劉中起 鄭曉茹 鄭興有 楊秀菊

摘 要： 十八屆五中全會指出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局?！边@既是對提高社會治理水平提出的新要求，也為社會協(xié)同治理創(chuàng)新指明了方向。上海市X區(qū)城市網(wǎng)絡(luò)化綜合管理的實(shí)踐表明，推進(jìn)社會治理精細(xì)化要求的不僅僅是政府組織，而且包括公民個(gè)人在內(nèi)的各類社會組織和行為體都可以參與社會公共事務(wù)治理，理念共生、信息共享和多元共治構(gòu)成了社會治理精細(xì)化的三重維度。面對矛盾突顯的社會治理新常態(tài)，為克服社會治理中的“木桶短板”效應(yīng)，就必須以“精細(xì)化”的理念代替以往粗放式和經(jīng)驗(yàn)化的管理思維，通過構(gòu)建網(wǎng)格化協(xié)同治理新機(jī)制不斷推進(jìn)社會治理精細(xì)化。

關(guān)鍵詞： 社會治理；精細(xì)化；網(wǎng)格化

十八屆五中全會指出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局?！边@既是對提高社會治理水平提出的新要求，也為社會協(xié)同治理創(chuàng)新指明了方向。近日，習(xí)近平就加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理作出重要指示，指出社會治理要更加注重聯(lián)動(dòng)融合、開放共治，更加注重民主法治、科技創(chuàng)新，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)能力①。2014年，上海市委把“創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”列為“一號課題”，并在此基礎(chǔ)上形成了“1+6”文件②，其中明確提出了“深化拓展網(wǎng)格化管理、提升城市綜合管理效能”的新要求。2014年3月5日，習(xí)近平總書記在十二屆全國人大二次會議上海代表團(tuán)全團(tuán)審議中，專門肯定上海市委將“創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”列為“一號課題”的現(xiàn)實(shí)意義。他指出：社會治理“核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關(guān)鍵在體制機(jī)制創(chuàng)新”；要更加注重“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”。上海X區(qū)依據(jù)中央和上海市委關(guān)于創(chuàng)新社會治理的有關(guān)精神，著眼于加強(qiáng)城市綜合管理、提升綜合管理效能，整合公共服務(wù)管理資源，加大城市管理的監(jiān)督和市民參與力度，通過大力拓展城市網(wǎng)絡(luò)化綜合管理，進(jìn)一步推動(dòng)城市管理向法治、共治和自治轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了社會治理精細(xì)化的新路徑。

一、協(xié)同治理：社會治理精細(xì)化的理論視閾

精細(xì)化管理是源于發(fā)達(dá)國家的一種企業(yè)管理理念，主要提倡精益求精的工作態(tài)度、創(chuàng)新務(wù)實(shí)的工作精神和科學(xué)高效的管理理念。自20世紀(jì)50年代以來，精細(xì)化管理思想經(jīng)歷了泰勒的科學(xué)管理、戴明的為質(zhì)量而管理和豐田的精益生產(chǎn)方式（簡稱TPS）三個(gè)發(fā)展階段，由工人現(xiàn)場操作管理擴(kuò)大到質(zhì)量管理的每一根神經(jīng)末梢，再延伸到企業(yè)的生產(chǎn)系統(tǒng)管理，如今已運(yùn)用到公共管理領(lǐng)域，并向社會治理范疇深度拓展。目前國內(nèi)的相關(guān)研究主要呈現(xiàn)四個(gè)特點(diǎn)：

一是基于微觀創(chuàng)新的學(xué)科范式。多以公共管理學(xué)視角闡釋關(guān)于社會治理精細(xì)化的內(nèi)涵及相關(guān)問題。強(qiáng)調(diào)在社會治理活動(dòng)中引入精細(xì)化理念與原則，利用更低的成本、更專業(yè)的治理手段，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更關(guān)注細(xì)節(jié)和更加人性化的治理效果，指出社會精細(xì)化治理是一種社會管理和服務(wù)方式“微創(chuàng)新”的過程。

二是強(qiáng)調(diào)技術(shù)路線與“數(shù)據(jù)思維”。相關(guān)研究在論及精細(xì)化治理目標(biāo)、路徑等操作性問題時(shí)，強(qiáng)調(diào)“技術(shù)”的重要性，既包括新的科學(xué)技術(shù)手段在社會治理中的應(yīng)用，也包括治理活動(dòng)的技術(shù)理性化的發(fā)育，主張精細(xì)化就是要培育以尊重事實(shí)、推崇理性、強(qiáng)調(diào)精確、注重細(xì)節(jié)為主要特征的“數(shù)據(jù)思維”。

三是實(shí)踐性研究偏向基層化。多數(shù)討論在論及精細(xì)化的機(jī)制、功能、意義等相關(guān)問題時(shí)，都特別關(guān)注社會治理中的“最后一公里”的問題，大致可歸納為三種導(dǎo)向：基層導(dǎo)向，如有人將焦點(diǎn)集中于基層治理精細(xì)化具體討論；局部導(dǎo)向，如有人將焦點(diǎn)集中于局部社會治理精細(xì)化的具體討論；人性化導(dǎo)向，如有人將焦點(diǎn)集中到“個(gè)人”需求真實(shí)滿足的具體討論上。這些討論多數(shù)關(guān)注如何成功實(shí)現(xiàn)社會治理活動(dòng)的末端傳導(dǎo)，如主張以夯實(shí)城鄉(xiāng)基層基礎(chǔ)為主攻點(diǎn)，不斷提升基層服務(wù)和管理水平；推行扁平化管理方式，提倡創(chuàng)建網(wǎng)格化的社會治理責(zé)任模式。

