楊若鑫,李紀珍,2,高旭東,2,3

(1.清華大學 經濟管理學院,北京 100084;2.清華大學技術創(chuàng)新研究中心,北京 100084;3.清華大學 蘇世民書院,北京 100084)

隨著世界經濟的不斷發(fā)展和科技力量的不斷進步,各國早已達成共識,即無論對于發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,研發(fā)投入都是提升科技實力、促進經濟增長的最重要方式之一[1-4]。企業(yè)是研發(fā)投入的主要參與者。多年以來,各國企業(yè)的研發(fā)活動不斷受到本國政府各種形式的政策支持。目前政府對企業(yè)研發(fā)活動的政策資助,也已成為世界大多數國家提振本國經濟、提升科技實力的主要通行手段[5]。尤其是近年來隨著全球廣泛的金融危機和經濟緊縮,政府的財政支持已成為企業(yè)日漸緊缺的資源。企業(yè)群體也因其申請成本相對較低等而越來越重視政府研發(fā)資助的申請與獲得。政府研發(fā)資助政策實施過程中資助對象的有效確立以及資助資金的高效合理使用,已成為政府研發(fā)資助政策項目的重要議題[6-8]。

然而,事實上,政府研發(fā)資助在理論和實踐過程中都出現了比較明顯的有效性衰減問題。目前學術界有關“政府研發(fā)資助是否可以促進企業(yè)加大其自有研發(fā)投入”的研究結論表現出較大的異質性,即大量文獻支持政府研發(fā)資助可以促進企業(yè)加大自有研發(fā)投入的觀點。但是,同樣有不少研究認為政府研發(fā)資助對企業(yè)自有研發(fā)投入的增加沒有作用,少量文獻甚至認為政府研發(fā)資助對企業(yè)自有研發(fā)投入的增加起反作用。本文首先分析各國政府資助企業(yè)研發(fā)的出發(fā)點及其有效性衰減問題,進而對現有有關“企業(yè)獲得政府研發(fā)資助對其自有研發(fā)投入的影響”的研究進行梳理,并提出若干可能影響政府研發(fā)資助政策作用發(fā)揮的邊界條件,以期對未來該領域的研究起到一定的啟發(fā)和借鑒作用。

1 政府研發(fā)資助的出發(fā)點及其有效性衰減問題

政府對企業(yè)研發(fā)活動的資助以及學術界對該話題的討論主要基于市場失靈的觀點。企業(yè)技術研發(fā)融資的市場失靈主要源于兩個方面。其一,研發(fā)投入的公共物品問題(public goods problem),即知識的溢出效應使得企業(yè)研發(fā)的私人回報(private return)低于社會回報(social return),抵消了企業(yè)的創(chuàng)新激勵,進而阻礙了企業(yè)對研發(fā)的投資[9-13]。Griliches[14-15]在其實證研究中證明了工業(yè)研發(fā)(industry R&D)活動的私人回報同樣低于社會回報。而溢出效應對小企業(yè)的影響尤為嚴重,因為小企業(yè)往往沒有能力保護其知識產權以及從產品市場上全部獲得本應屬于自己的收益[16-17]。其二,投資人與亟須融資做研發(fā)的企業(yè)之間存在信息不對稱(information asymmetry)問題[10],有研究也稱之為“信息差”(information gap)[18]。投資人往往無法預測尚處于早期階段的技術的價值,特別是在技術成功與否的不確定性高、投資周期長以及需要多階段投資時投資人的顧慮更大[19-21]。組織制度學派認為,市場的不穩(wěn)定導致了對國家職能的需求[22]。因此,政府對企業(yè)研發(fā)活動進行適當資助可以在一定程度上緩解和糾正企業(yè)面臨的融資市場失靈問題[3,23]。

