郭曉鵬

【摘 要】農(nóng)村道路作為推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，近年來供給狀況卻不容樂觀，甚至成為制約當?shù)剞r(nóng)民生活水平提高的主要因素。如何通過道路供給的改善來保障農(nóng)民出行，提高生活水平，成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要問題。本文將從多中心治理理論入手，從政府、市場、非政府組織三個方面來探究鄉(xiāng)村道路供給策略，解除鄉(xiāng)村道路供給困境。

【關(guān)鍵詞】多中心供給；鄉(xiāng)村道路；非政府組織

多中心治理理論強調(diào)治理的主體應(yīng)該是多個的，這些主體相對獨立但彼此又有一定的聯(lián)系，在一定范圍內(nèi)能夠共同承擔起公共管理與公共服務(wù)的職責。借鑒多中心治理理論，可以構(gòu)建一種政府引導、市場運作、社會共同參與的“多元共治”模式來推動農(nóng)村道路建設(shè)的順利進行。[1]

鄉(xiāng)村道路是相對于城市道路和國道省道而言的，其概念在理論上并沒有形成共識，根據(jù)我國交通部門的相關(guān)說明，鄉(xiāng)村道路是指連接鄉(xiāng)村的道路，主要指鄉(xiāng)村公路，包括通鄉(xiāng)鎮(zhèn)、通行政村的公路，其中通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的道路又可以細分為三種類型，一種是由縣城通向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路，一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路，還有一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通行政村、組、戶的公路。[2]本文所指的鄉(xiāng)村道路包括鄉(xiāng)道、鄉(xiāng)道中主要為村域內(nèi)經(jīng)濟服務(wù)的道路即村道。

一、D鎮(zhèn)道路供給中存在的問題

D鎮(zhèn)地處魯西南平原，位于縣城東南14.4公里處，現(xiàn)有43200人，31個行政村，86個自然村，總面積45.7平方公里，其中，耕地面積4.5萬畝，村民多外出打工為生，是一個典型的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)政府多年來為提高本鎮(zhèn)經(jīng)濟水平，一直貫徹“要想富，多修路”的政策，基本實現(xiàn)鎮(zhèn)內(nèi)每個行政村都通公路。從2013年始D鎮(zhèn)依托電子商務(wù)，成為了遠近聞名的淘寶村，淘寶產(chǎn)業(yè)也成為該鎮(zhèn)的支柱產(chǎn)業(yè)。隨著D鎮(zhèn)電子商務(wù)的壯大，物流業(yè)迅速崛起，落后的道路基礎(chǔ)設(shè)施難以與其匹配，弊端日益凸顯。

（一）道路修建等級低，安全性差

在村村通政策的指導下D鎮(zhèn)基本實現(xiàn)每個行政村都通公路，形式上看方便了人們的出行，但從總體上看D鎮(zhèn)鄉(xiāng)村道路普遍存在著道路鋪設(shè)不達標，容易受損等問題。首先，已建成的道路，除鎮(zhèn)內(nèi)主干道外都沒有交通標志、標線以及必要的安全防護措施；其次，村級公路一般多在原有道路的路面上直接修建，為節(jié)約成本一般不拆房擴建，因此較窄。伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民車輛的增多，已經(jīng)漸漸不能滿足村民出行的需要。最后，道路管理存在漏洞。D鎮(zhèn)南北干道與東西干道的交匯處為集市所在地，農(nóng)歷二、六、九逢集。為保障逢集時道路暢通，D鎮(zhèn)政府規(guī)劃修建了一條環(huán)集公路。在建成初期，路邊立有道路指示牌，一段時間后指示牌損壞，無人過問，本鎮(zhèn)以外車輛因不知存在繞行道路導致了D鎮(zhèn)出現(xiàn)逢集必堵的現(xiàn)象。

（二）道路供給區(qū)域差異大

以D鎮(zhèn)主干道為例，由D鎮(zhèn)沿主干道向北經(jīng)由S鎮(zhèn)可到達縣城的迎賓大道，S鎮(zhèn)所轄路段非S鎮(zhèn)主干道，道路較窄，路面坑坑洼洼嚴重影響D鎮(zhèn)出行。因淘寶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，D鎮(zhèn)受到省級領(lǐng)導重視，為提高D鎮(zhèn)的物流運輸能力，省級政府將該道路的所有權(quán)收歸縣所有，采用行政措施，撥款重修該路。但是在實際的修建中，除經(jīng)過S鎮(zhèn)的道路加寬至與D鎮(zhèn)原有道路同等寬度外，并未繼續(xù)加寬，仍然無法滿足D鎮(zhèn)日益增加的車輛密度。堵車并未得到有效改善，反而有愈演愈烈之勢。另外，最近幾年來，D鎮(zhèn)對主干道以外的其他道路多疏于管理，甚至處于無人管理的狀態(tài)。由此形成了主干道反復(fù)翻新，其他公路缺乏資金、年久失修的狀況，鄉(xiāng)村道路網(wǎng)的整體優(yōu)勢得不到發(fā)揮。另外，道路修建缺乏科學性。D鎮(zhèn)H村，由村民集資修建了一條東西向的村內(nèi)道路，全長500米的水泥路。道路南側(cè)居住的多為青壯年，北側(cè)多為老年人，在修建中青壯年都出工而老年人因身體原因不能出工。出工人家將自己門前地基修的較高，因此道路建成以后形成南高北低的輕微差異，而且在建設(shè)過程中并未修建下水道，2016年夏，本地頻降暴雨，雨水向北灌入北邊村民家中，由于沒有排水措施，路面積水嚴重，出行困難。