四是注重頂層制度設(shè)計(jì)和治理理念轉(zhuǎn)變。如陶希東認(rèn)為社會治理精細(xì)化應(yīng)以政府職能與治理理念轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?，其本質(zhì)是政府職能定位、政府官員角色定位、治理思維方式的外在反映和行動(dòng)邏輯。趙孟營認(rèn)為當(dāng)下要以規(guī)范化、科學(xué)化、人性化為基本目標(biāo)整體推進(jìn)宏觀領(lǐng)域的社會治理精細(xì)化實(shí)踐，首先是推進(jìn)社會治理領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的精細(xì)化實(shí)踐，其次是推進(jìn)宏觀社會治理機(jī)制的精細(xì)化實(shí)踐，再次是推進(jìn)社會治理主體關(guān)系公關(guān)精細(xì)化實(shí)踐。

政府精細(xì)化管理的重要內(nèi)容即是協(xié)同化。由此，與國內(nèi)相比，西方國家政府與企業(yè)、非政府組織、公民之間跨部門協(xié)同治理的相關(guān)實(shí)踐在最近30年有了非常普遍的應(yīng)用。由此西方學(xué)術(shù)界對于社會治理精細(xì)化的相關(guān)研究也越來越多地關(guān)注“協(xié)同治理”（Collaborative Governance）研究，這些研究分散于多個(gè)學(xué)科如政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理以及行政法等。尤其在公共管理領(lǐng)域，與精細(xì)化協(xié)同治理有關(guān)的概念已經(jīng)深深嵌入西方研究的主流。這些相關(guān)的概念包括公私伙伴關(guān)系、民營化、網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)作性公共管理等等。國內(nèi)外有關(guān)社會治理精細(xì)化與協(xié)同治理理論的研究對于本文的寫作提供了重要的理論資源與實(shí)踐啟發(fā)，但就如何基于協(xié)同治理理論分析透視中國社會治理精細(xì)化的現(xiàn)狀與難題，如何運(yùn)用協(xié)同治理理論的視角探尋中國社會治理精細(xì)化的實(shí)踐路徑仍然面臨重大挑戰(zhàn)，這也成為本文研究需要重點(diǎn)關(guān)注的關(guān)鍵內(nèi)容和著力解決的問題。本文將運(yùn)用協(xié)同治理理論等相關(guān)理論成果，基于上海市X區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理的實(shí)踐案例，著力研究政府、市場、社會公眾等在社會治理精細(xì)化中的協(xié)同互動(dòng)模式，圍繞政策設(shè)計(jì)、技術(shù)支撐、服務(wù)供給、參與協(xié)同等機(jī)制，探討社會治理精細(xì)化的理論框架與實(shí)現(xiàn)路徑。

二、上海市X區(qū)城市網(wǎng)絡(luò)化綜合管理的實(shí)踐模式

網(wǎng)格（ GRID） 一詞最早出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代中期，是借鑒電力網(wǎng)的概念提出來的。網(wǎng)格的最終目的是希望用戶在使用網(wǎng)格計(jì)算能力時(shí)，就如同現(xiàn)在使用電力一樣方便，為用戶提供與地理位置無關(guān)、與具體計(jì)算設(shè)施無關(guān)的通用計(jì)算能力，消除信息孤島和資源孤島，實(shí)現(xiàn)信息的高度融合和共享{3}。福斯特和凱塞爾曼德將網(wǎng)格視為構(gòu)筑在互聯(lián)網(wǎng)上的一種新興技術(shù)，并將其應(yīng)用于城市管理信息系統(tǒng)，后來，李德仁等學(xué)者又將城市網(wǎng)格化技術(shù)分為“技術(shù)集成”、“構(gòu)件和構(gòu)件庫技術(shù)”、“中間件技術(shù)”、“地理編碼技術(shù)”以及“移動(dòng)技術(shù)”等五個(gè)部分{4}。顧朝林發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代城市對公共事務(wù)的管理和控制已不再是集中而是“多元、分散、網(wǎng)絡(luò)型以及多樣性”{5}，這就為網(wǎng)格化管理提供了現(xiàn)實(shí)可能性。上海市X區(qū)堅(jiān)持“互聯(lián)網(wǎng)+治理”，依托區(qū)、街兩級城市網(wǎng)格化綜合管理平臺加強(qiáng)城市綜合管理，整合區(qū)域管理服務(wù)資源，推進(jìn)管理重心下移、力量下沉、權(quán)力下放，基本形成五個(gè)“一”{6}的城市網(wǎng)格化綜合管理格局，從而提升城市綜合管理效能。

1.建立“1+13+X”城區(qū)網(wǎng)格化綜合管理體系

以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)，將聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤、“12345”市民服務(wù)熱線、應(yīng)急處置等職能統(tǒng)一納入，堅(jiān)持上下對接和全區(qū)聯(lián)動(dòng)，在工作機(jī)制、信息網(wǎng)絡(luò)上互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)-立案-派遣-處理-反饋-核查-評價(jià)”的雙向功能鏈，完善區(qū)網(wǎng)格化城市綜合管理平臺，建設(shè)現(xiàn)代化的、符合X區(qū)特點(diǎn)的“1+13+X”城市綜合管理體系{7}，以“天上有云、地上有格、格中有人、人能管事、事皆有序、序后評估”為標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建“一個(gè)組織體系、一套運(yùn)行機(jī)制、一張統(tǒng)一網(wǎng)格、一個(gè)信息平臺、一支綜合力量”的城市綜合管理格局，有效破解各類城市治理頑癥，探索基層社會治理新路。提高城市管理水平，適應(yīng)城市快速發(fā)展和社會多元化需求，達(dá)到“信息化建設(shè)，精細(xì)化管理，人性化服務(wù)”的總體目標(biāo)。

