王華俊　季君麗

[摘 要]北歐國家作為西方發(fā)達國家的代表，在廉政建設(shè)方面一直受到很高的評價，其中瑞典更是具有很強的代表性。瑞典在監(jiān)督體制、信息公開、文化建設(shè)等方面彰顯出自身的特色，構(gòu)建了先進的廉政體系。瑞典反腐敗的很多做法值得借鑒，在揚棄國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我們可以通過完善頂層設(shè)計、發(fā)展廉政文化、深化信息公開等渠道進一步推動我國的反腐倡廉建設(shè)，開創(chuàng)更為有利的反腐新局面。

[關(guān)鍵詞]政務(wù)公開；社會誠信；監(jiān)督體系；瑞典

[中圖分類號] D753.2 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）08-0057-04

瑞典作為典型的北歐國家，在廉潔程度和反腐敗領(lǐng)域一直保持較高的口碑。根據(jù)“透明國際”2013年12月公布的2013年全球清廉指數(shù)（Corruption Perceptions Index）報告，瑞典以89分與芬蘭并列第三，而中國只以40分排在第80位。[1]在反腐敗斗爭日趨國際化和全球化的今天，瑞典的廉政建設(shè)模式對我們推進本國反腐敗斗爭具有重要的借鑒意義。

一、瑞典廉政建設(shè)的基本情況

（一）積極推進立法，構(gòu)建法律體系。瑞典作為典型的北歐福利國家，在法律體系建設(shè)方面相當(dāng)先進。早在20世紀(jì)初葉，瑞典就開始制定反腐敗方面的法律，強調(diào)預(yù)防和懲治相結(jié)合。1919年、1962年、1978年先后制定和完善了《反行賄受賄法》。[2]在刑法的有關(guān)條款中，對受賄罪作出明確規(guī)定。1977年修改了第二十二章第二條關(guān)于受賄罪的規(guī)定，將賄賂犯罪的主體由原來的公務(wù)員擴展到企業(yè)的職員；1999年，再次對該條款作出修改，使賄賂犯罪的主體擴展到歐盟委員會成員、歐洲議會成員和歐盟法庭的法官。瑞典法律還明確規(guī)定，不僅要懲罰受賄者，根據(jù)情節(jié)輕重可以對受賄者判處罰款直至最多六年的監(jiān)禁，而且必須懲罰行賄者，凡構(gòu)成行賄罪的，一律判處罰款或二年以下的監(jiān)禁。這些立法對有效預(yù)防腐敗起到了顯而易見的積極作用。此外，瑞典在民主平等、新聞言論自由和信息公開三個重要方面也積極立法，根據(jù)這些法律規(guī)定，瑞典的各個職能機構(gòu)、新聞媒體和公民都有權(quán)依法對政府及其公職人員實施監(jiān)督，這樣就從法律層面保障了監(jiān)督的實效性。同時瑞典的各個監(jiān)督機構(gòu)都相互獨立，彼此不存在隸屬關(guān)系，可以依法獨立開展工作，彼此有效地從業(yè)務(wù)角度進行相互制約和監(jiān)督。

（二）落實政務(wù)公開，提高透明程度。政務(wù)公開，信息高度透明是瑞典廉政建設(shè)的一個突出方面。瑞典是世界上最早開展信息公開工作的國家之一，早在1766年，瑞典議會就確立了信息公開的原則，比美國早了200余年。根據(jù)這項原則，任何一位瑞典公民都有權(quán)到任何一個政府部門要求查閱該部門的所有文件及相關(guān)政務(wù)信息，包括財務(wù)方面的文件（涉及國家安全、個人隱私和法律規(guī)定不予公開的信息除外）。如果有任意公民懷疑某位政府官員公款私用或者揮霍公共資金，就可以向監(jiān)督部門或媒體舉報，隨后有關(guān)方面就會立即開展調(diào)查。任何部門或個人都無權(quán)調(diào)查舉報的來源，受理舉報的部門或媒體在法律上有義務(wù)為舉報人保密。同時，瑞典作為信息技術(shù)社會化程度最高的國家，不僅推行電子政務(wù)，還實行信息公開和財產(chǎn)申報制度以及金融實名制度。任何人想了解領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員的收入情況，可以直接給稅務(wù)局打電話咨詢，稅務(wù)局并不查問。正是這種將公開透明做到極致的做法，使政府各部門及其公職人員完全置于社會的監(jiān)督之下，最大程度地杜絕了貪污受賄現(xiàn)象的發(fā)生。這種公開透明的制度也強化了公職人員自覺接受監(jiān)督的意識，保證了瑞典政府各部門及其公職人員的高效廉潔。

