地方法治政府建設(shè)的

幾個著力點探析

陶曉旭

摘 要 地方政府正處在全面推進(jìn)依法治國、依法行政的關(guān)鍵時期，加快建設(shè)法治政府任務(wù)艱巨、時間緊迫、意義重大。地方法制政府建設(shè)路徑是理論與實踐的結(jié)合點，我們可以從多角度進(jìn)行路徑探討。目的在于化解建設(shè)法治政府難題，借鑒發(fā)達(dá)國家法制政府經(jīng)驗，吸取傳統(tǒng)人治政府教訓(xùn)，積極探尋具有科學(xué)性、實踐性、操作性的對策路徑。地方法制政府建設(shè)必須緊緊圍繞依法履行政府職能、健全依法科學(xué)決策、深化執(zhí)法體制改革、強(qiáng)化行政權(quán)力制約、全面推進(jìn)政務(wù)公開等著力點進(jìn)行理論與實踐探討，只有這樣才能加快推進(jìn)地方政府的法治化建設(shè)進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 法制政府 決策機(jī)制 行政權(quán)力 政務(wù)公開

作者簡介：陶曉旭，鐵嶺市委黨校。

中圖分類號：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.365

一、政府職能法定，行政權(quán)力接受法律約束

如何履行政府職能是現(xiàn)代法制政府與傳統(tǒng)人治政府的本質(zhì)區(qū)別。依法履行政府職能是各級政府推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的本質(zhì)要求，要求地方政府在法治化軌道上堅持權(quán)責(zé)法定、堅持職能科學(xué)、建立清單制度，自覺接受法律約束，防止權(quán)力任意擴(kuò)張。

（一）注重權(quán)責(zé)法定，科學(xué)厘清權(quán)力邊界

權(quán)責(zé)法定要求用法律明確規(guī)定政府的職權(quán)和職責(zé)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。職權(quán)法定就是確定政府權(quán)力邊界，各層級政府必須在法定邊界履行其職能與職責(zé)，一旦越過了權(quán)力界限并意味著其行為無效，同時還會追究法律責(zé)任。職責(zé)法定明確了政府該做什么不該做什么。也是判斷政府作為和不作為的一個標(biāo)準(zhǔn)，如果不作為也要追究其法律責(zé)任。權(quán)責(zé)法定的宗旨在于厘清政府權(quán)力邊界，監(jiān)督政府做到不越位、不錯位、不缺位，以及科學(xué)補(bǔ)位。

（二）注重職能科學(xué)，做好簡政放權(quán)

職能科學(xué)要求政府職能設(shè)置在法定條件下達(dá)到職責(zé)明確，權(quán)責(zé)對等，應(yīng)有所為，有所不為。政府必須履職到位，凡是市場失靈的領(lǐng)域，凡是社會無力做好的事情，就是政府該管的事，政府應(yīng)當(dāng)履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理和環(huán)境保護(hù)職能等職能，上述職能是法律賦予的法定職能，把該管的事管起來、管到位。政府必須簡政放權(quán)，能由市場調(diào)節(jié)的事項，能由企業(yè)自行解決的事項，能由社會自主管理的事項，政府要不折不扣地放權(quán)給市場、給企業(yè)、給社會，把該放的權(quán)放下去、放到位，讓政府職能上下貫通，左右銜接，實現(xiàn)以簡政放權(quán)的減法換取市場社會活力的加法。

（三）建立權(quán)力清單制度，積極消除尋租空間

政府要確立權(quán)力清單，責(zé)任清單，負(fù)面清單，從而督促行政權(quán)力瘦身，促使政府規(guī)范履職行為，讓陽光封堵權(quán)力尋租的灰色空間。權(quán)力清單明確政府該做什么，把政府簡政放權(quán)以后擁有權(quán)力法定化，對政府來說，權(quán)力清單上已列權(quán)力必須做，法定授權(quán)必須為；權(quán)力清單上沒列權(quán)力不能做，法無授權(quán)不可為。責(zé)任清單明確政府對權(quán)力應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，既有程序上要求，也有責(zé)任上規(guī)定。負(fù)面清單告訴企業(yè)、公民不該干什么，哪些是禁止做的事，對企業(yè)、公民來說，法無禁止皆可為。

二、政府依法科學(xué)決策，建立現(xiàn)代政府科學(xué)決策體制

依法決策和科學(xué)決策是現(xiàn)代政府必然要求。各級政府健全依法決策機(jī)制是建設(shè)法治政府的基本路徑和主攻方向，要求憲法和法律在地方政府決策過程中具有至高無上的權(quán)威性，任何行政決策都必須在憲法和法律規(guī)定的法定程序內(nèi)做決策。