2.全面整合“4+X”網(wǎng)格化管理平臺

以城市網(wǎng)格化管理144類部事件的高效處置為牽引，以網(wǎng)格化綜合信息平臺為基礎(chǔ)，大力推進(jìn)各部門的信息平臺和信息資源向網(wǎng)格平臺集聚、對接，做到橫向到邊、縱向到底，全區(qū)各街鎮(zhèn)、居（村）工作終端全覆蓋?，F(xiàn)已實(shí)現(xiàn)公安、小區(qū)4000路視頻全面聯(lián)網(wǎng)；推動(dòng)政府資源和企業(yè)、市場、社會資源的有機(jī)整合，將管理觸角延伸至306個(gè)居民區(qū)、5個(gè)園區(qū)、1個(gè)地下軌交工作站，從而構(gòu)建起多網(wǎng)協(xié)同、拓展內(nèi)容、豐富功能，整合數(shù)據(jù)采集、受理監(jiān)督、指揮處置、綜合評價(jià)、綜合展示、應(yīng)用維護(hù)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)交換等相關(guān)子系統(tǒng)，將現(xiàn)有城市網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)進(jìn)一步打造升級為涵蓋城市綜合管理各領(lǐng)域、各層級的綜合性信息平臺，實(shí)現(xiàn)“法人庫、人口庫、地理信息庫”落地，使人、地、事、物、房等多種數(shù)據(jù)整合共享、聚合使用。進(jìn)一步強(qiáng)化城市網(wǎng)格化綜合管理信息系統(tǒng)與政府相關(guān)服務(wù)管理系統(tǒng)互聯(lián)互通，重點(diǎn)加強(qiáng)與“12345”市民服務(wù)熱線、“110”指揮系統(tǒng)的有效對接。以網(wǎng)格化綜合管理為基礎(chǔ)，融合12345市民服務(wù)熱線、應(yīng)急處置、聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤等職能，擴(kuò)展功能和案件信息來源，構(gòu)成X區(qū)“4+X”網(wǎng)格化管理平臺{8}，并聚焦各類管理頑癥，進(jìn)一步釋放城市綜合管理效能。

3.管理資源、力量、權(quán)力同步下放

按照有利于精細(xì)管理、有利于資源整合、有利于責(zé)任落實(shí)的原則，推進(jìn)網(wǎng)格化、數(shù)字化、精細(xì)化管理城市的理念落實(shí)。注重?zé)o縫銜接，以街鎮(zhèn)為單位，共劃分為63個(gè)管理網(wǎng)格，從地上延伸到地下、從圍墻外延伸到圍墻內(nèi)，網(wǎng)格化管理進(jìn)商圈、地鐵、園區(qū)、交通樞紐、開發(fā)建設(shè)區(qū)域等，形成管理邊界的無縫銜接。堅(jiān)持重心下移、力量下沉、管用一致原則，推進(jìn)市場監(jiān)督、城市管理等領(lǐng)域的執(zhí)法管理力量下沉，充實(shí)和加強(qiáng)街鎮(zhèn)城市綜合管理力量。全面整合街鎮(zhèn)層面的網(wǎng)格監(jiān)督員、城管協(xié)管員、社區(qū)保安隊(duì)員、勞動(dòng)保障監(jiān)察協(xié)管員等城市綜合管理輔助力量，按照屬地化管理，交由街鎮(zhèn)管理使用。加強(qiáng)城市綜合管理輔助力量規(guī)范化建設(shè)，推進(jìn)輔助力量進(jìn)網(wǎng)格。同時(shí)明確街鎮(zhèn)中心的主要職責(zé)為巡查發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各類城市綜合管理問題，對各渠道發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行派單調(diào)度、督辦核查，指揮協(xié)調(diào)相關(guān)執(zhí)法管理隊(duì)伍開展聯(lián)合執(zhí)法處置等工作。目前，90%以上的案件在街鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)處置，基本形成以街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理中心為聯(lián)動(dòng)平臺，以城管為骨干、以公安為保障，市場監(jiān)管、房管等相關(guān)職能部門派出機(jī)構(gòu)、執(zhí)法單位共同參與的聯(lián)勤工作機(jī)制。在居民區(qū)層面，以居民區(qū)黨組織為核心，建立日常巡護(hù)、聯(lián)動(dòng)處置、事務(wù)顧問三支隊(duì)伍，以居委干部、樓組長、業(yè)委會為骨干力量，建立小聯(lián)勤機(jī)制，發(fā)揮及時(shí)上報(bào)、勸阻、上報(bào)、監(jiān)督的職能，使簡單問題就地解決，疑難問題上報(bào)街鎮(zhèn)。

