。弗雷德里克森認(rèn)為：“公共既是一種理念也是一種能力。如果我們把公共等同于政府，我們事實(shí)上限制了人民參與公共事務(wù)的能力。作為一種理念，公共意味著所有的人們，為了公共利益，而不是出于個(gè)人的或者家庭的目的才走到一起來；作為一種能力，公共意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力。在許多情況下，這樣的行動(dòng)都是通過政府而進(jìn)行的，但并不是所有的行政都要通過政府。志愿者協(xié)會(huì)、非營利組織、公司都是公共的表現(xiàn)形式?！眥9}這樣弗雷德里克森拓展了“公共”的外延，為各類組織和個(gè)人參與公共事務(wù)提供了一個(gè)重要的理論基礎(chǔ)。公共行政中的‘公共意味著公共行政的范圍包括非營利組織、第三部門、志愿者、契約、公共設(shè)施、公共事業(yè)管理部門以及大量的政府、準(zhǔn)政府和私人—政府合作組織活動(dòng)?？梢?，公共行政中的“公共”具有更為廣闊的領(lǐng)域。

“治理”是制度層面的概念。治理一詞的出現(xiàn)，表明人們對(duì)公共行政范圍又產(chǎn)生了不同的看法。人們假定治理涵蓋了所有的公共活動(dòng)——政府的、準(zhǔn)政府的及非政府的。公共行政的前輩們明智地選擇“公共行政”而非“政府行政”一詞表明這一領(lǐng)域的性質(zhì)。公共行政包括國家的活動(dòng)，的確也根植于國家。但是，其范圍更廣，并且應(yīng)該更廣，還包括集體的公共行為的行政或執(zhí)法層面的各種形式與表現(xiàn)。弗雷德里克森在這里將“公共行政”與“治理”聯(lián)系起來，試圖把公共行政定義為一種治理活動(dòng)，并提出了作為“治理的公共行政”。

治理理論與善治理論是20世紀(jì)90年代興起的一種公共管理理論，認(rèn)為治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。作為公共行政的治理是指它包括了參與公共活動(dòng)的各種類型的組織和機(jī)構(gòu)，這些組織之間形成網(wǎng)絡(luò)，一同參與治理。在治理中，行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)包括了全部的公共組織——政府的、非政府的、營利的、非營利的、國家的、超國家的組織。這樣，公共行政的領(lǐng)域就大大地拓展了。在這個(gè)擴(kuò)大的領(lǐng)域中，政治事務(wù)和行政事務(wù)之間的差異也同樣變得模糊不清。所以，作為治理的公共行政意味著傳統(tǒng)的政治——行政二分法不復(fù)存在。治理意味著多元主義，在多元主義的體制中，治理包括了所有有利害關(guān)系的利益主體：政黨、立法機(jī)關(guān)及其分支機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)、中間人、組織、顧客、媒體等等。這樣，治理一詞是對(duì)政策制定和執(zhí)行過程中所存在的那種十分復(fù)雜的關(guān)系的最佳描述。治理是為了達(dá)到某種公共目的而在橫向和縱向的組織網(wǎng)絡(luò)中所進(jìn)行的活動(dòng)，治理活動(dòng)不同于某一機(jī)構(gòu)內(nèi)部日常事務(wù)的管理活動(dòng)。在治理的環(huán)境下，公共管理者的工作更具有政治性，要承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)，更具有創(chuàng)造性，更少受層級(jí)的控制。治理意味著重要性、合法性，意味著一種為達(dá)成公共目的而作出的崇高而積極的貢獻(xiàn)，治理是具有創(chuàng)造力和回應(yīng)力的。弗雷德里克森得出了如下的結(jié)論：治理是在公共行政急需積極符號(hào)之時(shí)出現(xiàn)的一種積極符號(hào)；是有關(guān)政府改革的流行看法、民選的行政首長政治、嚴(yán)肅的經(jīng)驗(yàn)學(xué)派理論及現(xiàn)代公共行政理論的融合；就像改革一樣，在作為治理的公共行政中，迎頭出擊總比坐以待斃好；用治理代替公共行政，掩蓋了非民選的公共官員在民主政體中的正當(dāng)角色這一基本問題。弗雷德里克森對(duì)于治理的探討，使我們看到治理代表的是一種強(qiáng)有力的、精干的公共行政，治理不僅僅涉及為了實(shí)現(xiàn)某種集體的目標(biāo)如何掌舵的問題，而是更多地涉及如何調(diào)整公民和政府之間關(guān)系的問題。公共行政一直是關(guān)于治理的科學(xué)，而不只是關(guān)于管理的科學(xué)。