（一）政府決策制度科學(xué)和法制化

重大行政決策法定程序應(yīng)當(dāng)包括公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定等程序確定，這也是對健全政府依法決策機(jī)制主要內(nèi)容提出的明確要求。目的在于要通過制定重大行政決策程序法律法規(guī)，明確規(guī)范各種程序的重點內(nèi)容和步驟，使把重大行政決策科學(xué)納入法治化軌道。以確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確，有效避免一支筆決策、三拍式?jīng)Q策失誤給社會公共利益造成的巨額損失。

（二）政府決策追責(zé)制度的確立

各級政府需要建立政府決策追責(zé)制度，其包含兩個方面，一是如何建立重大決策終身責(zé)任追究制度。二是如何建立責(zé)任倒查機(jī)制。通過政府決策追責(zé)制度進(jìn)一步強(qiáng)化各類決策主體的責(zé)任，各級政府及公務(wù)人員在決策過程中嚴(yán)重失誤造成重大損失、情節(jié)嚴(yán)重造成惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制追究行政首長和負(fù)有責(zé)任的相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任，切實提升各級政府行政決策水平。加大責(zé)任追究必將使行政決策者認(rèn)真負(fù)責(zé)地行使決策權(quán)，如果決策者濫用決策權(quán)或失職瀆職導(dǎo)致重大決策出錯，終身追責(zé)意味著不管經(jīng)過多少年，不管身在何處，決策者都要為錯誤決策付出責(zé)任代價。

三、完善公正文明執(zhí)法，深化執(zhí)法體制改革

公正文明執(zhí)法是法制政府重要要件，也是法制政府建設(shè)保障。深化執(zhí)法體制改革是提升行政執(zhí)法水平的制度動力，對提高政府的公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府意義重大。

（一）積極推進(jìn)與完善跨部門綜合執(zhí)法

各級政府要根據(jù)政府的事權(quán)和職能，按照精簡機(jī)構(gòu)、簡政放權(quán)、減少層次、整合提升隊伍素質(zhì)、提高行政效率的原則，科學(xué)合理配置綜合執(zhí)法力量。根據(jù)地方政府實際情況，依照事權(quán)與職能合理配置執(zhí)法機(jī)構(gòu)，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，劃分行政執(zhí)法權(quán)限，理順行政職責(zé)關(guān)系，整合行政執(zhí)法資源，歸并相同相似的行政執(zhí)法職能，無法合并行政執(zhí)法職能，在有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。

（二）科學(xué)規(guī)范行政執(zhí)法行為，慎用行政裁量權(quán)

行政執(zhí)法行為是否公正、合理、文明，結(jié)果直接關(guān)系到政府的執(zhí)行力和威信力和法律的權(quán)威，影響到依法行政的效率及政府工作的成敗。執(zhí)法隊伍建設(shè)要把好“三關(guān)”。一是嚴(yán)把入口關(guān)。執(zhí)法隊伍素質(zhì)提升也很重要，必須從年齡、學(xué)歷、專業(yè)、態(tài)度等多方面考慮，打造一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、戰(zhàn)斗力強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍。二是嚴(yán)把上崗關(guān)。執(zhí)法隊伍建設(shè)要嚴(yán)把上崗關(guān)，實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法資格考試合格制度，考試不合格者，不得授予執(zhí)法資格，杜絕從事執(zhí)法活動。三是嚴(yán)把執(zhí)法關(guān)。對于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度我們需要進(jìn)一步細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，各級政府和執(zhí)法人員控制裁量范圍、種類、幅度。這里我們強(qiáng)調(diào)既要嚴(yán)格執(zhí)法，又要根據(jù)時態(tài)情節(jié)輕重，謹(jǐn)慎使用行政裁量權(quán)規(guī)范行政執(zhí)法行為。

（三）進(jìn)一步完善行政執(zhí)法程序

行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中，不僅要按照法定權(quán)限辦事，還要按照法定程序辦事。這里強(qiáng)調(diào)的是如何利用現(xiàn)代科技手段建立行政執(zhí)法全過程記錄制度，通過行政執(zhí)法全過程記錄制度來強(qiáng)化對執(zhí)法活動全過程監(jiān)督跟蹤。在操作流程上需嚴(yán)格遵守行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政檢查等行政執(zhí)法行為，特別需要注意在執(zhí)法中嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，避免利益部門化、權(quán)力私有化。積極探尋健全行政執(zhí)法程序和刑事司法程序銜接的體制機(jī)制，討論在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)前提下案件的移送標(biāo)準(zhǔn)和程序以及如何才能實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。

四、行政權(quán)力有效制約，規(guī)范行政權(quán)力依法行使

陽光政府與法制政府顯著特征就是權(quán)力得到有效制約。法治政府是公權(quán)力受制約，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政府。規(guī)范權(quán)力依法行使，必須強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，制約和監(jiān)督公權(quán)是建設(shè)法治政府的核心問題。

