【摘要】當前保障性安居工程資金違規(guī)問題屢查屢犯，資金運行各個監(jiān)管部門無法對其進行及時、全面的有效監(jiān)督，同時，黨和人民對保障性安居工程資金運行關(guān)注度非常高，有必要加強審計監(jiān)督。本文研究了歷年保障性安居工程資金審計，發(fā)現(xiàn)當前審計存在以下四個問題：審計任務(wù)與審計資源存在矛盾，審計人員能力跟不上審計發(fā)展需求，審計成果未完全轉(zhuǎn)化，審計信息系統(tǒng)面臨挑戰(zhàn)。針對這四個問題，本文提出形成審計監(jiān)督合力，提升整合審計人力資源，加大督促力度，構(gòu)建安居工程審計綜合信息平臺四個對策。

【關(guān)鍵詞】保障性安居工程資金 審計 對策

一、加強保障性安居工程資金審計的必要性

保障性安居工程近幾年開始大規(guī)模建設(shè)，資金運行方面出現(xiàn)很多問題。為保證保障性安居工程資金運行規(guī)范性，2012年審計署簽發(fā)了《關(guān)于2012年至2015年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計工作指導(dǎo)意見》，正式拉開了四年全國保障性安居工程跟蹤審計的序幕。在此期間，審計機關(guān)取得了豐碩的成果：2012當年就追回被挪用的資金40.63億元，至2016年5月底，累計追回被挪用、騙取資金共136.28億元，退還應(yīng)減免稅費6.65億元。但資金違規(guī)問題屢查屢犯，每年都有類似問題出現(xiàn)；工程各個監(jiān)管部門無法進行及時、全面的有效監(jiān)督；當前審計工作與黨和社會的期望仍有相當大的差距，加強保障性安居工程資金審計迫在眉睫。

（一）資金違規(guī)問題屢查屢犯

保障性安居工程資金違規(guī)問題屢查屢犯，對加強審計工作提出了迫切要求。根據(jù)審計署發(fā)布的歷年保障性安居工程審計公告，幾乎每年都存在資金被騙取、挪用、閑置，相關(guān)優(yōu)惠政策未得到執(zhí)行而造成工程成本提高等問題。2012年資金被挪用57.99億元，其后三年挪用資金的現(xiàn)象有增無減，至2015年，被挪用的資金數(shù)額累計高達248.19億元。2013年查出騙取資金15.41億元后，2014年和2015年相繼又發(fā)生金額約數(shù)億元的騙取資金現(xiàn)象，所采取的騙取手段如出一轍。2014年拖欠、閑置資金215.89億元，2015年拖欠、閑置的資金進一步擴大，達到625.58億元。優(yōu)惠政策未執(zhí)行的問題在2014年和2015年都有發(fā)生，且違規(guī)金額有擴大的趨勢。

（二）工程各個監(jiān)管部門無法進行及時、全面的有效監(jiān)督

保障性安居工程資金運行涉及的各個部門只能對本部門負責的環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，無法對整個工程資金進行及時、全面的有效監(jiān)督。以財政部門為例，上級財政部門負責在工程建設(shè)初期籌集資金，將資金撥付給下級財政部門，下級財政部門負責將資金撥付給住建部門，由住建部門支付給承建單位。上級財政部門能夠?qū)芨哆@一環(huán)節(jié)的資金是否存在挪用、閑置現(xiàn)象進行監(jiān)督，卻無法及時有效對工程款支付環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，因此往往對住建部門拖欠承建單位工程款的行為鞭長莫及。從工程的特點來看，資金撥付環(huán)節(jié)在工程開始之前，而支付使用往往在很長時間之后，財政部門也無法持續(xù)、系統(tǒng)得對資金使用狀況進行監(jiān)督。同樣，下級財政部門和住建部門也無法對上級籌集、撥付環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)督。近幾年，工程監(jiān)管部門內(nèi)部因監(jiān)督存在盲區(qū)發(fā)生的違規(guī)案件層出不窮，2015年全國有41個基層經(jīng)辦機構(gòu)和一些村鎮(zhèn)干部以虛報冒領(lǐng)、截留克扣或收取“保證金”等方式，騙取、侵占危房改造補助資金1448.38萬元（其中農(nóng)村危房改造1247.12萬元）。