弗雷德里克森通過對(duì)“公共”與“治理”兩個(gè)概念的重新梳理與探討，提出了治理的公共行政{10}，表明公共行政的范圍大大擴(kuò)展了，表明公共行政的主體的多元，表明在公共行政領(lǐng)域政府組織、非政府組織、準(zhǔn)政府組織及志愿組織等內(nèi)在的互動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)，共同參與公共事務(wù)的治理是一種趨勢。

二、“公共行政”：公平正義

“正義”一詞在西方政治思想中歷史悠久。柏拉圖認(rèn)為，一個(gè)理想的國家應(yīng)該是“公正”（正義）國家。在亞里士多德那里正義主要用來約束人們的行為。在近代思想家那里，“正義”成為評(píng)判一個(gè)社會(huì)制度的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，被看作社會(huì)制度的首要價(jià)值。羅爾斯繼承了康德先天綜合判斷的方法，正義既是形式，又是內(nèi)容。正義的對(duì)象是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，從不平等的現(xiàn)實(shí)中尋求平等?！罢x是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會(huì)整體利益之名也不能逾越?！眥11}

“公共行政的精神”主要任務(wù)或根本目的是探討“公平與公正”問題，探討公共行政從效率、經(jīng)濟(jì)向公平正義的精神理念的轉(zhuǎn)變。弗雷德里克森提出公共行政的任務(wù)在于高效、經(jīng)濟(jì)及公平地組織和管理所有具有公共性質(zhì)的（政府、準(zhǔn)政府及非政府）機(jī)構(gòu)。當(dāng)公共行政強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行、管理及公共組織的日常運(yùn)作時(shí)，公共行政的作用才能得到充分的體現(xiàn)，在政策執(zhí)行過程中，公共管理者有責(zé)任確保該政策“高效”“經(jīng)濟(jì)”及“公平”地實(shí)施。公共管理者有責(zé)任本著樂善好施的愛國主義精神執(zhí)行政策。在社會(huì)公平理論的價(jià)值訴求下，當(dāng)公共管理者不得不執(zhí)行有瑕疵的公共政策時(shí)，必須努力強(qiáng)化政策中存在的積極的和正義的因素。同時(shí)，要盡力改善其弱點(diǎn)、矛盾和過分的目標(biāo)。公共管理者必須努力使其所執(zhí)行的政策盡可能地公平、合理。弗雷德里克森在此提出了社會(huì)公平應(yīng)該成為公共行政理論和實(shí)踐的第三個(gè)支柱的觀點(diǎn)?！皩⒐阶鳛楣残姓牡谌齻€(gè)規(guī)范性支柱要求公務(wù)員致力于更合理地分配公共物品和服務(wù)，更代表那些沒有渠道參與公共政策的人，要追求公共利益和更大的善，要尊重個(gè)人（公共雇員以及其他公民）的尊嚴(yán)并且不遺余力地維護(hù)他們的權(quán)利?！眥12}為了保證公共行政的社會(huì)公平，公共行政的官員應(yīng)該有更多的自由裁量權(quán)，這是社會(huì)公平得以成為公共行政精神之必要成分的重要前提。