同樣值得注意的是,政府對企業(yè)的研發(fā)資助在理論和實踐上都存在一定的有效性衰減問題。原因主要來源于兩個層面——政府層面和企業(yè)層面。其一,政府層面的政府和利益集團可能從擇優(yōu)角度出發(fā)分配補貼資源,授予即使沒有政府資助也可能成功的企業(yè),造成政策的邊際貢獻顯著降低[8,24-27];而政策尋租行為也是造成政策效率下降的重要因素[28-31]。同時,政府機構因為對申請企業(yè)(尤其是科技型中小企業(yè))的相關領域專業(yè)知識和商業(yè)技能的掌握往往不足,所以在評估時可能出現誤差[32]。對于發(fā)展中國家和新興經濟體國家而言,即便政府資助得到了科學而專業(yè)的管理,但是在其他配套制度(如私人風險投資等)發(fā)展薄弱的情況下,其對企業(yè)創(chuàng)新的推動效果同樣不足[33-35]。

其二,在企業(yè)層面,政府部門很難衡量研發(fā)項目的私人回報和社會回報,因此政府部門與申請企業(yè)之間可能存在較大的信息不對稱問題[36]。同時,企業(yè)可能將政府研發(fā)資助視為一種相對簡單而廉價的獲取研發(fā)項目資金的方式,尤其是政府資助項目的申請成本較低且相對于其他融資方式而言“命中率”較高,因此企業(yè)有動機在申請和使用資助的過程中利用自身與政府部門之間的信息不對稱,即在申請過程中隱瞞或篡改信息,這可能導致政府資金流入那些本就是“績優(yōu)股”的項目。而在使用政府資助的過程中,企業(yè)可能將本該用于研發(fā)的資金挪作他用[37]。國內有相關研究也證明了這一點,如周紹東[38]、安同良等[39]均揭示了信息不對稱對政府研發(fā)資助政策效果的負向影響。

綜合上述討論,政府研發(fā)資助政策對企業(yè)研發(fā)相關活動具有“正向支持”或“沒有明顯效果”,甚至可能具有“負面影響”的結論均具有較為扎實的理論依據——這也是學術界對此問題始終無法達成一致的重要原因之一。

下節(jié)系統(tǒng)梳理關于“政府研發(fā)資助對企業(yè)自有研發(fā)投入的影響”的相關研究,以期發(fā)現其中可能存在的規(guī)律,并提出一些可能影響政府研發(fā)資助效果的邊界條件。

2 政府研發(fā)資助對企業(yè)自身研發(fā)投入的影響——文獻回顧

Dimos和Pugh[37]將2000年以來的政府研發(fā)資助效果研究進行了元分析(metaregression analysis),將政府研發(fā)資助對受助企業(yè)自有研發(fā)投入的作用分為五類——附加作用(additionality)、沒有效果(No effect)、部分擠出效果(partial crowding out)、全部擠出效果(full crowding out)和超擠出效果(over-full crowding out),如圖1所示。但是,從已有研究來看,由于數據獲取困難,三種擠出效果較難區(qū)分,因此政府研發(fā)資助對受助企業(yè)的自有研發(fā)投入影響的結論總體上三種——“擠出效應”(或稱為替代效應)、“互補效應”(complementarity effect)或沒有影響。

圖1 政府研發(fā)資助對受助企業(yè)私人研發(fā)投入的可能影響

關于政府研發(fā)資助與企業(yè)自有研發(fā)投入間關系的討論,最早可追溯到1957年Blank和Stigler[40]的研究。該研究首次聚焦于政府研發(fā)資助與企業(yè)自有研發(fā)投入的關系,發(fā)現兩者之間存在互補效應和擠出效應。這種不一致的結果在此領域長達60年的研究中頗具代表性。從Zuniga-Vicente等學者發(fā)表于2014年的針對國家補貼對企業(yè)自有研發(fā)投入效果的綜述中,可以清晰地看出眾多文獻的研究方法各異、結論各不相同[41]。