（三）監(jiān)督體系完善，制度針對有效。瑞典的監(jiān)督體系相當(dāng)完善，主要包括黨派監(jiān)督、議會監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督。復(fù)合型的監(jiān)督體系中議會監(jiān)督體系即監(jiān)察專員制度尤為受人關(guān)注。瑞典的議會監(jiān)察專員制度是世界上最早的由議會專職監(jiān)督行政和司法機關(guān)的制度，被譽為反對官員腐敗的“一大杰作”和“對世界統(tǒng)治藝術(shù)的貢獻”。根據(jù)法律規(guī)定，監(jiān)察專員全部由議會選舉產(chǎn)生，候選人要求無黨派且熟諳法律、正直可靠、社會威望較高（通常是律師或法官），任期4年，可以連選連任。議會監(jiān)察專員的職責(zé)主要為監(jiān)督中央和地方的行政、司法活動，享有調(diào)查權(quán)、視察權(quán)、建議權(quán)和起訴權(quán)。他們受理民眾的舉報和申訴，并對其中重大的和可疑的問題進行調(diào)查。近年來，瑞典議會監(jiān)察專員署每年受理投訴近5000起，對其中20%進行調(diào)查，提出批評等處理意見的約占10%-15%。[3]監(jiān)察專員視察和調(diào)查后，可以隨時向有關(guān)部門提出建議，且建議一般都會被行政主管部門采納；如果未被采納，監(jiān)察專員可以向議會有關(guān)委員會報告情況，在新聞媒體予以曝光，通過輿論壓力促使問題得以解決。對于調(diào)查或視察中發(fā)現(xiàn)的確有違法犯罪行為的官員，監(jiān)察專員甚至有權(quán)向法院直接提起公訴。由于瑞典的議會監(jiān)察專員制度很好地起到了“防火墻”的作用，因此，行政和司法系統(tǒng)中的腐敗現(xiàn)象一般很難成型，公民對政府的信任也逐步增強，社會矛盾得以緩解。

（四）突出社會誠信，引導(dǎo)價值取向。完備的社會誠信體系是瑞典社會追求的目標(biāo)。國家把個人的信息聯(lián)網(wǎng)成一個系統(tǒng)，可以備各監(jiān)督部門隨時查閱。在瑞典，每個公民的誠信記錄，對于其能否立足于社會起著至關(guān)重要的作用。個人在任何時期、任何領(lǐng)域違紀(jì)違法的不良行為，都會被記錄在案，而且這種記錄在就業(yè)、晉職時都將放在重要位置進行考慮，對個人前途產(chǎn)生極大影響。在這種視誠信為生命的社會氛圍中，公職人員倍加重視自身形象，在公務(wù)活動乃至社會生活的方方面面，隨時都會要求自己自律檢點。同時，以議會監(jiān)察專員為主的監(jiān)督機構(gòu)在視察過程中，對違反相關(guān)規(guī)定的政府公職人員并不都是訴諸法律，處罰主要是通過進行批評、提出建議。但是，被批評的部門和個人卻都非常重視，因為他們都害怕留下任何污點、失去社會誠信。一旦留下污點如受到開除處分的公職人員，雖然法律上并無明文規(guī)定不允許再找相應(yīng)的工作，但由于有不良記錄，在就業(yè)方面幾乎是不可能的。在瑞典如此重視社會誠信體系建設(shè)的大背景下，社會和公民的價值取向積極正直，推動了整個國家的道德建設(shè)，也造就了一支廉潔高效的公務(wù)員隊伍。