在對(duì)社會(huì)公平進(jìn)行哲學(xué)與理論上的探討后，弗雷德里克森提出了社會(huì)公平復(fù)合理論，并對(duì)公共行政實(shí)踐領(lǐng)域中的公平問題進(jìn)行了探討，提出社會(huì)公平在一般的公共行政實(shí)踐中被視為理所當(dāng)然。社會(huì)公平的復(fù)合理論將公正、正義和平等概念整合到一起，在社會(huì)公平的復(fù)合理論中，公正、正義和平等概念是交互使用的。社會(huì)公平理論不僅應(yīng)用于當(dāng)代，而且涉及代際之間的公平問題。公務(wù)員是否應(yīng)對(duì)后代負(fù)責(zé)？如果要承擔(dān)責(zé)任，那么應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任？公共行政的研究是否提供了指導(dǎo)我們思考下一代問題的理論和倫理？不同代際人之間是否存在著社會(huì)公平問題？根據(jù)社會(huì)公平的復(fù)合理論的邏輯，弗雷德里克森提出公共官員應(yīng)該竭力地采取和實(shí)施那些有利于代際之間社會(huì)公平的政策。公務(wù)員要為代際之間的社會(huì)公平承擔(dān)責(zé)任，必須在自己所知的基礎(chǔ)上盡可能地做得更好，不僅僅要提供服務(wù)，而且要公平地提供服務(wù)。公正、平等是指導(dǎo)行動(dòng)的共識(shí)，公共行政人員要致力于實(shí)踐社會(huì)公平。

正義對(duì)柏拉圖而言，是人性中的美德和紐帶，它使得人們結(jié)成社會(huì)。正義是靈魂的秩序和責(zé)任，它對(duì)靈魂的重要性，就相當(dāng)于健康對(duì)于人體的價(jià)值。{13}亞里士多德認(rèn)為，在實(shí)際生活中，官員如何作出最符合正義的決定，這屬于實(shí)踐性問題，而非不切實(shí)際的和理論性問題。管理者從來不可能中立地適用法律。政府作為責(zé)任主體要對(duì)自身的決策和行為負(fù)責(zé)，同樣，政府的公務(wù)員要對(duì)其所執(zhí)行的公共管理活動(dòng)負(fù)責(zé)，而不是濫用其所占用的公共權(quán)力。一方面要維護(hù)公共利益，不能將個(gè)人利益凌駕于公共利益之上；另一方面，要尊重公民個(gè)人的權(quán)利，不得假借公共之名侵犯個(gè)人的權(quán)利。所以，公共行政的精神不僅僅是作為一個(gè)公共行政組織（無論是政府的，還是非政府的或者是準(zhǔn)政府的）所應(yīng)遵循的價(jià)值，而且是從事這項(xiàng)工作的管理者們的職業(yè)倫理要求。如果我們用品質(zhì)這個(gè)概念，公共行政精神既是個(gè)人的品質(zhì)，又是組織或者制度的品質(zhì)。公共行政的精神就是要在公共行政的實(shí)踐領(lǐng)域維護(hù)和追求公正與社會(huì)公平的價(jià)值。社會(huì)正義與公平“推動(dòng)政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持，處于劣勢地位的人們?！眥14}立足于廣義的自由主義傳統(tǒng)，哈耶克與羅爾斯應(yīng)該在原則上都會(huì)認(rèn)同：“個(gè)體應(yīng)該自由地追求他們自己的美好生活的觀念，而政府的職能就是提供便利者?！眥15}

