摘 要 政策執(zhí)行是公共政策過程的關鍵環(huán)節(jié)，對于政策目標的實現(xiàn)具有重要意義。然而，政策實施缺乏有效的監(jiān)督，政策落不到實處的情形時有發(fā)生?？h級政府在國家層級組織中處于承上啟下的重要地位，其政策執(zhí)行狀況如何對公共政策的落實至關重要。本文從縣級政府入手，從執(zhí)政黨、人大、專門監(jiān)督機關、媒體、公眾五個主要監(jiān)督主體入手，挑選各個主體的主要問題，從理論上對縣級政府在政策執(zhí)行監(jiān)督中存在的問題、成因及對策進行探討。

關鍵詞 縣級政府 公共政策 執(zhí)行監(jiān)督

作者簡介：常勇，武漢大學政治與公共管理學院2014級碩士研究生，研究方向：公共政策分析。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.367

公共政策執(zhí)行是指執(zhí)行者通過建立機構(gòu)，調(diào)動各種資源，采取宣傳、解釋、試點、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等手段，將觀念政策內(nèi)容付諸實踐，實現(xiàn)政策目標的過程。值得注意的是，從觀念形態(tài)的政策到實際政策目標的實現(xiàn)，期間還有一段距離，這就給政策偏差的出現(xiàn)提供了機會。政策執(zhí)行是在問題界定和方案制定選擇之后，將政策目標轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的唯一途徑。政策有效執(zhí)行與否，直接關系到公共政策預期目標的實現(xiàn)。因此，為確保政策執(zhí)行的有效性，對政策執(zhí)行過程進行有效的監(jiān)督是必要的。

一、縣級政府政策執(zhí)行監(jiān)督研究的必要性

在我國的行政層級中，縣級政府處于承上啟下的關鍵位置。它既要承擔貫徹中央、省、市級政府的政策和計劃，又擔負著領導、設計和組織全縣經(jīng)濟社會發(fā)展的任務。因此縣級政府是落實上級政策最直接的基層政府組織，在政策落實的過程中意義重大。但是也應該意識到，當前，在我國的政策執(zhí)行過程中，從縣一級政府來看，還相當程度上存在著諸如“上有政策、下有對策”等政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在：

第一，執(zhí)行表面化導致政策執(zhí)行流于形式。執(zhí)行表面化是指縣級政府在執(zhí)行上級政策過程中只注重宣傳，而未將政策內(nèi)容付諸實施，從而使政策效果達不到政策目標要求。

第二，執(zhí)行局部化造成政策執(zhí)行殘缺不全。即縣級政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時，出于對自身局部利益的考慮，對公共政策內(nèi)容隨意取舍，只挑選對自身有利的，導致整個政策內(nèi)容殘缺不全，無法完全落實。

第三，執(zhí)行擴大化或全異化使得政策執(zhí)行面目全非。即在政策執(zhí)行過程中，縣級政府出于個人利益或局部利益的考慮，有意超出政策的既定內(nèi)容，對政策的執(zhí)行往往是無中生有，最終造成政策目標的落空。

第四，執(zhí)行停滯化使得政策執(zhí)行有始無終。當上級政策的要求與縣級政策執(zhí)行者的局部利益或個人利益不一致時，執(zhí)行者人為導致政策在某一階段“梗死”。

由此可見，如果缺乏有效的監(jiān)督，不僅嚴重的影響了政府的績效，長此以往還會造成政府公信力的流失。因此需要我們對縣級政府在政策執(zhí)行中出現(xiàn)的監(jiān)督問題進行研究。

二、我國縣級政府政策執(zhí)行監(jiān)督不力的主要表現(xiàn)

縣級政府的特殊地位要求自身不僅應該根據(jù)國家的大政方針制定出切合本地實際的具體政策，而且更應該在政策執(zhí)行上下功夫，因為在現(xiàn)實社會中，制定一項政策遠不及有效執(zhí)行一項政策更具有挑戰(zhàn)性。然而，我國縣級政府政策執(zhí)行監(jiān)督不力，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，執(zhí)政黨監(jiān)督中存在黨政不分的現(xiàn)象。執(zhí)政黨對我國政策執(zhí)行的監(jiān)督，尤其是縣一級政府的政策執(zhí)行監(jiān)督發(fā)揮了重要的作用。然而我們也應該注意到執(zhí)政黨監(jiān)督尚存在的問題?？h黨委書記往往在機關中居于核心地位，機關黨政領導“一肩挑”的做法，實際上造成了監(jiān)督者和被監(jiān)督者的重合，這當然不利于提高監(jiān)督效果，也降低了監(jiān)督效率。

