【摘要】存款實名制在保護存款人資金安全，防范金融犯罪等方面具有重要作用。但由于“證”出多門，公民信息系統(tǒng)欠完善，激勵約束機制欠缺，歷史原因和新業(yè)務(wù)發(fā)展等原因，全面落實存款實名制較難，為當(dāng)前電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪等提供了空間。需進一步完善賬戶實名制規(guī)定，加快公民信息系統(tǒng)建設(shè)，明晰金融機構(gòu)責(zé)權(quán)，加強宣傳教育。

【關(guān)鍵詞】存款實名制 身份證件 公民信息系統(tǒng)

一、存款實名制概述

長期以來我國在存款制度上實施的都是存款記名制，儲戶可以用自己的真名，也可以用假名。存款實名制度是以2000年3月20日發(fā)布《個人存款賬戶實名制規(guī)定》（國務(wù)院令第285號）為起點，其第六條規(guī)定：“個人在金融機構(gòu)開立個人存款賬戶時，應(yīng)當(dāng)出示本人身份證件，使用實名。代理他人在金融機構(gòu)開立個人存款賬戶的，代理人應(yīng)當(dāng)出示被代理人和代理人的身份證件。”存款實名制的實施，在保護存款人資金安全，維護國家稅收，減少貪污腐敗、金融犯罪方面都起到了巨大作用。

以2006年10月通過的《反洗錢法》為轉(zhuǎn)折點，存款實名制第一次在國家法律層級中有所體現(xiàn)?！斗聪村X法》第十六條規(guī)定金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定建立客戶身份識別制度。此外，《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》（中國人民銀行令〔2003〕第5號），對存款人申請開立個人銀行結(jié)算賬戶的有效身份證件做了進一步詳細列舉。并規(guī)定了銀行對存款人的開戶申請書填寫的事項和證明文件的真實性、完整性、合規(guī)性認真審查的義務(wù)。

二、存款實名制落實存在問題及原因分析

當(dāng)前電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪的社會問題相當(dāng)猖獗，已成為影響社會穩(wěn)定和群眾財產(chǎn)安全的突出問題。其中，一個重要的安全漏洞就是金融機構(gòu)對銀行卡及銀行賬戶的存款實名制落實不到位。如對2016年人民銀行總行支付結(jié)算司下發(fā)給某中支的39個由公安部移送的涉案賬戶的核查中，涉及17個自然人身份證，在全省10個地市范圍內(nèi)開立了300余張銀行卡。又如據(jù)人民銀行天津分行抽樣調(diào)查68081538戶個人銀行存款賬戶，除開身份證（含臨時身份證）和戶口薄外，以其他證件開戶的1879609戶，占2.76%。以其他證件開戶的雖然不足3%，但人員身份復(fù)雜，證件種類繁多，因核實個人身份而導(dǎo)致存款人與銀行之間的矛盾不斷發(fā)生，這3%存在的問題，是全面落實個人存款賬戶實名制的主要難題。究其原因，主要有以下四個方面：

（一）“證”出多門，缺乏有效核實手段

對于存款人的實名證件，根據(jù)《個人存款賬戶實名制規(guī)定》及《中國人民銀行關(guān)于進一步落實個人人民幣銀行存款賬戶實名制的通知》（銀發(fā)〔2008〕191號）等規(guī)定，包括：居民身份證或者臨時居民身份證；戶口簿；軍人身份證件或武裝警察身份證件（包括榮譽證、退休證和軍事院校學(xué)員證等）；港澳臺居民往來內(nèi)地通行證或者其他有效旅行證件；外國護照或《邊民出入境通行證》等。上述眾多的有效實名證件，除居民身份證可通過聯(lián)網(wǎng)查詢和身份證鑒別儀識別外，對于其他證件，銀行工作人員缺乏有效識別手段及求證渠道，進而影響到存款實名制的落實。