三、“公共行政”：倫理與道德

倫理是一個(gè)哲學(xué)、價(jià)值和道德準(zhǔn)則的世界，行政則是決策和行動(dòng)的世界。倫理尋求對(duì)與錯(cuò)，行政則涉及政策的執(zhí)行。但是倫理與公共行政是密切相關(guān)的。公共行政的理論和實(shí)踐絕不僅僅是技術(shù)或者管理的問題，那種把行政視為單純技術(shù)和價(jià)值中立的政策執(zhí)行的做法是錯(cuò)誤的。公共行政的研究一定涉及價(jià)值的問題，因?yàn)閮r(jià)值是公共行政靈魂，任何從事行政實(shí)務(wù)的人，實(shí)際上都在進(jìn)行價(jià)值的分配。社會(huì)公平是公共行政的基本的價(jià)值和道德準(zhǔn)則，公共行政的實(shí)踐中公共管理者如何去信守對(duì)這些價(jià)值和道德準(zhǔn)則的承諾使得公共行政中的倫理問題凸顯出來，公共行政中的倫理與公共管理者的道德責(zé)任至關(guān)重要。

第一，公共管理者要作出符合道德的決策。弗雷德里克森提出在一個(gè)特定的決策、一組決策或決策的方式是對(duì)還是錯(cuò)以及為什么對(duì)還是錯(cuò)的問題上有兩種哲學(xué)傳統(tǒng)，一種是以基本原則為基礎(chǔ)的決策義務(wù)論傳統(tǒng)，另一個(gè)是基于決策可能產(chǎn)生的結(jié)果或后果進(jìn)行計(jì)算的決策目的論的傳統(tǒng)。決策義務(wù)論認(rèn)為決策是建立在正確或者錯(cuò)誤的義務(wù)或原則基礎(chǔ)上的，決策的結(jié)果同道德判斷無關(guān)。決策的目的論傳統(tǒng)認(rèn)為決策的后果，即人們想要實(shí)現(xiàn)的最大化后果，比如安全、快樂、尊嚴(yán)等等，是判斷決策的標(biāo)準(zhǔn)。弗雷德里克森認(rèn)為判斷決策對(duì)與錯(cuò)的判斷標(biāo)準(zhǔn)要基于憲法、法律、規(guī)章制度。作為一系列的強(qiáng)制性規(guī)范，它們很大程度上是界定“對(duì)與錯(cuò)”，它們把價(jià)值以及對(duì)與錯(cuò)的原則法典化。但是，只有法律的規(guī)定是不夠的，“政權(quán)的合法性是公正、平等以及法律執(zhí)行過程中官員善行的表現(xiàn)。無論腐敗規(guī)模大小，都會(huì)損毀公正、平等以及官員的善行。因此腐敗會(huì)削弱政權(quán)的合法性。在此，最重要的道義性問題是把公正、平等和善行確認(rèn)為最高的道德準(zhǔn)則?！眥16}威爾遜以及古德諾的時(shí)代，人們認(rèn)為政治家在價(jià)值領(lǐng)域工作，他們要制定法律和預(yù)算，行政是執(zhí)行法律和貫徹立法者的意圖因而是中立的，不涉及價(jià)值判斷。但是，隨著政治與行政二分法的打破，從公共政策議程的制定到公共政策的執(zhí)行，價(jià)值和政治權(quán)力都在積極地發(fā)揮作用。因此，公共管理者的價(jià)值和道德思考行為變得和政治家一樣重要，公共管理者在政策的制定和執(zhí)行上都要符合這些最高的道德準(zhǔn)則。

第二，公共管理者應(yīng)該向公民負(fù)責(zé)。德國古典哲學(xué)家康德提出“要把人當(dāng)作目的看待，絕不要把人當(dāng)作手段使用”{17}。公共行政實(shí)踐要追求公共利益的最大化，公共管理者必須向公民負(fù)責(zé)，而踐行行政責(zé)任凸顯了公共行政中的倫理。但是在公共行政的實(shí)踐中，人們普遍感覺到公共官僚制缺乏控制和不負(fù)責(zé)任。公共管理者最終應(yīng)向公民負(fù)責(zé)。此外，弗雷德里克森還提出有責(zé)任建立一種為公民承擔(dān)道德責(zé)任的機(jī)關(guān)，也許我們不了解公民全部的意見、態(tài)度、需求以及偏好，但我們知道最終對(duì)人民負(fù)責(zé)的重要性。