（三）黨和人民對保障性安居工程資金運行關(guān)注度高

自2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》發(fā)布以來，我國政府陸續(xù)出臺相關(guān)措施支持保障性安居工程的建設(shè)。2011年9月簽發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》中指出，政府公共服務(wù)的重心應(yīng)放在保障居民住房之上。2013年12月住建部、財政部、發(fā)改委聯(lián)合頒布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，對保障性安居工程進一步規(guī)范。近幾年，雖然面對經(jīng)濟下行壓力大、財政收入增速有所下降等多重困難，中央堅決保障安居工程支出，各級財政投入逐年增加，保障房數(shù)量迅速擴大，至2015年累計建成2446.88萬套。

保障性安居工程直接關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全和住房困難家庭居住條件的改善，助中低收入民眾圓“住房夢”的同時拉動經(jīng)濟增長，促進就業(yè)。廣大人民群眾對保障性安居工程的建設(shè)密切關(guān)注，迫切希望工程能夠得到有效監(jiān)督，維護自身合法權(quán)益。在黨和人民的殷切關(guān)注下，加強保障性安居工程資金的審計工作勢在必行。

二、當前保障性安居工程資金審計存在的問題

（一）審計任務(wù)與審計資源存在矛盾

保障性安居工程投入資金的規(guī)模逐年擴大，2015年已高達20358.64億元，比2012年多了一倍，而審計人員人數(shù)仍保持在8萬多人，沒有太大變化，占13億人口的比重遠低于其他國家。以審計署為例，2015年底審計署實有在職人員3341名，僅僅比2012年多159人。保障性安居工程種類眾多，涉及經(jīng)濟適用住房、限價商品住房、各類棚戶區(qū)改造、廉租房、公租房以及農(nóng)村危房改造六大類，資金運行所依據(jù)的稅費減免和金融支持優(yōu)惠政策繁多，況且資金審計僅僅是整個保障性安居工程審計一部分，工程的質(zhì)量、分配管理等方面也需要為數(shù)不多的審計人員投入巨大的精力。任務(wù)量在加大，而審計署規(guī)定的實施時間卻在縮減。2015年審計實施時間為3個月，比2012年縮短了1倍。審計機關(guān)的審計工作時間緊、任務(wù)重、壓力大，直接影響審計任務(wù)的完成。

（二）審計人員能力跟不上審計需求

保障性安居工程復(fù)雜且涉及多個學科領(lǐng)域，規(guī)模又迅速擴大，而審計人力資源相對固定，因此審計機關(guān)在結(jié)構(gòu)上必須具備高素質(zhì)復(fù)合型的專業(yè)人才。這就要求審計人員具備較高的專業(yè)知識和宏觀統(tǒng)籌能力，不僅要掌握大量財務(wù)專業(yè)知識，還必須具備工程方面知識和較高的計算機水平。然而，目前從事保障性安居工程資金審計的人員無論是在人員年齡結(jié)構(gòu)、學歷水平上，還是在技術(shù)資格上，都遠遠不能適應(yīng)快速發(fā)展的城鎮(zhèn)保障性安居工程資金審計工作的要求。2015年底，審計署有中青年審計人員2061人，比重為62%，僅僅比2012年增加2個百分點。本科及以上學歷共2758人，比重為82%，竟比2012年下降了13個百分點。高級資格人員有638人，比重為19%，僅比2012年上升了4個百分點。以上問題在地方審計機關(guān)更為嚴重，以四川省內(nèi)江、資陽、廣元三市為例，中青年審計人員只占55%，本科及以上學歷僅占54%，取得高級資格的人員只有5%。會計、審計專業(yè)的人員仍占大多數(shù)，而審計保障性安居工程急需的計算機、工程領(lǐng)域的人才鳳毛麟角。如寧夏省青銅峽市保障性安居工程資金審計組中，工程專業(yè)和計算機專業(yè)審計人員只有1 人，鹽池縣等其他三個審計組沒有配備計算機專業(yè)審計人員。

（三）審計成果未完全轉(zhuǎn)化

審計成果是審計工作所產(chǎn)生的效果或發(fā)揮的效益，審計工作的核心主要是審計成果的轉(zhuǎn)化。目前，被審計單位往往只對審計查出的問題進行整改，甚至連審計查出的問題

都不能做到完全整改。例如，截至2014年底寧夏省吳忠市所轄四個縣沒有一個能將前兩年保障性安居工程審計查出的問題完全整改，2013年各縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)保障性安居工程審計共查出問題24個，已整改完畢14個，未完全整改10個，平均整改率僅為58.33%。對審計發(fā)現(xiàn)的問題整改不徹底，對審計提出的有針對性的建議更是做不到完全落實，審計成果轉(zhuǎn)化率低，這是造成資金違規(guī)問題屢查屢犯的重要原因，加大了被審計單位的管理風險，降低了審計工作的價值。