二、瑞典廉政建設(shè)的主要特點

（一）監(jiān)督體系網(wǎng)絡(luò)化。瑞典在司法、立法、行政三權(quán)相互制衡的基礎(chǔ)上，通過有效分工合作，使各部門建立起完備系統(tǒng)的廉政監(jiān)督制度。全國二百多個部門，大部分都有相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督制度，實施對本部門的監(jiān)督。同時議會監(jiān)察專員辦公室、國家紀(jì)律處分委員會、司法辦公室等機構(gòu)積極受理投訴，構(gòu)成外部有效監(jiān)督。各種監(jiān)督制度又相互銜接，最終構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)，形成合力。網(wǎng)絡(luò)化不僅提高了監(jiān)督實效，也有利于發(fā)現(xiàn)問題，及時堵住制度漏洞。1995年，瑞典前副首相薩林女士因使用公務(wù)信用卡購買個人衣物引起非議而被迫辭職。此前，政府官員可以直接使用公務(wù)信用卡消費，自從丑聞曝光后，瑞典出臺新的制度規(guī)定，杜絕用公務(wù)信用卡購買私人物品的行為。[4]薩林的問題暴露了制度的缺陷，但在網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督的環(huán)境中，漏洞無所遁形，會在第一時間得到彌補。

（二）公眾參與廣泛。公眾積極參與，整個社會進行監(jiān)督是制度執(zhí)行的有力保障。瑞典的民眾公民意識強烈，大多追求公正、公平的價值觀，將對公職人員的監(jiān)督當(dāng)成一項最基本的權(quán)利；另一方面，福利國家的高稅收制度導(dǎo)致納稅民眾非常關(guān)心政府如何使用稅金，所以瑞典民眾參與社會監(jiān)督的積極性非常高。無論是吃飯自帶烈酒（瑞典是個禁酒的國家）、超速行駛、還是學(xué)齡兒童失學(xué)，政府機構(gòu)都會遭到投訴舉報，如此，公職人員就始終處于民眾的監(jiān)督之下。瑞典民眾還通過參與工會等社團組織發(fā)揮監(jiān)督作用，這些組織代表會員的利益獨立行事，一旦發(fā)現(xiàn)政府有侵權(quán)和不作為行為，工會既可以向議會行政監(jiān)察專員投訴，又可以直接進行公開批評。正是由于瑞典的公眾參與度如此之高，才造就了其穩(wěn)定良性的外部監(jiān)督環(huán)境。

（三）文化價值觀成型。正確的社會價值理念，為推動政府清廉和政治清明提供了文化依托。在瑞典，執(zhí)政黨社會民主黨奉行西方社會民主主義，以公平、公正、平等為自身追求的價值理念，由于其價值體系和理念深入人心，逐步成為瑞典人最為崇尚的精神品質(zhì)和社會主流行為規(guī)范，民眾都自覺以貪腐為恥。在瑞典民眾看來，每個人在社會中都是平等的，都希望且有權(quán)利得到公正的對待。假使個人收受賄賂或貪污腐敗獲得好處，就反襯出他人遭受到不公正待遇，這是無法原諒的，這種特殊的政治文化，規(guī)范并影響著瑞典的民主政治。瑞典公職人員清正廉潔和克己奉公的職業(yè)道德來源于自身認可的公平、公正的社會道德，而他們所投身的政府部門的道德取向又反過來示范和影響著社會的道德趨勢，兩者相互推動、相輔相成。這種積極、公正而又帶有先進性的社會文化價值觀，有力地支撐著瑞典政府的廉政建設(shè)。