不過,已有研究的結論盡管尚未一致,但是總體而言呈現出一定的規(guī)律性。從早期有關此話題的綜述來看,David、Hall和Toole[12]以及Garcia-Quevedo[42]發(fā)現,很大一部分研究證實了政府研發(fā)資助擠出了企業(yè)的自有研發(fā)投入。尤其是根據David、Hall和Toole[12]的統(tǒng)計結果,約1/3的研究結論為替代效應。但是,正如David、Hall和Toole[12]在文中提到的,早期此類文章忽略了研究樣本選擇的偏差,也就是說研發(fā)強度大的企業(yè)本身更易被作為受助企業(yè)。隨著計量經濟學手段的進化,2000年以后的相關研究在控制樣本選擇偏差后更趨向于證實政府研發(fā)資助對自有研發(fā)投資的互補效應[8]。Dimos和Pugh[37]通過對2000年以后的實證文獻進行元分析后也認為整體而言政府研發(fā)資助沒有浪費,并否定了其對企業(yè)自有研發(fā)資助具有完全擠出效應的結論。2000年之后的政府研發(fā)資助與企業(yè)自有研發(fā)投入間關系的主要研究如表1和表2所示。限于篇幅,本文未將所有研究列出,只系統(tǒng)梳理了一些有特殊發(fā)現的研究,以期發(fā)現一些可以影響政府研發(fā)資助對企業(yè)自有研發(fā)投入效果的邊界條件。

表1 政府研發(fā)資助與企業(yè)自有研發(fā)投入間關系的國外實證研究歸類(2000年后)[43-73]

續(xù)表

續(xù)表

續(xù)表

表2 政府研發(fā)資助與企業(yè)自有研發(fā)投入間關系的國內實證研究歸類(2000年后)[74-100]

3 影響政府研發(fā)資助政策效果的邊界條件

3.1 已有研究中被歸納出的邊界條件

第2節(jié)總結了討論政府研發(fā)資助與企業(yè)自有研發(fā)投入間關系的已有研究。從表1可以看到,2000年以后該問題的研究結果表現出較強的規(guī)律性,即絕大多數研究傾向于支持政府研發(fā)資助對企業(yè)自有研發(fā)投入具有促進作用。但同時也可發(fā)現,國外研究以發(fā)達國家為研究背景的文獻占大多數[41,101-102],而以發(fā)展中國家和新興經濟體國家為背景的研究很少,有關發(fā)展中國家政府研發(fā)資助的討論仍需繼續(xù)深入。

此外,通過歸納表1和表2所示的研究結果可以發(fā)現影響政府研發(fā)資助政策效果的邊界條件。

(1)企業(yè)規(guī)模

首先,受助企業(yè)的規(guī)模可能影響政府研發(fā)資助的效果。Hall和Lerner[21]認為,小企業(yè)更多地受到融資困難的限制,因此國家補助對于它們而言可能更為有效。Lach[45]、Hyytinen和 Toivanen[103]、Loof和 Heshmati[53]以及 Gorg和Strobl[58]等的研究證實了這一觀點。Becker[8]在綜述中同樣表示大多數政府補貼授予了大型企業(yè)。這可以解釋為什么很多研究中政府研發(fā)資助的平均效果是正向的但卻不顯著,大企業(yè)用以申請獲得補貼的項目很可能在未獲得資助的情況下也能開展。因此,從政策角度而言,政府補貼應更多地面向更小的企業(yè)。國內研究如馬文聰等[92]也得出了相似結論。根據以上結論可以推斷:一方面,政府選擇資助那些融資更為困難的企業(yè)(一般而言,小企業(yè)面臨的融資限制比大企業(yè)嚴重得多)可以整體增加企業(yè)的私人研發(fā)投入;另一方面,如果政府可以通過政策改善企業(yè)獲得外部融資的渠道,那么企業(yè)對政府研發(fā)資助的依賴可能會減小[104-105]。