4.著力強(qiáng)化督辦考核獎(jiǎng)懲機(jī)制

建立完善“提醒—警示—催辦—督辦—效能監(jiān)察”的督辦制度，按照“應(yīng)發(fā)現(xiàn)盡發(fā)現(xiàn)、應(yīng)處置盡處置”的總體要求，加強(qiáng)從發(fā)現(xiàn)到處置各環(huán)節(jié)工作痕跡的留存和工作責(zé)任制的落實(shí)，確保各責(zé)任主體履職到位。區(qū)府辦會同區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理中心加強(qiáng)對問題發(fā)現(xiàn)和處置的日常督辦、專項(xiàng)督查。區(qū)監(jiān)察部門對在城市綜合管理工作中相關(guān)職能部門不作為、街鎮(zhèn)協(xié)調(diào)指揮不力或指揮失當(dāng)問題實(shí)行行政效能監(jiān)察問責(zé)。將區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理中心對職能部門和街鎮(zhèn)城市綜合管理工作的考評納入其年度績效考核，分值占10%，對城市綜合管理工作成績突出的給予加分獎(jiǎng)勵(lì)。建立居民投訴、媒體曝光的事部件問題責(zé)任倒查機(jī)制。充分發(fā)揮人大代表和政協(xié)委員的監(jiān)督作用，建立問詢、督促等機(jī)制。與此同時(shí)，依托區(qū)城市綜合管理平臺提供的信息統(tǒng)計(jì)功能，實(shí)時(shí)通報(bào)各部門、單位案事件受理處置情況；定期組織企事業(yè)單位、社會組織、市民群眾、第三方參與等社會力量，對轄區(qū)內(nèi)城市綜合管理工作進(jìn)行監(jiān)督評議，進(jìn)一步完善城市管理考核評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)機(jī)制，發(fā)揮考核評價(jià)的導(dǎo)向性作用。

三、共生共享共治：社會治理精細(xì)化的三重維度

社會治理主體的多元性，要求不僅政府組織，而且民間組織、企業(yè)、家庭以及公民個(gè)人在內(nèi)的社會組織和行為體都可以參與社會公共事務(wù)治理。理念共生、信息共享和多元共治構(gòu)成了社會治理精細(xì)化的三重維度。

1.理念共生：社會治理人性化

理念創(chuàng)新是社會治理創(chuàng)新的源頭，重視“細(xì)節(jié)文化”的行政理念和治理思維共生作為一系列技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化、細(xì)節(jié)化社會治理的前提。由此，推進(jìn)落實(shí)“社會治理精細(xì)化”的要求，首先就必須在理念上變自上而下的垂直管控為重視基層的協(xié)同治理，突出基層群眾的需求導(dǎo)向，做到重心下移、力量下沉、保障下傾；努力做到“服務(wù)群眾最后一公里”，讓群眾“少跑一趟路、少跨一個(gè)門檻、少走一道程序”，把簡單的帶給群眾，把復(fù)雜的留給政府，讓群眾在家里小事上有更好的客戶體驗(yàn){9}。習(xí)近平總書記指出，創(chuàng)新社會治理的核心是人。傳統(tǒng)的“官本位”行政文化容易導(dǎo)致公共行政過度關(guān)注上層權(quán)力而忽視基層訴求。為了實(shí)現(xiàn)治理結(jié)果的精益化，應(yīng)當(dāng)對社會問題把握有度，對社會需求及時(shí)捕捉，并形成有效的治理形式，以實(shí)現(xiàn)“人”的需求作為公共政策制定和社會管理的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿{10}。上海市X區(qū)城市網(wǎng)絡(luò)化綜合管理的實(shí)踐表明，以信息化為支撐的網(wǎng)格化平臺要求政府對城市的管理和服務(wù)做到“全面覆蓋，一網(wǎng)受理，限時(shí)處置，軌跡可溯”。在以前工作中有些單位和同志或許存在選擇性發(fā)現(xiàn)、選擇性整改、選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象，現(xiàn)在只要平臺上的案件沒有依法辦、及時(shí)辦、盡責(zé)辦的就會在網(wǎng)上亮“黃燈、紅燈”，紅燈掛著解決不了就會有督辦機(jī)制、考評機(jī)制、問詢機(jī)制來跟蹤督促，會有壓力{11}。實(shí)踐結(jié)果表明，網(wǎng)格化平臺建設(shè)讓各支管理隊(duì)伍以及各職能部門工作人員深刻體會到“守土有責(zé)”的含義，社區(qū)管理服務(wù)理念發(fā)生轉(zhuǎn)變。各街鎮(zhèn)統(tǒng)籌區(qū)域特點(diǎn)、人口數(shù)量、管理幅度、內(nèi)容、資源等因素，科學(xué)設(shè)置管理網(wǎng)格，梳理任務(wù)清單，整合網(wǎng)格管理執(zhí)法力量，把“人、地、物、事”放入格中，把處置痕跡曬在網(wǎng)上，把老百姓的事做在實(shí)處。城市問題由“被動(dòng)發(fā)現(xiàn)”向“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、主動(dòng)管理”轉(zhuǎn)變，每一個(gè)管理網(wǎng)格不僅成為發(fā)現(xiàn)、處置問題的管理單元，而且成為盡其所能提供公共服務(wù)的基本單元，強(qiáng)化了網(wǎng)格管理團(tuán)隊(duì)和街鎮(zhèn)職能部門的管理服務(wù)理念，提升了回應(yīng)群眾需求的責(zé)任意識。各居委也逐步轉(zhuǎn)變觀念，從“凡事找政府”到“易事自己處”，從“有事找人”變?yōu)椤坝惺抡揖W(wǎng)”，產(chǎn)生了社會效應(yīng)。如XT街道的“12345”市民熱線，投訴下降了29.9%，城市管理信訪下降了29.3%{12}。