弗雷德里克森認(rèn)為，當(dāng)我們提出公共管理者應(yīng)該向公民負(fù)責(zé)時(shí)，這種表述可能導(dǎo)致我們對(duì)責(zé)任的理解太模糊，因?yàn)檫@種表述比較抽象、不精確。因此弗雷德里克森進(jìn)一步提出：“依據(jù)當(dāng)代公共行政的精神，我們負(fù)有使公共行政公平、公正及平等對(duì)待的責(zé)任。努力達(dá)到這些特質(zhì)是民主政府，特別是在市場資本主義環(huán)境下的一項(xiàng)重要目標(biāo)。無論是在政府組織，還是在第三部門中，在競爭性市場中維持機(jī)會(huì)均等及提供公共安全網(wǎng)絡(luò)，均是公共管理者的責(zé)任所在?！眥18}弗雷德里克森認(rèn)為，在公共行政領(lǐng)域，由于行政自由裁量權(quán)的存在，由于充滿模糊、矛盾的法律的存在，公共管理者作出決策的空間是很大的。若沒有一種對(duì)公眾的廣泛的責(zé)任，缺乏公共行政的精神，我們就會(huì)缺乏明確的指導(dǎo)原則。而依據(jù)公共行政的精神，堅(jiān)持以公平與平等的標(biāo)準(zhǔn)來管理公共事務(wù)，就會(huì)形成工作倫理?！叭绻覀冋J(rèn)為自己是為人民而工作，我們是代表性的公民或者公民的代表，那么，我們在工作中將不會(huì)失去方向。這種對(duì)公共行政精神的看法會(huì)使我們的工作更顯崇高?！眥19}

第三，公共管理者要有一種樂善好施的愛國主義精神?！耙氤浞值伢w現(xiàn)公共行政的精神，公共管理者必須真誠地關(guān)愛公民與公民一道工作；我們必須關(guān)愛和相信憲法與法律；我們既要對(duì)良好的管理充滿激情，也要對(duì)正義充滿激情?！眥20}公共管理者的工作要做到這一點(diǎn)必須接受深層次的道德取向的指導(dǎo)，必須培養(yǎng)樂善好施的愛國主義的精神。樂善好施意味著一種對(duì)公民的廣泛的和問心無愧的熱愛，樂善好施也意味著一種服務(wù)于更大的公共利益、公平地照顧公民的需要的承諾。在今天，要想使樂善好施的愛國主義在公共行政的精神中體現(xiàn)出來，人們必須拋棄理想主義在官僚組織中沒有立足之地的傳統(tǒng)觀念，公共管理者要在公共服務(wù)中展現(xiàn)道義和道德的英雄主義。公務(wù)員必須既是道德的思考者，又是道德的實(shí)踐者，一方面要理解和相信國家政體的價(jià)值，另一方面要有對(duì)國家和人民的廣泛的樂善好施的意識(shí)。因此，樂善好施構(gòu)成了公共行政的基石，是公共行政工作的支撐點(diǎn)，公共行政的精神是建立在對(duì)所有公民的樂善好施的道德基礎(chǔ)之上的。弗雷德里克森認(rèn)為，沒有這種高尚的倫理，公共行政的精神就會(huì)消亡。

四、幾點(diǎn)討論

弗雷德里克森討論了公共行政的領(lǐng)域問題、公共行政的公正與公平問題以及公共行政的倫理與道德問題，公共行政的精神體現(xiàn)了現(xiàn)代國家在公共行政領(lǐng)域內(nèi)在的價(jià)值訴求和理念。弗雷德里克森認(rèn)為，如果我們能夠做到這些，現(xiàn)代公共行政就可以實(shí)現(xiàn)雅典護(hù)民官的抱負(fù)，我們的城市與國家會(huì)更加美好。