第二，權(quán)力機關的監(jiān)督功能有權(quán)無“力”。行政監(jiān)督權(quán)也是作為權(quán)力機關的各級人大的重要職權(quán)。理論上講，對政策執(zhí)行的監(jiān)督，縣級人大應該是最具有獨立性和權(quán)威性的。但種種原因?qū)е驴h級人大對政策執(zhí)行的監(jiān)督往往停留在表面層次。權(quán)力機關形同虛設，不被重視，其監(jiān)督的效能可想而知。

第三，系統(tǒng)內(nèi)專門監(jiān)督機關監(jiān)督功能紊亂?？h級行政監(jiān)察機關事實上屬于縣級政府職能部門，一方面受所屬縣級政府的統(tǒng)一領導另一方面，也要接受省市一級行政監(jiān)察機關的業(yè)務指導。縣級監(jiān)察機關在縣級政府的領導下對縣級政府的各項政策執(zhí)行情況進行監(jiān)督，在實際工作中就難以避免應付差事，走形式的做法。。

第四，媒體輿論的監(jiān)督功能被嚴重的束縛。媒體輿論對政策執(zhí)行的具體案例進行報道，揭露政策執(zhí)行出現(xiàn)的問題，引發(fā)社會輿論從而使政策執(zhí)行受到嚴格的社會監(jiān)督。但在我國，特別是對縣級政府的政策執(zhí)行進行監(jiān)督的過程中，新聞媒體的輿論監(jiān)督會受到形形色色的行政干預而難以發(fā)揮正常功能。

第五，社會大眾監(jiān)督功能的發(fā)揮重重受阻。廣大人民群眾活躍在社會的各個領域，對政策執(zhí)行產(chǎn)生的問題具有深刻感受。正因如此，改革開放初期，黨就主張“讓群眾監(jiān)督領導干部”。目前，諸如“黨政領導接待日”、“市長專線電話”等政民溝通渠道的設立就著眼于此，盡管如此，群眾對政策執(zhí)行者實施監(jiān)督的渠道常常是不通的，信息功能公開度也不夠，即使是投訴被接受，其結(jié)果也往往石沉大海。

三、縣級政府政策執(zhí)行監(jiān)督主體“弱監(jiān)”、“失監(jiān)”成因分析

縣級政府的政策執(zhí)行需要得到來自內(nèi)外監(jiān)督主體的有效監(jiān)督，然而從上面問題的列舉來看，各個監(jiān)督主體由于各種各樣的原因總是難以很好的發(fā)揮自身的監(jiān)督功能，造成這些不良表現(xiàn)的原因具體如下：

第一，黨政機構(gòu)的重疊與職能交叉有損執(zhí)政黨監(jiān)督的權(quán)威性。我國縣級政府監(jiān)督機制黨政不分的突出表現(xiàn)就是縣級政府的行政監(jiān)察機關與各級黨的紀檢機關隸屬關系不明。現(xiàn)實中，紀檢與監(jiān)察局兩個機構(gòu)合署辦公，常常是“一個機構(gòu)，兩班人馬”。這種在執(zhí)行監(jiān)督權(quán)上黨政不分的做法，使行政監(jiān)察機關無權(quán)對黨的工作人員進行有效監(jiān)督，而紀檢機關由于缺乏專業(yè)性，又不能對一些專業(yè)的行政行為進行有效監(jiān)督，這就造成監(jiān)督的缺失。

第二，縣人大的監(jiān)督職能因其有“權(quán)”無力而無法完全履行。從人事任免方面來講，我國縣一級政府官員中，仍有大量的官員的人事任免與縣級人民代表大會幾乎沒什么關系，這就導致有些政府官員會輕視縣人民代表大會的監(jiān)督功能。

另外，在我國，一個機關的政治地位如何，這要取決于機關領導人在黨內(nèi)的地位。從法律上來講，縣人大與縣政府是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，而實際上，縣人大的領導在黨內(nèi)的地位往往低于同級政府領導，如此一來，縣人大要想有效的履行其監(jiān)督職權(quán)就有一定的難度。