2.信息共享：社會治理精準(zhǔn)化

就社會治理而言，全面準(zhǔn)確地掌握社會治理對象和內(nèi)容的基礎(chǔ)性信息是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。只有全面準(zhǔn)確地掌握社會治理對象和內(nèi)容的基礎(chǔ)性信息，才能有效地推進(jìn)社會治理工作。為此，必須充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，加快城市（區(qū)、街道、社區(qū)）社會治理信息平臺一體化建設(shè)。不僅要把這個(gè)平臺打造成為社會治理中公共服務(wù)的供給信息平臺和需求信息平臺，而且要把這個(gè)平臺打造成為數(shù)據(jù)共享的社會治理多主體之間的互動(dòng)平臺。同時(shí)，圍繞社會治理的對象和內(nèi)容，通過整合各種社會治理力量，充分利用各種社會治理資源，建立多部門合作、多功能一體、多主體協(xié)同的資源共享、便捷高效的社會治理服務(wù)中心，提供一條龍或者一站式服務(wù)，徹底改變目前社會治理中“九龍治水”的不經(jīng)濟(jì)、低效率的局面{13}。上海市X區(qū)城市網(wǎng)絡(luò)化綜合管理的實(shí)踐表明，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)平臺的共享共建為社會治理的精細(xì)化提供了重要的技術(shù)支撐。這是因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)信息平臺一方面極大地提升了社會管理和服務(wù)的可及性與便捷性，實(shí)現(xiàn)了居民需求與公共服務(wù)的零距離無縫對接；與此同時(shí)信息技術(shù)也大力提升了社會治理的精準(zhǔn)化程度，解決了基層政府服務(wù)與管理“最后一公里”的問題。上海市X區(qū)城市網(wǎng)絡(luò)化綜合管理平臺橫向整合了“12345”市民服務(wù)熱線、聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)，以及地理、人口、設(shè)施設(shè)備、建筑、其他公共服務(wù)等信息庫資源；縱向整合了網(wǎng)格化綜合管理信息系統(tǒng)街鎮(zhèn)平臺和居民區(qū)工作站終端，使原本孤立的、無序的信息資源整合為有序的、系統(tǒng)的信息資源。信息數(shù)據(jù)平臺不僅涵蓋了網(wǎng)格轄區(qū)內(nèi)的基本情況、居民的利益訴求等基礎(chǔ)信息資料，而且強(qiáng)化了區(qū)級網(wǎng)格中心與街鎮(zhèn)網(wǎng)格中心，以及政府相關(guān)服務(wù)管理系統(tǒng)的互聯(lián)互通，處置問題由隨意性向規(guī)范化、專業(yè)化轉(zhuǎn)變。網(wǎng)格化管理的地理信息系統(tǒng)快速準(zhǔn)確定位、任務(wù)清單的分類、處置流程受理以及對相關(guān)職能部門的限時(shí)處置和限時(shí)反饋等信息化技術(shù)，進(jìn)一步規(guī)范了網(wǎng)格化管理的業(yè)務(wù)流程，確保了居民訴求的問題做到“易事快處置，難事有回應(yīng)”。{14}由此，推進(jìn)社會治理精準(zhǔn)化必須高度重視現(xiàn)代化信息技術(shù)運(yùn)用，整合各類城市管理監(jiān)控設(shè)施，按照信息共享、資源共享、集約化建設(shè)的要求，根據(jù)職能部門的需求，區(qū)層面統(tǒng)一設(shè)置并以租賃方式，按照權(quán)限，運(yùn)用圖像監(jiān)控資源，形成信息采集、流轉(zhuǎn)、處置、反饋的運(yùn)作流程，實(shí)現(xiàn)區(qū)、街鎮(zhèn)、社區(qū)三級網(wǎng)絡(luò)的串聯(lián)，聯(lián)動(dòng)部門直接的信息共享、接口有序和工作聯(lián)動(dòng)，從而提高基層綜合服務(wù)管理平臺技術(shù)含量和運(yùn)行效率{15}。

3.多元共治：社會治理科學(xué)化

城市基層治理生態(tài)的多樣性和復(fù)雜性決定了治理權(quán)力的多向度和主體的多元化，單一的政府內(nèi)部管理力量的整合不足以有效回應(yīng)公眾多樣性的利益訴求，客觀上需要多元治理主體的合作共治，走向參與式治理。從一定意義上說，“參與式治理”極大地改變了目前政府在基層社會事無俱細(xì)、大包大攬的治理思路，從根本上排除了管理思維科層化、行政化、等級化的傾向，從而更加有利于貼近公民意愿和利益訴求的多元社會組織成為與政府平等的合作主體，推進(jìn)扁平化、多樣化、平等化成為城市管理共享的核心價(jià)值{16}。在上海市X區(qū)城市網(wǎng)絡(luò)化綜合管理的實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)，X區(qū)在街面管理上將市容和城管協(xié)管員、非機(jī)動(dòng)車管理員、街面保潔員統(tǒng)一整合，并抽調(diào)部分社工，組成一線網(wǎng)格巡查管理隊(duì)伍；將駐區(qū)城管、公安、市場監(jiān)管及其他條線力量整合組成處置不同案件的執(zhí)法隊(duì)伍，按法定、商定和指定原則，處置疑難案件；將公安片警、居委、物業(yè)、業(yè)委會、援助律師、志愿者等整合成居民區(qū)小循環(huán)、小聯(lián)勤管理服務(wù)隊(duì)伍；機(jī)關(guān)公務(wù)員及事業(yè)編制人員、居委干部、市民巡訪團(tuán)和政風(fēng)行風(fēng)監(jiān)督員整合組成督察隊(duì)伍。各支隊(duì)伍既各司其職、各負(fù)其責(zé)又職能疊加、相互支持，從而將社會治理由政府單一管理主體向多元化社區(qū)自治管理主體進(jìn)行拓展和轉(zhuǎn)變{17}。由此，推進(jìn)社會治理科學(xué)化必須創(chuàng)新社會主體的參與治理模式，吸納各種主體參與城市管理，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同治理?；鶎又卫眢w系應(yīng)全面整合社區(qū)保安、社區(qū)綜合協(xié)管以及居委干部、物業(yè)安保等各類協(xié)管輔助力量和平安志愿者，協(xié)助開展城市綜合管理工作。同時(shí)，動(dòng)員黨員、社區(qū)居民（村民）及社會組織等各類社會力量，參與公共安全、公共環(huán)境和公共秩序的自我管理、自我服務(wù)，并與城市管理大聯(lián)動(dòng)平臺對接，完善及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)上報(bào)與快速處置的機(jī)制，從而不斷提高了社會治理科學(xué)化的水平{18}。