通過對(duì)“公共”與“治理”的探討提出了“作為治理的公共行政”，這種公共行政的精神與價(jià)值是實(shí)現(xiàn)從“效率”“經(jīng)濟(jì)”向“公平”與“正義”的轉(zhuǎn)變，為當(dāng)代的公共行政本身和管理者指明了方向，要使得行政活動(dòng)不偏離這一方向，作為代表性公民的公共管理者必須具備公共行政的精神，建立責(zé)任意識(shí)、努力達(dá)到樂善好施的精神境界并信守對(duì)公共行政精神和價(jià)值的承諾。

1.時(shí)代呼吁公共行政精神

經(jīng)濟(jì)學(xué)用委托代理理論解釋公民和官員的關(guān)系。從公民與公共職業(yè)者的關(guān)系來看，如果政府管理部門的決策與大多數(shù)公民的意愿相悖，那么，代理肯定是失敗的。有關(guān)委托代理理論的一個(gè)核心問題是：（1）委托人和代理人的目標(biāo)和意愿存在沖突；（2）委托人對(duì)代理人的實(shí)際工作無法確定或者確定過程的成本過高。問題的根本就是，委托人不能確認(rèn)代理人是否忠于自己，誠實(shí)地工作?！爱?dāng)人們覺得，由于他們所欺騙的人不知情或難以察覺他們能機(jī)會(huì)主義地行事而不受懲罰時(shí)，就會(huì)淪入‘道德敗壞（moral hazard）?！眥21}那些委托人完全無法控制其代理人，更無法監(jiān)控代理人的行為，最終由于無法克服委托代理問題，整個(gè)體制陷于崩潰。

現(xiàn)代行政體系面臨的最大挑戰(zhàn)在于對(duì)公共行政“公共精神”的忽視乃至衰微。公共行政一度以“行政”代替“公共行政”，忽視公共行政的公共性。公共行政的價(jià)值取向存在偏差，相當(dāng)一部分行政實(shí)務(wù)者都將"效率"視為公共行政的最終目標(biāo)和目的，在他們看來，公共行政的出發(fā)點(diǎn)是效率，終極目標(biāo)也是效率。公共行政的這種價(jià)值上偏差把公共行政簡約成技術(shù)與量化的方法，缺乏對(duì)公共生活的根本價(jià)值、目的和倫理的反思。由于缺乏對(duì)公共生活根本價(jià)值的反思，行政體系始終受到兩種力量的侵蝕，一是行政生活的逐步擴(kuò)大的商品化和物化，二是組織體系的官僚化。前者最主要的表現(xiàn)在市場等價(jià)交換的法則侵入公共行政生活之中，公共權(quán)力成為少部分人謀取私利的工具和手段，因而使得公共行政的公正原則受到損害；后者主要表現(xiàn)在借以實(shí)現(xiàn)公認(rèn)的最高目的的手段變成了目的，如公共行政體系中為了實(shí)現(xiàn)公共目的而賦予的權(quán)力、職位，被一些人變成了自己實(shí)際追求的目的，變成了只關(guān)心自己的地位，而對(duì)整個(gè)公共行政的目的表現(xiàn)出消極的態(tài)度和行為。現(xiàn)實(shí)公共行政價(jià)值的偏差，呼吁公共行政精神的重塑?，F(xiàn)代公共行政的基本精神應(yīng)該是民主的精神、法治的精神、公正的精神、公共服務(wù)的精神、樂善好施的精神。這種精神塑造著一個(gè)行政體系中的行政人格，影響著行政人的公共行為，可以凈化社會(huì)的風(fēng)氣、提升公民的品格。崇高的官員與崇高的社會(huì)是相互聯(lián)系在一起的，一個(gè)民族的領(lǐng)導(dǎo)者和官員善于引導(dǎo)人民競相砥礪品德，并且以自己崇高的品德示范公民，那么這些崇高的品德便會(huì)為越來越多的人所具有。