（一）建設(shè)權(quán)力運行制約監(jiān)督的體系

針對權(quán)力運行制約和對權(quán)力監(jiān)督中的種種問題，怎樣才能形成科學(xué)有效的行政權(quán)力運行制約機(jī)制是目前的難點。和對行政權(quán)力監(jiān)督的科學(xué)體系?？茖W(xué)有效就是現(xiàn)代的權(quán)力制約體系，我們認(rèn)為包含政府組織首先是科學(xué)嚴(yán)密，其次是政府組織結(jié)構(gòu)科學(xué)合理，最后是政府組織如何實現(xiàn)科學(xué)高效實現(xiàn)組織制約堅強(qiáng)有力，核心是政府組織系統(tǒng)要做到權(quán)責(zé)高度一致、作用相互協(xié)調(diào)、運行順暢行為高效，形成權(quán)力運行制約監(jiān)督體系的合力和實效?？茖W(xué)有效權(quán)力運行監(jiān)督體系建設(shè)也需要進(jìn)一步明確各類監(jiān)督主體的法律職責(zé)及其權(quán)限，密切加強(qiáng)監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)配合，努力建設(shè)有中共特色的科學(xué)合理現(xiàn)代權(quán)力運行制約監(jiān)督體系，確保實現(xiàn)整體權(quán)力監(jiān)督效能科學(xué)和最大化。

（二）政府內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制的形成

推進(jìn)法治政府建設(shè)，把政府權(quán)力關(guān)進(jìn)法治籠子里，最大的難度是如何構(gòu)建機(jī)制籠子。從權(quán)力制衡與約束來看，應(yīng)當(dāng)探索分崗設(shè)權(quán)與分級授權(quán)相結(jié)合的機(jī)制，將權(quán)力重點崗位進(jìn)行科學(xué)化解，將個別重點人物的權(quán)力化解成多個領(lǐng)導(dǎo)成員，從體制上確立科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，防止一人獨裁的體制產(chǎn)生，防止權(quán)力濫用。目前應(yīng)當(dāng)探索建立常態(tài)化監(jiān)督制度，探討政府內(nèi)部層級監(jiān)督與專門監(jiān)督相結(jié)合的有效機(jī)制，積極探索和改進(jìn)上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督形式，保證監(jiān)督頻率和監(jiān)督范圍，確保監(jiān)督實效。

五、依法全面推進(jìn)政務(wù)公開，保障權(quán)力在陽光下運行

政務(wù)公開是政府管理的大趨勢，是現(xiàn)代法制社會的基礎(chǔ)。法治政府是民主政府，是公民參與決策、參與管理、參與監(jiān)督的最先進(jìn)的一種體制。公民參與決策、參與管理、參與監(jiān)督?jīng)]有一定的信息和知情權(quán)不可能實現(xiàn)參與權(quán)。全面推進(jìn)政務(wù)公開，保障權(quán)力在陽光下運行，是加快建設(shè)法治政府的現(xiàn)實需要。

（一）形成政務(wù)公開常態(tài)機(jī)制

全面推進(jìn)政務(wù)公開，公開不是政府可以自由選擇的權(quán)力，而是政府應(yīng)盡的法律義務(wù)。各級政府的態(tài)度必須堅持公開，不公開是例外原則。必須依法推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開的原則。各各級層政府必須依照權(quán)力清單，定時按時向社會全面公開各級政府職能、實施法律依據(jù)、實施主體、實施職責(zé)權(quán)限、公務(wù)管理服務(wù)流程、各類監(jiān)督方式等重要事項。透明度和公信力的“底盤”。

（二）提升政務(wù)公開能力與水平

當(dāng)前重大是全面推進(jìn)政務(wù)公開，打造陽光政府，堅持網(wǎng)上公開與實體公開、線上公開與線下公開、政務(wù)公開與信息解讀相結(jié)合，創(chuàng)新載體，豐富途徑，全面提升政務(wù)公開工作實效。要在不斷完善新聞發(fā)布會、聽證會等公開制度的基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)網(wǎng)上政務(wù)公開，充分借助微博微信、數(shù)字電視、電子顯示屏等信息平臺，發(fā)布政務(wù)信息。要加強(qiáng)政府信息解讀工作，對涉及面廣、社會關(guān)注度高、專業(yè)性比較強(qiáng)的政策性信息及相關(guān)重要信息，同步推進(jìn)相應(yīng)解讀事宜，及時組織專家進(jìn)行科學(xué)闡釋，增進(jìn)社會公眾對政府工作的了解和理解，全面提升公共服務(wù)能力和水平。

我們說，法制政府建設(shè)任重道遠(yuǎn)，但是，地方政府只要準(zhǔn)確把握和推進(jìn)黨中央國務(wù)院對法治政府建設(shè)的新目標(biāo)、新部署、新要求，法治政府的奮斗目標(biāo)就一定會實現(xiàn)。