四、構(gòu)建網(wǎng)格化協(xié)同治理新機(jī)制：社會治理精細(xì)化的實(shí)踐路徑

在城市化快速發(fā)展的今天，社會結(jié)構(gòu)分化和利益需求多樣化給城市公共事務(wù)治理帶來巨大挑戰(zhàn)。然而，受到行政領(lǐng)域粗放式管理思維的影響，中國地方政府在進(jìn)行社會治理時(shí)也慣于運(yùn)用籠統(tǒng)的、模糊的處理方式，表現(xiàn)為管理浮于表面，標(biāo)準(zhǔn)化程度較低，工作不到位等，導(dǎo)致“大概差不多”、“最后一公里”等問題長期得不到解決。這使得政府既投入了成本，又無法收獲預(yù)期的治理效果{19}。面對基層矛盾突顯的社會治理新常態(tài)，為克服社會治理中的“木桶短板”效應(yīng)，必須以“精細(xì)化”的理念代替以往粗放式和經(jīng)驗(yàn)化的管理思維，通過構(gòu)建網(wǎng)格化協(xié)同治理新機(jī)制不斷推進(jìn)社會治理精細(xì)化。

1.條塊協(xié)同：推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)職能改革

隨著市場經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜化和管理部門的專業(yè)化，城市管理事項(xiàng)多頭管理的情況也日益普遍，“條塊”分割的弊端更加突出，這就可能產(chǎn)生多個(gè)部門間推諉扯皮或者越權(quán)執(zhí)法的現(xiàn)象。網(wǎng)格化協(xié)同治理機(jī)制要求將各職能部門及其管理的事項(xiàng)統(tǒng)一整合，由統(tǒng)一的綜合管理平臺處理，做到“即發(fā)現(xiàn)、即處置”，有效改善部門管理內(nèi)容交叉、管理責(zé)任不明晰的狀況。同時(shí)突破原有“條塊”分割的科層體制局限，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)科層制治理向整體性治理模式的變革{20}。由此，面對基層矛盾突顯的社會治理新常態(tài)，要實(shí)現(xiàn)社會治理精細(xì)化就必須大力推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)職能改革，力爭把政府從傳統(tǒng)時(shí)期的推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)主角的角色和功能，更多地轉(zhuǎn)向改善民生、社會分配、公共服務(wù)、公共管理上來，更加注重構(gòu)建權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平的社會保障體系，同時(shí)也要防治政府缺位、越位和錯(cuò)位，通過推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)職能改革為民眾提供整體性的公共服務(wù)，提高基層政府的服務(wù)與管理水平{21}。

2.政社協(xié)同：推進(jìn)社會體制機(jī)制創(chuàng)新

精細(xì)化的社會協(xié)同治理關(guān)鍵在于政府超越“劃槳者”或者是“掌舵者”的角色爭論。要從重政府作用、輕多方參與向政府主導(dǎo)型的社會共同治理轉(zhuǎn)變。既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要鼓勵(lì)和支持社會各方更多、更積極、更有效地參與社會事務(wù)管理，發(fā)揮多元主體的協(xié)同、自治、自律、互律作用，盡快從傳統(tǒng)的管理轉(zhuǎn)向時(shí)代發(fā)展要求的治理{22}。目前，上海市X區(qū)“12345”市民服務(wù)熱線、聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤和應(yīng)急處置等綜合功能已全部納入城市網(wǎng)格化綜合管理體系，基本形成“上面千條線、下面一張網(wǎng)”新機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)了政府公共服務(wù)、城市動(dòng)態(tài)監(jiān)管和社會治理的多元有效銜接{23}?？梢?，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，建立健全一套行之有效的社會多元治理制度和規(guī)則，推動(dòng)社會體制機(jī)制創(chuàng)新，已經(jīng)成為社會治理精細(xì)化的必要條件和必經(jīng)之路，尤其是在流動(dòng)性、無界限化的時(shí)代背景下，更加注重構(gòu)建政府之間、部門之間、政社之間的多元跨界治理機(jī)制，從而為社會的無縫隙治理、精細(xì)化治理提供強(qiáng)有力的制度保障{24}。

3.信息協(xié)同：推進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)共享

中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布第37次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2015年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.88億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到50.3%，半數(shù)中國人已接入互聯(lián)網(wǎng)。同時(shí)，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)塑造了全新的社會生活形態(tài)，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃不斷助力企業(yè)發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)對于整體社會的影響已進(jìn)入到新的階段{25}。借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，搭建各類社會綜合治理和公共服務(wù)平臺，提升社會服務(wù)和社會治理的精準(zhǔn)化程度，既是社會治理精細(xì)化的內(nèi)在要求，更為其提供了時(shí)代優(yōu)勢和技術(shù)條件。如上海市X區(qū)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算手段，將市工商、質(zhì)監(jiān)、房管、稅務(wù)12條專網(wǎng)、71個(gè)市區(qū)聯(lián)動(dòng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)、2個(gè)區(qū)自建系統(tǒng)接入數(shù)據(jù)中心，建立數(shù)據(jù)信息“市區(qū)聯(lián)動(dòng)、全區(qū)共享”、“一次采集、多次利用、多方利用”機(jī)制{26}。為此，按照開放、共享、安全的理念，加大政府各職能部門數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)、協(xié)同、共享與數(shù)據(jù)開放進(jìn)程，深度挖掘數(shù)據(jù)背后的社會運(yùn)行和社會治理規(guī)律，在立體化社會治安防控體系建設(shè)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)化治理的新突破。