2.建設(shè)責(zé)任政府以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正

公共行政的公正追求源于權(quán)力的公共性質(zhì)，政府的公共權(quán)力來自人民主權(quán)的讓渡，所以政府的行為要向人民負(fù)責(zé)。一個(gè)對(duì)公民負(fù)責(zé)的政府勢必是以公眾為中心、服務(wù)于民的政府。政府行政機(jī)關(guān)行使公共權(quán)力的目的在于使社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)最大化，使公共利益進(jìn)行公平、合理的分配以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。公正是指向公民的分配過程及其結(jié)果的，要保證實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，政府行政的過程必須是負(fù)責(zé)的，也就是說，責(zé)任是指向政府過程自身的。政府必須樹立責(zé)任意識(shí)，培養(yǎng)責(zé)任精神，做有責(zé)任和負(fù)責(zé)任的政府。具體說，一方面政府要承擔(dān)來自憲法和法律所規(guī)定責(zé)任，向所有的公民負(fù)責(zé)，并通過制度化的途徑保證政府向公民負(fù)責(zé)；另一方面政府還要履行自身的倫理責(zé)任，承諾和履行政府的公正與廉潔。只有在根本上建設(shè)法治政府、德性政府，按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求行使權(quán)力、履行職責(zé)，才能保證公共行政的公正與社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

3.通過公民社會(huì)孕育公民精神

公民社會(huì)是指介于“國家和家庭或個(gè)人之間的一個(gè)相互作用的領(lǐng)域及與之相關(guān)的價(jià)值或原則”{22}。公民社會(huì)是公民權(quán)利自主與人格獨(dú)立的社會(huì)，是公民積極參與社會(huì)公共生活的社會(huì)。目前公民社會(huì)處于生發(fā)階段，還需要來自外部力量的培育，幫助其走上一條逐步理性化的道路。公民精神孕育于公民社會(huì)中，包含民主、平等、自由、公正、參與、法制、責(zé)任等一系列最基本的價(jià)值命題。那些具有公民精神傾向的人通常對(duì)政府有興趣并尊重政府，具有公民精神傾向的人才有更大的善或者公共利益的觀念，具有公民精神傾向的人才能對(duì)公共服務(wù)有興趣。由于公民精神對(duì)公共行政具有重要的意義和影響，現(xiàn)代公共行政必須致力于培養(yǎng)具有公民精神的好公民，這是公共行政實(shí)現(xiàn)其基本價(jià)值的必然要求。

4.公共管理者的價(jià)值追求

公共管理者作為代表性的公民，應(yīng)具有更高的道德追求，不僅要承擔(dān)有效行政的義務(wù)，而且要對(duì)正義充滿激情，要有樂善好施的愛國主義精神。公共管理者不僅能夠問心無愧地忠實(shí)履行維護(hù)社會(huì)公平的理念，而且最終在自己的主觀價(jià)值信仰上樹立這一原則。中國正處在快速現(xiàn)代化與社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展期，從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，這個(gè)時(shí)期屬于腐敗多發(fā)易發(fā)期。從執(zhí)政黨的建設(shè)出發(fā)，中國共產(chǎn)黨提出了黨要管黨，從嚴(yán)治黨，提出把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本在于推進(jìn)國家公共行政的現(xiàn)代化。推進(jìn)公共行政的現(xiàn)代化一方面要逐步推進(jìn)制度建設(shè)，但是制度的完善需要一個(gè)過程，同時(shí)，還存在一個(gè)制度的執(zhí)行層面的問題，好的制度還需要一批好人來落實(shí)。弗雷德里克森指出，公平與正義的價(jià)值訴求為當(dāng)代的公共行政和公共管理者指明了行政活動(dòng)的基本方向，要使得行政活動(dòng)不偏離這一方向，作為代表性公民的公共管理者必須具備公共行政的精神、建立責(zé)任意識(shí)、信守對(duì)公共行政價(jià)值和信念的承諾。