第三，系統(tǒng)內(nèi)專門監(jiān)督機關因體制的依附性而難以正常運轉(zhuǎn)。在我國，縣級行政監(jiān)察機關既是縣政府的職能部門，受縣級政府統(tǒng)一領導，又在監(jiān)察業(yè)務上接受上級監(jiān)察機關指導，實質(zhì)上處于一種雙重領導體制之中。在這種雙重體制之下，監(jiān)督機關不可避免的與黨政領導發(fā)生密切的利益關系。正是這種利益關系使得上級監(jiān)督機關的指導作用經(jīng)常受到同級黨政機關的削弱。

第四，媒體輿論對執(zhí)行的監(jiān)督因受行政干擾而無法釋放能量。在對縣級政府的政策執(zhí)行進行監(jiān)督的過程中，媒體的輿論監(jiān)督作用因各種行政干預而難以正常發(fā)揮仍然存在，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：縣級政府一方面可能是出于媒體輿論監(jiān)督認識的偏見，認為媒體輿論監(jiān)督對政策的執(zhí)行毫無意義；另外，新媒體輿論監(jiān)督本身的立場和公信力仍有待于商榷，這無疑也給縣級政府的不當過分干預提供了理由。

第五，社會監(jiān)督因投訴渠道不暢、缺乏保障而難以發(fā)揮作用。社會監(jiān)督的前提條件是提高公務活動的透明度。但就目前情況來看，我國縣級政府機關的信息公開仍然是形式意義大于實質(zhì)意義。政府主頁上公開的相關信息也并非人民和群眾團體想要獲得的有價值的信息。這就說明，縣級政府政策執(zhí)行公開透明仍有待于改善。

四、提高縣級政府政策執(zhí)行監(jiān)督效力的政策建議

鑒于對各個政策執(zhí)行主體監(jiān)督不力的成因分析，以下將根據(jù)我國縣級政府的現(xiàn)狀，本著提高縣級政府政策執(zhí)行效力的意圖，嘗試性的從理論上提出解決路徑。

第一，增強執(zhí)政黨對執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)威性。具體來講就是黨的紀委應該專門心思的抓一些大事要事，真正實現(xiàn)黨在大方向上對政府的引導。而縣監(jiān)察機關，可以發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，集中精力于一些專業(yè)性、技術性比較強的領域，從而實現(xiàn)自身的使命。

第二，強化縣一級權(quán)力機關的監(jiān)督職能。真正的監(jiān)督就是權(quán)力之間的相互制約，少了特定的權(quán)力做后盾，監(jiān)督就只能停留在口號層面。比如說讓選舉執(zhí)政黨的各級負責人擔任縣級國家權(quán)力機關的領導人，就可以切實提高縣權(quán)力機關的地位，強化其對縣政府政策執(zhí)行的監(jiān)督。

第三，保證縣級專門監(jiān)督機構(gòu)的獨立性。作為縣政府監(jiān)督主體的專門監(jiān)督機構(gòu)失去其獨立地位，其監(jiān)督的有效性自然不足。為此，要增強檢察機關監(jiān)督的權(quán)威性，有必要改革現(xiàn)行的雙重領導體制，讓監(jiān)督機構(gòu)人員編制、工資福利、等均擺脫受制于人的狀況，使監(jiān)督機構(gòu)真正獲得相對獨立的地位。

第四，進一步加強媒體輿論的監(jiān)督力度。要設法增強媒體輿論社會公信力，從而爭取大眾的信任與支持。媒體輿論監(jiān)督的法律法規(guī)要進一步健全，使網(wǎng)絡媒體的政策監(jiān)督建立在依法可行的前提之上。相關部門要做足輿論導向工作，引導廣大網(wǎng)民樹立法律意識，養(yǎng)成法制觀念。

第五，強化對公共政策執(zhí)行的社會監(jiān)督。很多縣級地區(qū)目前已逐步得到實行的“三公”政策，其公布的信息并不是公民想要看到的。只有真正的將公務活動置于陽光之下，政策執(zhí)行者才會因為來自社會和大眾的強大外部壓力而提高自律。因此，設法提高公務活動的透明度、完善政務公開政策才能保證公民能夠及時、有效的進行社會監(jiān)督。

縣級政府在國家政策落實過程中處于關鍵核心環(huán)節(jié)，對其公共政策執(zhí)行進行有效監(jiān)督仍然有待于加強。當然，僅僅從上述幾個方面進行探討，要真正解決我國縣級政府在政策執(zhí)行監(jiān)督中存在的問題還遠遠不夠，而且本文偏重于理論的探討，在具體的操作性方面還遠遠不夠。因此本文且作為個人對此類問題所做的探索性思考。

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