4.規(guī)范協(xié)同：推進(jìn)社會服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

在“重權(quán)力歸屬”的行政運(yùn)行邏輯下，權(quán)力運(yùn)行過程的具體化和細(xì)節(jié)性安排往往容易被忽視。這使得雖然有時(shí)候結(jié)構(gòu)性的安排已經(jīng)做到位，但由于背后的流程和具體規(guī)范并未明確，導(dǎo)致很多社會建設(shè)成果達(dá)不到預(yù)期效果。由此，執(zhí)行框架標(biāo)準(zhǔn)化就成為了政府社會管理精細(xì)化的關(guān)鍵問題{27}。有了標(biāo)準(zhǔn)才能使管理者和服務(wù)提供者的工作明確化；有了標(biāo)準(zhǔn)才能將細(xì)致的管理理念通過具體的操作規(guī)范落實(shí)到實(shí)踐層面；有了標(biāo)準(zhǔn)才能對管理行為和服務(wù)效果提供有效的監(jiān)督和評判依據(jù)，促進(jìn)治理成效的不斷更新{28}。從這一點(diǎn)來說，為了實(shí)現(xiàn)社會治理的精細(xì)化，承擔(dān)不同類型公共服務(wù)和管理的政府部門，以負(fù)責(zé)任和協(xié)同共治的態(tài)度，制定針對相對統(tǒng)一的服務(wù)規(guī)則和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，顯得尤為重要{29}。上海市X區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理平臺以城市網(wǎng)格化管理144類部事件的規(guī)范高效處置為牽引，精確對標(biāo)，不斷打磨工作機(jī)制、流程和標(biāo)準(zhǔn)，包括對網(wǎng)格化管理向小區(qū)延伸的實(shí)施方案。在落實(shí)好全市統(tǒng)一的群租、違法搭建等8小類“規(guī)定動(dòng)作”的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完成好將民情日志、民生服務(wù)和民主協(xié)商納入網(wǎng)格化管理的“自選動(dòng)作”，制定切合該區(qū)實(shí)際的實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)范，在全區(qū)范圍推廣，使居民區(qū)工作站管理向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、精細(xì)化方向發(fā)展{30}，從而通過規(guī)范協(xié)同不斷推動(dòng)社會服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，為社會治理精細(xì)化提供重要的制度化保障。

注釋：

① 《習(xí)近平就加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理作出重要指示》，新華社，2016年10月12日。

② 2014年2月26日，上海部署啟動(dòng)市委一號調(diào)研課題“創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”。調(diào)研重點(diǎn)落在街道和鎮(zhèn)以及居和村兩個(gè)層面，旨在使工作重心進(jìn)一步下移，通過將經(jīng)常性的管理、執(zhí)法資源下沉，統(tǒng)籌管理的權(quán)力下沉，與之相對應(yīng)的人財(cái)物支配管理權(quán)下沉，讓基層更加有職有權(quán)有物有人。調(diào)研形成的“1+6”文件，主要解決街鎮(zhèn)體制機(jī)制、基層隊(duì)伍力量建設(shè)、管理執(zhí)法等治理資源配置、基層組織基本經(jīng)費(fèi)托底保障等四大突出問題。這7個(gè)文件包括1份意見《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》；6個(gè)文件（1）深化本市街道體制改革（2）完善居民區(qū)治理體系（3）完善村級治理體系（4）組織引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)治理（5）深化拓展網(wǎng)格化管理提升城市綜合管理效能（6）社區(qū)工作者管理等6個(gè)實(shí)施意見、管理辦法。

{3} I. Foster， C. Kesselman. The Grid： Blueprint for a new Computing Infrastructure[M]. Morgan Kaufman Publishers，USA，1998：34-37。

{4} 李德仁等：《武漢市城市網(wǎng)格化管理與服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用》，《測繪通報(bào)》2007年第8期。

{5} 顧朝林：《發(fā)展中國家的城市治理研究及其對我國的啟發(fā)》，《城市規(guī)劃》2001年第9期。

{6} 即依托大數(shù)據(jù)信息技術(shù)構(gòu)建“一個(gè)組織體系、一套運(yùn)行機(jī)制、一張統(tǒng)一網(wǎng)格、一個(gè)信息平臺、一支綜合力量”的城市綜合管理格局。