三、瑞典廉政建設(shè)對我國的啟示

（一）完善頂層設(shè)計，推動廉政建設(shè)。瑞典的監(jiān)察制度如此高效，雖然得益于其完備的監(jiān)督體系，但是其中議會專員監(jiān)察體系最為有效。如前文所述，專員擁有調(diào)查權(quán)、起訴權(quán)等，并可以通過媒體等公開渠道“強迫”單位接受改正意見，分析其運作規(guī)律。不難看出這種監(jiān)督制度內(nèi)含著高度的權(quán)力統(tǒng)一設(shè)計。因此，中國的廉政建設(shè)和監(jiān)督制度要更進一步發(fā)展，首先需要從權(quán)力有效統(tǒng)一的角度開展頂層設(shè)計，避免權(quán)力分散后的推諉和不作為現(xiàn)象。目前，我國已經(jīng)開展了嘗試，如中國第一個整合反腐敗相關(guān)職能的機構(gòu)——珠海市橫琴新區(qū)廉政辦公室，去年9月正式揭牌成立，該辦公室將整合紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、審計等職能，由“協(xié)作反腐”轉(zhuǎn)向“整體防治”。這種新型的組織架構(gòu)大大節(jié)省了人力、物力，精簡了機構(gòu)，突顯出反腐敗在體制機制上的創(chuàng)新，更重要的是它集合了諸多部門的職能和權(quán)限，可以有力開展反腐監(jiān)察工作。應(yīng)該認識到，這種類“大部制”的機制改革更能發(fā)揮紀(jì)檢工作的獨立性和權(quán)威性，為反腐倡廉的新局面打下堅實基礎(chǔ)。

同時，頂層設(shè)計可以考慮利用高薪養(yǎng)廉的辦法從側(cè)面輔助廉政建設(shè)。福利社會和適當(dāng)?shù)母咝?，為政府和機關(guān)工作人員廉潔從政提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)，而廉政建設(shè)是需要一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)作保障的。瑞典是一個高收入和高福利的國家，其高薪福利制度比較成熟和完善，國家公務(wù)員工資收入普遍較高。瑞典公務(wù)員人均月工資為2.6 萬克朗（1克郎≈0.94人民幣），最高15萬克朗，最低1.3萬克朗。[5]高額的工資收入，足以讓他們過上富足、安逸的生活，由于機會成本的大幅上升，公職人員就不可能傾向于從事風(fēng)險高、效益低的貪腐之事。我國目前也在進行有益的探索和改革，無論是“383”改革方案中提出的廉潔年金制度還是十八屆三中全會后探索實行的官邸制，都可以視作高薪養(yǎng)廉的表現(xiàn)形式。它們都從一定程度上給予公職人員更多的經(jīng)濟利益，由正面引導(dǎo)和督促他們更好地立足本職工作，拒絕貪腐誘惑的有效手段。因此，在今后的廉政建設(shè)中將高薪養(yǎng)廉理念和模式納入頂層設(shè)計，目前來說是具有相當(dāng)強的現(xiàn)實意義的。

但是，我們要清醒認識到高薪養(yǎng)廉的主要作用領(lǐng)域是倡廉和預(yù)防，對于已經(jīng)貪腐的行為還是需要靠法律規(guī)章的強制性加以約束。在目前的國家法律體系中，對于官員的貪腐懲治是嚴(yán)厲的，但是同瑞典不同的是，對于行賄人的懲罰往往過輕。由于鼓勵行賄人轉(zhuǎn)為污點證人，其懲治往往流于形式。瑞典法律則明確規(guī)定，凡構(gòu)成行賄罪的，一律判處罰款或二年以下的監(jiān)禁。因此，我們在頂層設(shè)計的時候，要充分考慮法律制度覆蓋的全面性，“重點治污”，將行賄行為納入嚴(yán)厲打擊和懲處的范疇，以此規(guī)范公務(wù)交往行為，從源頭上切斷腐敗的根源。