（二）公民信息系統(tǒng)欠完善，核查業(yè)務(wù)處理規(guī)定不明確

一是身份證件掛失后仍能繼續(xù)使用。目前，商業(yè)銀行通過聯(lián)網(wǎng)核查公民身份信息系統(tǒng)來驗證客戶身份證真?zhèn)?，但該系統(tǒng)未提供身份證有效期和證件換發(fā)情況等信息。身份證丟失后，補辦后的身份證和已丟失的身份證具有同等效力，從而催生身份證非法買賣現(xiàn)象。如2016年3月1日，黃某被A市人民法院以虛開增值稅發(fā)票罪判處有期徒刑七年，該犯罪人利用撿到的一張名為劉某身份證便成功完成虛假公司注冊，取得營業(yè)執(zhí)照，并在銀行成功開立基本賬戶。這里面在注冊環(huán)節(jié)，登記部門對企業(yè)資料的審核僅限于對資料完整性審核，真實性審核存在不足，導(dǎo)致丟失身份證人員在不知情的情況下就擔(dān)任了公司的法定代表人、股東，這也加大了銀行金融機構(gòu)對企業(yè)開立賬戶時實名制認證的難度，對存款實名制的落實產(chǎn)生消極影響。二是反饋疑義信息速度較慢。通過聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)的反饋功能，如對聯(lián)網(wǎng)核查結(jié)果存在疑義，可通過核查系統(tǒng)進行疑義信息的反饋。但公安機關(guān)一般對反饋信息核實較少、較慢。三是聯(lián)網(wǎng)核查業(yè)務(wù)處理規(guī)定不明確。目前，人民銀行僅要求各銀行“結(jié)合實際情況決定是否辦理”，沒有對聯(lián)網(wǎng)核查業(yè)務(wù)的具體辦理標準作更明確的規(guī)定，操作人員很難把握處理尺度。

（三）激勵約束機制欠缺，銀行機構(gòu)合規(guī)經(jīng)營意識不足

一是激勵不夠。我國《個人存款賬戶實名制規(guī)定》只規(guī)定了金融機構(gòu)違反規(guī)定的懲處措施，沒有建立相應(yīng)獎勵機制對金融機構(gòu)落實存款實名制進行適度補償。銀行一旦發(fā)現(xiàn)疑似假證件、假證件或虛假賬戶時，法規(guī)規(guī)定了銀行機構(gòu)應(yīng)立即向公安機關(guān)和人民銀行進行報告義務(wù)，但對可能產(chǎn)生的后果并沒有免責(zé)的規(guī)定，銀行擔(dān)心處理不當(dāng)給自己帶來不好影響，因此在處理過程中相當(dāng)謹慎。二是約束不強?！秱€人存款賬戶實名制規(guī)定》第九條規(guī)定金融機構(gòu)違反實名制規(guī)定的，一般情況下，是給予警告或1000元以上5000元以下的罰款，而不是必須處罰。如2015年7月12日，某銀行客戶李某辦理銀行卡業(yè)務(wù)時，該信用系統(tǒng)提示該客戶的身份證與客戶總賬信息不一致，總賬中該身份證號碼落款為田某。但該銀行工作人員未有效履行核查職責(zé)，導(dǎo)致虛假賬戶產(chǎn)生。

（四）歷史原因和新業(yè)務(wù)發(fā)展，增添存款實名制落實難度

一是歷史遺留原因，仍有部分未核實存量賬戶。核實工作需要存款人配合，如果沒有主動發(fā)起的銀行賬戶業(yè)務(wù)，很難做到主動配合銀行機構(gòu)落實賬戶實名制。如人民銀行某縣支行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，轄內(nèi)郵儲銀行可疑賬戶核實為真實的292戶、無法核實賬戶達3154戶；該縣農(nóng)商行共有姓名與身份證號碼不匹配、身份證號碼不存在等需要核實的賬戶54829戶、可疑賬戶2460戶。二是網(wǎng)絡(luò)支付等新興支付領(lǐng)域賬戶實名制未能有效落實。網(wǎng)絡(luò)支付、虛擬賬戶的開戶手續(xù)、流程不完善，審查標準參差不齊，網(wǎng)絡(luò)支付賬戶有超過一半都不是實名賬戶。