（三）道路養(yǎng)護管理機制欠缺

根據(jù)《公路法》規(guī)定，我國鄉(xiāng)村道路的養(yǎng)護管理體系是分級管理，即縣級公路由縣來管理，鄉(xiāng)級公路由鄉(xiāng)來管理，村級公路由村來管理，各級單位據(jù)此負責。而實際上看，D鎮(zhèn)屬于縣級公路的主干道得到一定的養(yǎng)護管理，村民自己籌資修建的道路也得到一定管理。鄉(xiāng)級公路基本處于只有人修，幾乎不養(yǎng)的狀態(tài)。究其原因，主要是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府養(yǎng)護資金缺乏，現(xiàn)階段重視道路建設(shè)而輕視道路養(yǎng)護管理，超期老路未能及時有效的維護加重養(yǎng)護難度，鄉(xiāng)村道路養(yǎng)護專業(yè)技術(shù)人員嚴重不足，供需緊張加重矛盾。

（四）村民承擔超越其能力的責任

D鎮(zhèn)村民的收入來源主要是依靠外出打工，大多數(shù)村莊多為空心村。隨著鎮(zhèn)淘寶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大量村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，村內(nèi)道路不能滿足村民出行需求，于是一些村莊通過“一事一議”自己籌資建設(shè)村內(nèi)道路，頻繁的集資以及后續(xù)的養(yǎng)護工作加重了農(nóng)民的負擔。

二、D鎮(zhèn)道路供給問題產(chǎn)生的原因

造成農(nóng)村道路供給存在問題的根本原因在于農(nóng)村經(jīng)濟落后?；鶎诱约按迕穸枷Ｍ梢杂兴耐ò诉_的優(yōu)質(zhì)交通，但是由于經(jīng)濟原因，政府財政困難，農(nóng)民收入水平低，使得道路基礎(chǔ)設(shè)施的供給“有心無力”。另外政策原因、政績觀的影響、農(nóng)民生活習慣以及整體的交通安全意識較低等都是造成這些問題的原因。

三、從多中心治理角度進行的對策探究

由于農(nóng)村道路本身的復(fù)雜性，任何單一主體要單方面解決供給問題是不可能的，因此各主體要通力合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，構(gòu)建以政府為主導的鄉(xiāng)村道路供給多中心秩序。

（一）強化政府的主體作用

首先，明確各級政府事權(quán)。政府作為公共物品的主要供給者，其供給責任是不可推卸的。農(nóng)村道路作為農(nóng)村公共物品的一種，關(guān)系到農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展以及農(nóng)民生活水平的提高。因此我們要按照公平公正，與各級政府財權(quán)相稱、能力相對應(yīng)的原則，根據(jù)不同級別政府的優(yōu)勢和劣勢，以及農(nóng)村公共物品的受益范圍來明確各級政府在農(nóng)村公共物品供給中的責任并以法律的形式加以確定。

其次，發(fā)揮政府在資金籌集上的主導作用。改革開放以來，我國社會經(jīng)濟取得長足發(fā)展，但是廣大農(nóng)村地區(qū)仍然是經(jīng)濟相對落后地區(qū)，民間資本薄弱，資金的匱乏是阻礙農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主導因素。因此政府要做好事權(quán)與財權(quán)的匹配，加大對于農(nóng)村的財政投入，縮小農(nóng)村道路建設(shè)的“差序格局”。

再次，制定合理布局的道路網(wǎng)

對鄉(xiāng)村道路網(wǎng)規(guī)劃布局時應(yīng)該分別進行縣道、鄉(xiāng)道和村道系統(tǒng)布局。為避免道路修建的混亂無目的性，政府應(yīng)根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)的真實情況合理規(guī)劃，按照規(guī)劃引導其他主體參與道路建設(shè)。

最后，加大道路安全宣傳力度。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，車輛增多，而村民道路安全意識薄弱，交通事故頻發(fā)，需要政府加大宣傳教育力度。開展各種形式的交通安全宣傳教育活動，如鄉(xiāng)村廣播、電視專題、安全知識電影放映等，通過這些活動的開展來提高農(nóng)民的安全意識。

（二）調(diào)動市場的能動作用

農(nóng)村經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，道路的廣告價值也在不斷提升，政府可據(jù)此引導有意愿、能力的企事業(yè)單位等以投資農(nóng)村道路來獲取沿線的廣告投放權(quán)、優(yōu)惠的土地使用權(quán)等，在解決農(nóng)村道路供給資金不足問題的同時，招商引資，發(fā)展本地經(jīng)濟。通過不斷創(chuàng)新政府與市場的合作方式，降低民間資本準入的門檻，通過招投標的方式，保障市場提供道路基礎(chǔ)設(shè)施的公平、公正、公開，加強監(jiān)管，使在市場能動作用下的農(nóng)村道路供給在合法有序的環(huán)境中蓬勃發(fā)展。

（三）發(fā)揮非政府組織的潛在作用

非政府組織在城市建設(shè)中的作用取得長足發(fā)展，但是在大部分農(nóng)村還處于萌芽狀態(tài)，擁有巨大的潛力。非政府組織一般具有較強的專業(yè)性，高度的責任心，多渠道的資金來源，因此政府應(yīng)不斷鼓勵、支持、引導非政府組織參與到農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來，通過給予一定補助的方式激發(fā)非政府組織在農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施供給中的熱忱，降低政府供給的壓力。[3]

【參考文獻】

[1]王睿昕.多中心治理理論視角下的農(nóng)村道路供給研究—以河南省S村道路供給為例[D].遼寧：遼寧大學，2011.

[2]《中華人民共和國公路法》，2004年.

[3]李曉.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任研究[D].山東：山東師范大學，2014.