（二）加強誠信建設(shè)，發(fā)展廉潔文化。誠信清廉是瑞典廉政文化的顯性特征。一方面，瑞典受到自身歷史和文化的影響，國民普遍認為腐敗行為極其羞恥，幾乎沒有人幻想能夠通過貪污受賄來發(fā)跡。在瑞典，不管是政府公職人員還是普通公民，都很害怕污點記錄。一旦個人的不誠信行為造成污點，就很難在國內(nèi)社會乃至歐洲地區(qū)立足。乘坐公共交通逃票將影響一個人的生活3-5年，偷逃稅更將影響10年。這無疑為反腐倡廉提供了積極的社會環(huán)境。另一方面，瑞典高度重視社會誠信體系的建立，從兒童時期就對國民進行這方面的培養(yǎng)，而且由于瑞典的高福利性質(zhì)，其個人稅非常高，因此人們格外關(guān)注政府的廉潔程度，以防自己交納的稅款被人濫用。在這樣的基礎(chǔ)上，瑞典形成了“全民監(jiān)督”的環(huán)境，媒體、民眾都是“檢察官”。[6]這種誠信清廉的社會文化從一定意義上說正是我們目前文化建設(shè)的終極目標(biāo)，也是“干部清正、政府清廉、政治清明”的具體體現(xiàn)。因此，充分考量瑞典的先進經(jīng)驗，我們可以從三個途徑加強誠信建設(shè)，發(fā)展廉潔文化。

一是注重對青年人社會誠信意識的培養(yǎng)。在十八大報告中，黨和國家將“誠信”明確定義為社會主義核心價值觀的組成部分，也突顯出它在整個國家價值觀塑造中的地位。因此，通過校園廉潔文化“三進”（進課堂、進課本、進頭腦），強化文化育人功能，加強青年人的誠信意識，使他們將誠信的品質(zhì)內(nèi)化為自己立身社會的根本，指導(dǎo)自己的言行，并在今后步入社會后將誠信升華為自身的公民意識，這樣就可以從意識源頭上切斷腐敗的萌芽。這也就是為什么瑞典的誠信教育從兒童時代就開始的原因。

二是從嚴(yán)監(jiān)督，促進公職人員的誠信建設(shè)。由于我國的誠信意識相對發(fā)達國家較弱，總有公職人員抱有僥幸心理，這也是貪腐事件時有發(fā)生的重要心理誘因。此時就需要紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)充分履行職能，從嚴(yán)監(jiān)督，規(guī)范公職人員的行為，通過施加外部壓力促使國家機關(guān)內(nèi)的公職人員秉承誠信的準(zhǔn)繩，繼而廉潔奉公。當(dāng)前，我們正在探索施行領(lǐng)導(dǎo)干部個人財產(chǎn)申報制度，試圖通過公開手段有效開展監(jiān)督，但是，如果沒有誠信作為底線，干部申報的信息就會真?zhèn)坞y辨，因此這種依賴自覺的方法也會存有瑕疵。此時就要求紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)加強監(jiān)督管理，不定期對個人財產(chǎn)申報信息的準(zhǔn)確性進行抽查，通報弄虛作假的個別干部，并于事后進行相應(yīng)處罰。如此，才能從外部環(huán)境上建立起誠信的氛圍，并逐步由點及面，衍化為公職人員間的誠信廉潔文化。

三是堅持正面引導(dǎo)，構(gòu)建廉政文化大宣教格局。文化是人化的環(huán)境，要構(gòu)建理想的社會廉政文化，主體還是需要正面的宣傳教育來引導(dǎo)的。瑞典就通過歷史的積淀將誠信意識深深地根植于國民思想的深處。因此，借鑒其成功經(jīng)驗，我們可以多管齊下，積極利用各種媒介載體發(fā)揮宣傳合力，形成反腐倡廉“大宣教”格局，并通過開展形式豐富的廉潔教育活動，推動社會的誠信建設(shè)，發(fā)展廉潔文化。