三、政策建議

（一）完善賬戶實名制規(guī)定

一是統(tǒng)一實名證件種類。將居民身份證或臨時身份證作為中國大陸普通居民的唯一實名證件。。對于中國人民解放軍、武裝警察，根據(jù)《現(xiàn)役軍人和人民武裝警察居民身份證申領(lǐng)發(fā)放辦法》（國務(wù)院令第510號）的規(guī)定，由于其早已申領(lǐng)居民身份證并過了緩沖期，現(xiàn)也可以統(tǒng)一要求軍警人員提供居民身份證作為個人開戶實名證件進行登記和核查。二是逐步解決歷史遺留非實名制問題。對非實名賬戶存款人的非柜面業(yè)務(wù)進行限制，激勵存款人辦理實名制手續(xù)，保證賬戶實名制的落實。三是統(tǒng)一金融實名制要求。適當(dāng)?shù)臅r候，將存款實名制與網(wǎng)絡(luò)支付、虛擬賬戶等實名制進行統(tǒng)一立法規(guī)范。全面推進個人賬戶分類管理制度，建立個人賬戶保護機制，有效遏制買賣賬戶和假冒開戶的行為。

（二）加快有關(guān)系統(tǒng)建設(shè)

一是加快建設(shè)失效居民身份證信息系統(tǒng)，解決人證一致性核查難以及丟失或被盜身份證易被冒用等問題。二是將失效居民身份證信息系統(tǒng)與公民身份信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)核查，形成對居民身份證安全使用的閉環(huán)式服務(wù)管理。使銀行等用證單位及時獲取身份證掛失信息，有效防范不法分子冒用已掛失身份證的行為。三是及時更新聯(lián)網(wǎng)核查公民身份信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息，暢通疑義信息反饋機制，不斷提高系統(tǒng)準確性和更新及時性。

（三）明晰金融機構(gòu)責(zé)權(quán)

一是強化金融機構(gòu)法律責(zé)任。鑒于存款實名制實施已有16年多，相關(guān)的技術(shù)基礎(chǔ)也愈加牢固，為此，建議在《個人存款賬戶實名制規(guī)定》中，對金融機構(gòu)違反存款實名制規(guī)定的行為，由“可以處罰”修改為“應(yīng)予處罰”，增強制度剛性。從而強化對銀行從業(yè)人員責(zé)任的追究機制，倒逼銀行賬戶實名制政策落實。二是授予金融機構(gòu)一定處置權(quán)。在制度層面賦予商業(yè)銀行對疑似假證件、假證件或虛假賬戶的報告權(quán)利，并給予一定的獎勵。同時，賦予其限制問題賬戶交易或要求持有人撤銷該賬戶的權(quán)利。

（四）提高公眾配合度

通過銀行機構(gòu)網(wǎng)點、電視、電臺、微信等各類宣傳平臺，加強存款實名制的宣傳，提升社會各界對存款實名制重要性、必要性認識。

注釋

李衍陶：解決個人身份識別的難題全面落實個人存款賬戶實名制，《金融會計》，2015年第7期。

《個人存款賬戶實名制規(guī)定》第九條規(guī)定“金融機構(gòu)違反本規(guī)定第七條規(guī)定的，由中國人民銀行給予警告，可以處1000元以上5000元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，可以并處責(zé)令停業(yè)整頓，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予紀律處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

中國支付清算協(xié)會《中國支付清算行業(yè)運行報告2015》。

作者簡介：毛術(shù)文，湖南吉首人，法學(xué)碩士，人行湘西州中支法律顧問。