(2)企業(yè)技術水平及所屬行業(yè)的技術特點

企業(yè)技術水平及所屬行業(yè)的技術特點同樣可以影響政府研發(fā)資助政策對企業(yè)自有研發(fā)投入的作用效果。González和Pazó[60]發(fā)現,政府資助對低技術行業(yè)小企業(yè)的效果更為明顯。Lee[63]則證實了政府研發(fā)資助對低技術能力、高技術機會和市場競爭激烈企業(yè)的自有研發(fā)投入有互補作用,但是對高技術能力、快速增長企業(yè)的研發(fā)投入有擠出作用。Becker和Hall[106]對英國制造業(yè)企業(yè)的研究結果表明,政府支持的研發(fā)項目只對低技術產業(yè)的企業(yè)有效,而對高技術產業(yè)企業(yè)的正向效果并不顯著。但Howell[67]基于中國企業(yè)數據的研究與這兩份研究的結論截然相反。Howell認為,政府資助促進了中國科技型企業(yè)自有研發(fā)投入的提升,這可以在一定程度上表明研究所關注的地區(qū)對研究結論可能產生巨大影響。此外,Hall等[107]已發(fā)現,未從事過研發(fā)活動的意大利中小企業(yè)在獲得政府研發(fā)資助后更可能開始投入研發(fā)活動。在Czarnitzki和Lopes Bento[61]通過研究比利時、德國、盧森堡和西班牙等國的數據也得出了相似結論。國內學者就受助企業(yè)所在行業(yè)對政府研發(fā)資助政策效果的影響也有研究。例如:程華和趙祥[78]基于中國大中型工業(yè)企業(yè)數據進行研究,發(fā)現政府科技資助對中低技術產業(yè)企業(yè)的研發(fā)有更明顯的促進作用;姜寧和黃萬[97]發(fā)現政府補貼對高技術產業(yè)五個細分行業(yè)的影響存在較大差異。

值得注意的是,政府研發(fā)資助的作用效果并非固定不變的,可能隨時間的推移而變化。Klette和M?en[72]使用1982—1995年挪威企業(yè)的樣本數據進行實證分析,發(fā)現雖然政府資助沒有擠出企業(yè)的自有研發(fā)投入,但是同樣未發(fā)現其對自有研發(fā)投入具有正向作用。而Henningsen等[64]基于與Klette和M?en[72]所用樣本數據具有相同來源的2001—2007年的數據進行分析后卻發(fā)現,挪威的政府研發(fā)支持正向刺激了企業(yè)自有研發(fā)投入的增加。

(3)政府研發(fā)資助規(guī)模

除了大多數研究顯示的政府研發(fā)資助與受助企業(yè)自有研發(fā)投入之間存在線形關系外,少量研究認為政府研發(fā)資助的規(guī)模與企業(yè)自有研發(fā)投入之間存在倒U形關系。Guellec和de la Potterie[46]的結論顯示:當政府補貼占企業(yè)研發(fā)投入的比例處于中等水平(約4%～11%)時,政府研發(fā)資助對私人研發(fā)投入產生最強的促進作用;但是,當該比例超過20%,政府補貼對私人研發(fā)投入會產生擠出效應。Zhu等[55]以及Gorg和Strobl[58]分別通過分析中國和愛爾蘭本土制造業(yè)企業(yè)的數據也得出了類似結論。國內研究同樣對政府研發(fā)資助規(guī)模進行了討論。例如,朱平芳和徐偉民[99]、趙付民等[100]以及程華和趙祥[78]基于大中型企業(yè)數據的研究顯示,政府對企業(yè)研發(fā)資助規(guī)模處于中等水平時效果最佳。政府研發(fā)資助規(guī)模與企業(yè)私人研發(fā)投入之間存在的這種倒U形關系也從另一個角度表明大額的政府補貼很可能資助的是那些無論如何都會開展的私人研發(fā)項目。因此,從政策角度而言,政府資助數額應控制在中等范圍內[8]。