（三）深化信息公開，拓寬監(jiān)督渠道。信息公開是公認的有效監(jiān)督手段，也是推動反腐倡廉建設(shè)的重要抓手。與我們的有條件公開不同的是，瑞典的信息公開非常徹底，任意公民可以隨時打電話咨詢公職人員的收入情況，稅務(wù)局并不查問。因此，吸收借鑒瑞典的有益做法，并結(jié)合我國廉政建設(shè)的實際，加大信息公開力度才是有效提高反腐倡廉建設(shè)的最佳途徑。

首先，要加強信息公開的主動性。瑞典信息透明化的一個重要原因就是政府管理信息公開問題始終堅持主動原則，且在公民的監(jiān)督下進行，讓公民享有完整的知情權(quán)。與我們依申請公開不同，瑞典政府的決議首先公布于眾，信息公開細化到操作的具體方式、政策進度和困難預(yù)估。這種主動的公開對廉政建設(shè)起到相當(dāng)明顯的承托作用。同時，瑞典的主動信息公開受到立法保護，法律規(guī)定公開信息是每個公務(wù)員的責(zé)任。主動公開信息是政府與國民間對話的基礎(chǔ)，而以法律條文的形式保障信息公開則是廉政的基石。國民不了解政府的實時信息，就無法對政府進行外部群眾監(jiān)督，參與管理國家事務(wù)也就無從談起，公職人員便有進行暗箱操作的空間，繼而營私舞弊。[7]

其次，要拓寬信息公開的渠道。瑞典的信息公開渠道非常通暢，網(wǎng)絡(luò)作為新興媒體是公開的主要渠道。2003年瑞典即修訂法令，規(guī)定網(wǎng)站有權(quán)公開轉(zhuǎn)載政府的各項數(shù)據(jù)。各家網(wǎng)站便借此直接將稅務(wù)機關(guān)的納稅信息鏈接到自己的搜索引擎上，從而創(chuàng)造了完全透明的神話。[8]我們要深化信息公開工作，拓寬網(wǎng)絡(luò)渠道也是重中之重。2013年9月，中央紀(jì)委監(jiān)察部官方網(wǎng)站正式開通，標(biāo)志著國家紀(jì)檢監(jiān)察工作開始利用網(wǎng)絡(luò)這一重要平臺拓寬信息公開的覆蓋面。目前，該網(wǎng)站正以遠超其他政府網(wǎng)站的點擊率和瀏覽量發(fā)揮著自身在政府信息公開方面的重要作用，這充分反映了信息公開渠道拓寬的迫切性。在拓寬網(wǎng)絡(luò)使用的同時，我們還要注重擴大民眾監(jiān)督的途徑。通過對反腐敗成效的民意調(diào)查，廣泛收集群眾意見建議，深入了解廣大人民群眾的切身感受，并將民調(diào)結(jié)果提交各級領(lǐng)導(dǎo)層決策。如此，即可以將民眾監(jiān)督的實效性充分發(fā)揮出來。

最后，要確保信息公開的準(zhǔn)確性。作為信息公開的另一主體，媒體監(jiān)督兼具實效性和時效性，但是難以避免不實報道，其造成的錯誤引導(dǎo)往往對社會穩(wěn)定影響巨大。在瑞典，為了避免類似問題，建立了由報社和記者出資的新聞監(jiān)察專員辦事處，專門負責(zé)監(jiān)督媒體報道的公正準(zhǔn)確。任何公民和單位可就失實報道向監(jiān)察專員申訴并獲得道歉和經(jīng)濟賠償。審視我國現(xiàn)狀，媒體作為信息公開的重要渠道卻缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致黨和政府的形象不斷受損。因此，要探索紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與國家新聞出版廣電總局的合作可能，建立專門的媒體監(jiān)督機構(gòu)，確保信息公開準(zhǔn)確到位，才能進一步推動廉政建設(shè)。

參考文獻：

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作者單位：華東師范大學(xué)