{7} “1”即區(qū)城市綜合管理平臺：將聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤、"12345"市民服務(wù)熱線、應(yīng)急處置等職能統(tǒng)一納入?yún)^(qū)網(wǎng)格化城市綜合管理中心平臺。主要承擔(dān)對"12345"服務(wù)熱線等各類渠道市民舉報(bào)投訴的受理派單，對職能部門和街鎮(zhèn)提交的事項(xiàng)協(xié)調(diào)處理，組織對職能部門和街鎮(zhèn)相關(guān)履職情況的監(jiān)督評議，對城市綜合管理相關(guān)的一般突發(fā)事件指揮處置，對街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理中心相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)。“13”即13個(gè)街鎮(zhèn)城市綜合管理平臺：街鎮(zhèn)牽頭負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)城市綜合管理工作，根據(jù)工作需要，整合相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，建立街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理中心，主要承擔(dān)巡查發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各類城市綜合管理問題，對各渠道發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行派單調(diào)度、督辦核查，指揮協(xié)調(diào)相關(guān)執(zhí)法管理隊(duì)伍開展聯(lián)合執(zhí)法處置等工作?！癤”即居民區(qū)（園區(qū)）城市綜合管理工作站：充分發(fā)揮網(wǎng)格化管理在發(fā)現(xiàn)受理、處置解決、全程監(jiān)督等方面的綜合管理優(yōu)勢，在居民區(qū)設(shè)立城市綜合管理工作站，探索常態(tài)化、多部門的網(wǎng)格化工作協(xié)同機(jī)制。建立居民區(qū)（園區(qū)）等工作站自我巡查、自我管理、自我監(jiān)督的聯(lián)勤機(jī)制，由社區(qū)民警、居委會、業(yè)委會、小區(qū)物業(yè)、社會組織、社區(qū)志愿者隊(duì)伍等力量組成聯(lián)勤隊(duì)伍，對社區(qū)進(jìn)行巡邏執(zhí)勤，對巡邏發(fā)現(xiàn)的各類問題，居民區(qū)工作站通過市民公約、村規(guī)民約等自治方式及時(shí)勸阻，同時(shí)上報(bào)街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理中心協(xié)調(diào)派單處置，實(shí)現(xiàn)城市網(wǎng)格化管理與居民區(qū)自治管理有效銜接。根據(jù)地區(qū)差異特點(diǎn)，建議商圈、園區(qū)、院所、建筑工地等管理參照建立相關(guān)工作站。

{8} 4即“12345市民服務(wù)熱線、網(wǎng)格化管理、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、應(yīng)急處置”四大基本功能，X指其它擴(kuò)展功能和案件信息來源。

{9} 張世軍：《推進(jìn)社會治理精細(xì)化》，《湛江日報(bào)》2015-12-01

{10} 蔣源：《社會精細(xì)化治理新路徑探索》，《人民論壇》2015年第2期

{11} 吳寅飛：《以網(wǎng)格化平臺建設(shè)推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新》，《理論文萃》2014年第6期。

{12} 王曉蕓等：《拓展網(wǎng)格化：提升城市綜合管理效能》，《上海城市管理》2016年第1期。

{13} 柳云飛：《如何推進(jìn)社會治理精細(xì)化》，《群眾》2015年第12期。

{14} 王曉蕓等：《拓展網(wǎng)格化：提升城市綜合管理效能》，《上海城市管理》2016年第1期。

{15} 董幼鴻：《大城市基層綜合治理機(jī)制創(chuàng)新的路徑選擇》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。

{16} 陶振：《城市網(wǎng)格化管理： 運(yùn)行架構(gòu)、功能限度與優(yōu)化路徑》，《青海社會科學(xué)》2015年第2期。

{17} 吳寅飛：《以網(wǎng)格化平臺建設(shè)推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新》，《理論文萃》2014年第6期。

{18} 董幼鴻：《大城市基層綜合治理機(jī)制創(chuàng)新的路徑選擇》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。

{19} 蔣源：《社會精細(xì)化治理新路徑探索》，《人民論壇》2015年第2期。

{20} 陶振：《城市網(wǎng)格化管理： 運(yùn)行架構(gòu)、功能限度與優(yōu)化路徑》，《青海社會科學(xué)》2015年第2期。

{21} 陶希東：《實(shí)現(xiàn)社會治理精細(xì)化》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2016-01-07。

{22} 馬凱：《努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理》，《求是》2010年第20期。

{23} 上海市X區(qū)城市網(wǎng)絡(luò)化綜合管理中心自新機(jī)制運(yùn)行以來（2015年6月至今），共處理市民熱線投訴14203件、網(wǎng)格部事件224934件，綜合解決率達(dá)99.11%。

{24} 陶希東：《實(shí)現(xiàn)社會治理精細(xì)化》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2016-01-07。

{25} 《2015年第37次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC），2016-01-22。

{26} 上海市X區(qū)利用大數(shù)據(jù)平臺，基本實(shí)現(xiàn)了市法人庫、人口庫、空間地理庫等六大數(shù)據(jù)庫落地，共5大類、111小類、1021子類，1220萬條數(shù)據(jù)記錄，數(shù)據(jù)容量600G（不含音、視頻）。

{27} 麻寶斌：“政府社會管理精細(xì)化初探”，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第1期。

{28} 蔣源：《社會精細(xì)化治理新路徑探索》，《人民論壇》2015年第2期。

{29} 陶希東：《實(shí)現(xiàn)社會治理精細(xì)化》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2016-01-07。

{30} 《上海市X區(qū)2015年度城市網(wǎng)格化管理工作情況匯報(bào)》，內(nèi)部報(bào)告，2015-12-24。

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[5]王巍.社區(qū)治理精細(xì)化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)條件及政策建議[J]. 學(xué)術(shù)研究，2012，（7）.

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[8]胡穎廉、李楠.社會治理精細(xì)化：背景、內(nèi)涵、和路徑——黨的十八屆五中全會學(xué)習(xí)研討會觀點(diǎn)綜述[J].行政管理改革，2016（2）.

[9]J. Kooiman， Modern Governance： New Government-Society Interactions. London： sage press， 1993 （10）Ansell， Chris， and Alison Gash. 2007. Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory 18.