（四）審計信息系統(tǒng)面臨挑戰(zhàn)

保障性安居工程資金審計涉及金額巨大，牽扯到財政部門、住房公積金管理中心、住建部門等多個被審計單位，數(shù)據(jù)信息之多可想而知。雖然金審工程已經(jīng)初步建立數(shù)據(jù)平臺，但是規(guī)模尚小，僅僅能夠存儲300TB的數(shù)據(jù)，Mc Kinsey&Company研究報告顯示，美國的數(shù)據(jù)存儲中心早在2009年就已經(jīng)達到848PB了。而據(jù)相關(guān)部門預(yù)測，這個數(shù)據(jù)規(guī)模至少達到PB級別，大數(shù)據(jù)綜合服務(wù)平臺才能有效運轉(zhuǎn)。同時，數(shù)據(jù)在審計機關(guān)內(nèi)部也需要層層傳遞。實際上，保障性安居工程資金審計目前是審計署所有項目中地方省級審計機關(guān)參加數(shù)最多的審計項目，根據(jù)2016年9月的審計署績效報告，2015年整個保障性安居工程資金審計的參加單位包括1個業(yè)務(wù)司，9個特派辦和37個地方省級審計機關(guān)，信息傳遞是否高效直接影響整個審計的效率和成敗。不同部門之間的數(shù)據(jù)不能夠有效整合和共享，各個審計機關(guān)之間缺乏高效的溝通，一方面造成跨部門之間的協(xié)作較為困難，另一方面造成信息孤島現(xiàn)象嚴重。

三、加強保障性安居工程資金審計的對策

（一）形成審計監(jiān)督合力，緩解審計機關(guān)壓力

審計機關(guān)應(yīng)通過整合內(nèi)部審計和社會審計資源，使之形成監(jiān)督合力，以此來緩解保障性安居工程資金審計任務(wù)與審計資源的矛盾。近幾年，社會融資占保障性安居工程資金籌集總額的比例逐年增大，從2012年的53%擴大到2015年的67%，銀行金融機構(gòu)內(nèi)部審計加強了對該部分資金的審計監(jiān)督工作；工程資金運行所涉及的部門機構(gòu)也設(shè)立了相應(yīng)的內(nèi)部控制及內(nèi)部審計機構(gòu)，如建設(shè)主管部門就要求每個住房公積金管理中心設(shè)立獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，以加強內(nèi)部監(jiān)督。資金內(nèi)部審計的加強為審計機關(guān)提供了良好的合作基礎(chǔ)。同時，我國社會審計資源豐富，我國的注冊會計師行業(yè)的總從業(yè)人員已經(jīng)達到30多萬人，注冊會計師已有15.5萬，其中執(zhí)業(yè)人員約7.5萬人，非執(zhí)業(yè)人員約8萬人，這已是我國審計機關(guān)人員的近4倍。我國《審計監(jiān)督條例》提出：“審計機關(guān)根據(jù)工作需要，可以聘請具有與審計事項相關(guān)專業(yè)知識的人員參加審計工作。”明確為審計機關(guān)利用社會審計資源提供了法律依據(jù)。

（二）提升整合審計人力資源，跟上審計需求

第一，審計機關(guān)應(yīng)當加強對專業(yè)審計人員系統(tǒng)性、專業(yè)性的培訓(xùn)。進行案例教學，推廣保障性安居工程資金審計優(yōu)秀案例，推進案例庫、課件體系和教材建設(shè)。同時，全面提升審計人員與時俱進的計算機審計技能，加大計算機培訓(xùn)，鼓勵審計人員考取相關(guān)資格證書，以匹配保障性安居工程資金審計工作對審計人才提出的高要求。例如，湖北省審計廳2012～2014年兩年內(nèi)舉辦中級計算機培訓(xùn)9期，培訓(xùn)800人次，全省350人擁有計算機審計中級證書，2人擁有高級數(shù)據(jù)分析師證書；截止到2015年5月，云南省審計廳組織了23期計算機審計中級培訓(xùn)，培養(yǎng)業(yè)務(wù)骨干1000多人。第二，審計小組成員應(yīng)優(yōu)化配置，要注重人員專業(yè)結(jié)構(gòu)和工作量的配合性，體現(xiàn)分工合理、人盡其才，同時綜合考慮審計人員的職務(wù)、專業(yè)、工作經(jīng)驗、年齡等各種影響因素進行科學配置。例如，2013年，審計署駐沈陽特派員辦事處在保障性安居工程資金審計中，設(shè)立業(yè)務(wù)主審和計算機主審，試行“雙主審”制度?？茖W整合人力資源，此舉既保障了審計的有序開展，促進了審計項目的穩(wěn)步推進，又培養(yǎng)和充分利用了具有現(xiàn)代信息技術(shù)思維方式和技能的復(fù)合型審計人才。