制度和能力共同決定了一國治理效能的高低，以決策自主性（Policy-making Autonomy）和制度執(zhí)行能力（Implementation Capacity）協(xié)同提升國家治理的效能。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在強(qiáng)化制度建設(shè)的同時(shí)，要大力培育和弘揚(yáng)核心價(jià)值體系和核心價(jià)值觀，通過價(jià)值體系的培育來升華公共行政的精神，通過精神來感召公民社會(huì)，呼喚執(zhí)政者內(nèi)心的良知?！跋忍煜轮畱n而憂，后天下之樂而樂”正是體現(xiàn)了公共行政的精神境界。

注釋：

{1} 楊開峰.實(shí)證公共管理研究為什么重要.鐘楊主編.實(shí)證社會(huì)科學(xué)[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2016年。

{2} [美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第1頁。

{3} 現(xiàn)代公共行政中，公共總是相對(duì)于私有而言。哈丁那里，公共物品的概念在外延上是除了私人物品之外的所有公共物品，即包括純粹的公益物品、收費(fèi)物品以及公共池塘物品。亞當(dāng)斯密認(rèn)為，個(gè)體可以通過追逐私利達(dá)到社會(huì)整體的進(jìn)步；而福利國家思想則追求公共利益的最大化。林則徐主張：“茍利國家生死以，豈因禍福避趨之?！睂O中山提出“天下為公”的思想，試圖追求將個(gè)人的利益與公共利益結(jié)合起來。弗雷德里克森認(rèn)為：“公共既是一種理念也是一種能力。如果我們把公共等同于政府，我們事實(shí)上限制了人民參與公共事務(wù)的能力。作為一種理念，公共意味著所有的人們，為了公共利益，而不是出于個(gè)人的或者家庭的目的才走到一起來；作為一種能力，公共意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力?！?/p>

{4} [美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第14-15頁。

{5} [英] 約翰·麥克里蘭.西方政治思想史[M].彭淮棟譯.北京：中信出版社，2014年，第58頁。

{6} [美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第21頁。

{7} 按照柏拉圖的理解，所謂正義的人一是指這種人是正義的，二是這種人知道什么是正義。

{8} [美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第14頁。

{9} [美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第35頁。

{10} 威爾遜 （ Thomas Woodrow Wilson）最早提出“政治—行政”二分理論，后來演變?yōu)椤靶姓r(jià)值中立”理論，作為治理的公共行政就意味著傳統(tǒng)的政治—行政二分法不復(fù)存在。

{11}[美]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏等譯.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1988年版第3頁。John Rawls， A Theory of Justice （1971） 4， "the principles of social justice： they provide a way of assigning rights and duties in the basic institutions of society and they define the appropriate distribution of benefits and burdens of social co-operation."

{12} [美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第77頁。

{13} D.R. Bhandari，Plato's Concept Of Justice： An Analysis[J]， Ancient Philosophy. https：//www.bu.edu/wcp/MainAnci.htm.

{14} Frederickson，H.G. The New Public Administration.[M]. Tuscaloosa： The university of Alabama Press，1980，P6-P7.

{15} 周濂.哈耶克與羅爾斯的社會(huì)正義[J].哲學(xué)研究，2014，（10）：99.

{16} [美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第114頁。

{17} 北京大學(xué)哲學(xué)系編譯.西方哲學(xué)原著選讀[M].北京：商務(wù)印書館，1982年，第317頁。

{18} [美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第156頁。

{19} [美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第156頁。

{20} [美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第156頁。

{21} [德]柯武剛·史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——社會(huì)秩序與公共政策[M]. 北京：商務(wù)印書館，2000年，第78頁。

{22} 何增科.公民社會(huì)與第三部門[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第3頁。