3.2 地方政府行為邏輯的調節(jié)作用:國內研究的一個可能方向

上一節(jié)已提到,政府研發(fā)資助政策研究關注的地域范圍很可能影響研究結論。聚焦于國內政府研發(fā)資助研究,考慮到中國的治理結構是“中央—地方”的“委托—代理”模式[108],地方政府在國家性政策①如我國第一個支持科技型中小企業(yè)研發(fā)的“科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新基金政策”。的執(zhí)行過程往往具有較大的自由裁量權,其在通過政府研發(fā)支持項目進行資源分配的過程中將發(fā)揮至關重要的作用,因此地方政府的不同行為邏輯很可能影響政府對企業(yè)研發(fā)資助政策的實際效果。

在公共管理學領域,政策實行過程模型可以分為兩個模型——作為沖突和協商(conflict and bargaining)的政策實行過程模型以及作為官僚化過程的政策實行過程模型。沖突和協商模型認為,組織是一系列矛盾相互耦合的場域,場域中的個體和小團體均有各自獨特的利益訴求,通過權力的差異以及稀缺資源的分配相互競爭,最終產生穩(wěn)態(tài)[109-110]。而在作為官僚化過程的政策實行模型中,組織有兩個核心特質,即面對規(guī)章制度等按部就班地實施(routine)以及面對規(guī)章制度等時的自由裁量權(discretion)[111-113]。

地方政府對國家性政策的實施體現了地方政府作為正式組織在這兩個模型中的特性。面對相對統(tǒng)一的、無差別化的國家性政策,各地方政府內部的意見很可能是不一致的。事實上,已有研究認為,在解釋各省(自治區(qū))政府的行為時需要考慮兩種邏輯——目標達成邏輯(the logic of meeting target)和聯盟構建邏輯(the logic of coalition-building)。前者是指省(自治區(qū))政府在實施政策時側重于實現中央政府的政策目標;后者是指地方政府在政策實施過程中側重于考慮自身的內部利益[114]。具體到創(chuàng)新基金的政府研發(fā)資助政策而言,部分個體或小團體①這里的小團體可能包含非正式聯盟,也包含政府部門,如地方科技廳、工商局等。支持依照中央政府的政策邏輯選擇按部就班(routine)地實施政策,選拔有一定技術實力、較大技術發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)作為受助對象(可稱為“合規(guī)邏輯”);也有一些個體或小團體認為政策績效更為重要,因此應該“擇優(yōu)錄取”,即選擇績效表現好的企業(yè)作為受助對象[25,67,115](可稱為“擇優(yōu)邏輯”),但通常此類企業(yè)能獲取的其他資源較多,因此政策研發(fā)資助對它們的邊際效益可能不大[116-117];還有一些個體或小團體與一些企業(yè)的法人或高管有政治聯系,通過政策實施實現政治尋租[118-122](可稱為“尋租邏輯”)。后兩種主張也體現了地方政府對國家性政策實施的自由裁量權。

在中國“中央—地方”的“委托—代理”治理模式下[108],各地方政府在政策實施過程中的三種立場之間存在利益的重疊和矛盾,它們彼此相互競爭、互相妥協,最終達到的穩(wěn)態(tài)整體體現在政策實施結果上。因此,在中國政府研發(fā)資助政策的實施過程中,地方政府的不同行為邏輯可能起到調節(jié)政府研發(fā)資助對企業(yè)自有研發(fā)投入的作用,“地方政府的行為邏輯對政府研發(fā)資助與企業(yè)自有研發(fā)投入間關系存在的影響”這一話題具有較大的發(fā)掘價值。

4 總結和未來展望

4.1 研究總結

本文對有關“企業(yè)獲得政府研發(fā)資助對其自有研發(fā)投入的影響”的已有研究進行了梳理,主要內容如下:

第一,首先討論了各國政府引入政府研發(fā)資助政策的出發(fā)點以及在實施過程中的有效性衰減問題。企業(yè)外部融資的市場失靈主要源于兩個方面——知識的溢出效應和信息不對稱,各國政府因此引入對企業(yè)研發(fā)活動的資助政策。但是,在其實施過程中,無論是在政府層面還是企業(yè)層面,都存在理論和實踐上的有效性衰減問題。這種“兩面性”的存在是60余年來有關政府研發(fā)資助能否促進企業(yè)自有研發(fā)投入的研究結論不能達成一致的重要原因。

第二,從已有研究來看,關于政府研發(fā)資助對受助企業(yè)的自有研發(fā)投入的影響,總體上有三種結論——“擠出效應”(或稱之為替代效應)、“互補效應”(complementarity effect)或沒有影響。但是2000年以后的研究中,絕大部分研究支持政府研發(fā)資助對企業(yè)自有研發(fā)投入具有互補效應,近15年未有得出政府研發(fā)資助對企業(yè)自有研發(fā)投入有完全擠出效應結論的文獻。

第三,政府研發(fā)資助對企業(yè)自有研發(fā)投入的效果可能受企業(yè)規(guī)模、企業(yè)的技術水平及所屬行業(yè)的技術特點、企業(yè)所在地、政府研發(fā)資助作用的時序推移以及政府資助規(guī)模等邊界條件的影響。

4.2 未來展望

本文總結了未來可能的研究方向。

第一,基于系統(tǒng)的文獻梳理可以發(fā)現,絕大多數的國外研究將發(fā)達國家作為研究背景,且體現了一定的規(guī)律性,而以發(fā)展中國家和新興經濟體國家為研究背景的文獻較少,且結論差異較大。造成以發(fā)達國家研究背景與以發(fā)展中國家研究為背景的結論不一致的原因有待進一步挖掘。

第二,文獻梳理提供了一些可能對政府研發(fā)資助作用效果產生影響的邊界條件,如企業(yè)規(guī)模、企業(yè)的技術水平及所屬行業(yè)的技術特點、企業(yè)所在地、政府研發(fā)資助作用的時序推移以及政府研發(fā)資助規(guī)模等。其中,對企業(yè)規(guī)模、企業(yè)技術水平及所屬行業(yè)的技術特點以及企業(yè)所在地的探討對于中國而言尤其具有挖掘價值。

首先,通過文獻梳理可以發(fā)現,絕大多數研究均支持政府研發(fā)資助應更多地流向中小企業(yè)。對于中國而言,政府研發(fā)資助政策更多地支持科技密集型企業(yè)可能會產生更好效果。結合上述兩點,本文認為中國的政府研發(fā)資助應該更傾向于科技型中小企業(yè)。

其次,企業(yè)所在地差異意味著企業(yè)生存和發(fā)展面臨的制度環(huán)境具有異質性。改革開放以來,中國的經濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就,但是也產生了長期而持久的區(qū)域發(fā)展不平衡問題。如今中國的地區(qū)經濟發(fā)展水平存在很大差異,各地區(qū)在基礎設施建設、金融中介機構發(fā)展、人力資源開發(fā)和法律制度完善等方面存在的差異同樣很大[123-124],有些地區(qū)(如北京、上海等)的經濟和制度發(fā)展水平已接近或達到發(fā)達國家水平,而更多地區(qū)仍相對落后。換言之,中國的經濟和社會的區(qū)域發(fā)展嚴重不平衡,產生了多樣化的制度背景,政策實施地區(qū)的制度環(huán)境很可能對市場在資源分配中的參與程度和政府治理的有效性產生很大影響[125],進而影響政府研發(fā)支持政策作用效果。結合3.2節(jié)中對地方政府在執(zhí)行國家性政策時不同行為邏輯的討論,后續(xù)可以針對制度環(huán)境異質性對政府研發(fā)資助與企業(yè)自有研發(fā)投入間關系的影響進行深入討論。

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