（三）加大督促力度，促進審計成果轉(zhuǎn)化

審計工作要揭示問題，更要促進整改、解決問題，因此，要強化審計成果轉(zhuǎn)化工作，推動審計成果運用落到實處，加強對被審計單位的督促成為必然選擇。在現(xiàn)場審計期間，積極指導(dǎo)被審計單位整改審計發(fā)現(xiàn)的問題，做到邊審邊改；審計結(jié)束后，成立審計整改落實檢查組，開展審計回訪，對已下達的審計決定、審計報告的執(zhí)行、落實情況及時督促檢查，并針對被審計單位在落實審計整改過程中遇到的困難和問題，給予指導(dǎo)幫助。對整改不力、屢審屢犯的，要與被審計單位主要負責人進行約談，嚴格追責問責。各級人大常委會要把督促審計查出突出問題整改工作與審查監(jiān)督政府、部門預(yù)算決算工作結(jié)合起來，建立聽取和審議審計查出突出問題整改情況報告機制，促進審計成果轉(zhuǎn)化。同時，鼓勵被審計單位根據(jù)審計建議，出臺相關(guān)制度。例如，寧夏省紅寺堡區(qū)保障性安居工程資金監(jiān)管部門在當?shù)貙徲嫏C關(guān)的積極促進下，在2014年4月至10月間，相繼出臺《保障性住房資金籌集支出收益分配管理辦法》、《經(jīng)濟適用住房管理辦法》等規(guī)范性文件，健全完善了保障房資金管理，有序地推進了保障性安居工程建設(shè)工作，使該區(qū)成為所在市審計整改最成功的區(qū)。

（四）構(gòu)建安居工程資金審計綜合信息平臺，促進信息高效傳遞

保障性安居工程資金審計綜合信息平臺利用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，采用一定的傳輸接收方式將住房公積金管理中心、財政部門、住建部門、承建單位、銀行金融機構(gòu)等部門的相關(guān)數(shù)據(jù)與審計機關(guān)相連接。通過審計綜合信息平臺及配套的軟件系統(tǒng)對采集的數(shù)據(jù)進行轉(zhuǎn)換，開展遠程實時的聯(lián)網(wǎng)核查、分析，更高效地為資金審計高效運轉(zhuǎn)提供技術(shù)支持，從而到達審計目標。該信息平臺的建立可以有助于針對保障性安居工程建設(shè)時間長的特點，將事后審計向事中、事前審計相結(jié)合轉(zhuǎn)變。數(shù)據(jù)采集達到了隨用隨取，大幅度縮短審計數(shù)據(jù)采集周期，有助于現(xiàn)場和遠程審計相結(jié)合。審計軟件系統(tǒng)處理后的原始數(shù)據(jù)被重新整合后，有效地提高了審計機關(guān)到財政部門、住房公積金管理中心、住建部門進行跟蹤核查和現(xiàn)場取證的審計效率；有助于從資金審計向資金和物資、勞務(wù)審計相結(jié)合轉(zhuǎn)變。同時，大量物資、勞務(wù)數(shù)據(jù)進入審計視野后，將更有效地防范資金風險。目前，多個省份保障性安居工程信息管理系統(tǒng)已經(jīng)很成熟，同時金審工程已經(jīng)初步實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)審計，政府審計部門可以借助交換中心，實現(xiàn)與其遠程對接。到目前為止，多地審計機關(guān)已經(jīng)進行了成功的嘗試。例如，江蘇省9個省轄市局分別初步實現(xiàn)了對住房公積金的聯(lián)網(wǎng)審計，33個縣級審計機關(guān)完成財政聯(lián)網(wǎng)審計部署，對保障性安居工程資金的實時監(jiān)管能力得到提升。常州、泰州市局建成了多用戶、廣覆蓋、一體化的數(shù)據(jù)審計平臺，蘇州、鹽城市局審計平臺建設(shè)也在強力推進，宿遷市局實現(xiàn)了全市財政聯(lián)網(wǎng)審計全覆蓋。

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作者簡介：萬蕾（1993-），女，漢族，山東棗莊人，畢業(yè)于南京審計大學，研究方向：政府審計。