摘要：推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)是建設(shè)法治政府的必然要求，擴(kuò)大公眾有序參與是構(gòu)建新型社會(huì)治理格局的重要內(nèi)容。政務(wù)公開(kāi)是公眾參與的前提，公眾參與是政務(wù)公開(kāi)的動(dòng)力；政務(wù)公開(kāi)是公眾參與的初級(jí)階段，公眾參與是政務(wù)公開(kāi)的最終目的。當(dāng)前，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)與公眾參與的有機(jī)結(jié)合，除了要加強(qiáng)制度層面的建設(shè)外，還需要各級(jí)政府和職能部門(mén)根據(jù)議題的具體情境，有效利用利益相關(guān)者分析方法，科學(xué)設(shè)計(jì)公眾參與程序和方式，將政務(wù)公開(kāi)貫穿到政府決策的全過(guò)程。通過(guò)政府與公眾的良性互動(dòng)與有效合作，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化。

關(guān)鍵詞：政務(wù)公開(kāi)；公眾參與；有機(jī)結(jié)合；政府決策；行政體制改革

中圖分類號(hào)：D63-3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2017）01-0009-04

推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)是建設(shè)法治政府的必然要求，擴(kuò)大公眾有序參與是構(gòu)建新型公共事務(wù)治理格局的重要方面。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》指出，要“推進(jìn)行政決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)和結(jié)果公開(kāi)”，“通過(guò)政務(wù)公開(kāi)讓公眾更大程度參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督，匯眾智定政策抓落實(shí)，不斷完善政策，改進(jìn)工作”。從政府治理現(xiàn)代化意義上說(shuō)，公眾參與不僅是進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的手段，更是開(kāi)展政務(wù)公開(kāi)的最終目的。推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)與公眾參與的有機(jī)結(jié)合是當(dāng)前各級(jí)政府和職能部門(mén)的重要工作任務(wù)。

一、政務(wù)公開(kāi)與公眾參與的相互關(guān)系

1黨和政府對(duì)政務(wù)公開(kāi)和公眾參與高度重視。改革開(kāi)放近40年來(lái)尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，黨和政府高度重視政務(wù)公開(kāi)和公眾參與工作。其一，在政務(wù)公開(kāi)方面：2008年，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施標(biāo)志著中國(guó)政務(wù)公開(kāi)正式步入制度化、規(guī)范化的發(fā)展階段。事實(shí)上，政務(wù)公開(kāi)作為深化行政體制改革和建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，以中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳名義發(fā)布政策文件就多達(dá)數(shù)次，包括2005年《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2005〕12號(hào)）、2011年《關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2011〕22 號(hào)）和2016年《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2016〕8號(hào)），足見(jiàn)中央對(duì)政務(wù)公開(kāi)工作的重視程度。其二，在公眾參與方面，自黨的十六大報(bào)告首次提出“擴(kuò)大公民有序的政治參與”以來(lái)，十七大和十八大報(bào)告均對(duì)此予以重申，黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)也對(duì)之加以強(qiáng)調(diào)。《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》等法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章對(duì)相關(guān)領(lǐng)域公民參與的原則和方式給予了規(guī)定。許多地方政府開(kāi)展了形式多樣的公眾參與實(shí)踐。公眾參與已成為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要手段和顯著特征。

2政務(wù)公開(kāi)是公眾參與的前提，公眾參與是政務(wù)公開(kāi)的動(dòng)力。政務(wù)公開(kāi)和公眾參與吸引了不同學(xué)科學(xué)者的廣泛關(guān)注，積累了大量的研究文獻(xiàn)。綜觀這些研究，學(xué)者們已經(jīng)對(duì)政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)涵范疇、價(jià)值意義、理論基礎(chǔ)、制度現(xiàn)狀、實(shí)踐成效和改善路徑等進(jìn)行了探討；[1]對(duì)公眾參與的概念內(nèi)涵、規(guī)范意義、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐現(xiàn)狀、存在問(wèn)題、完善舉措等進(jìn)行了分析。[2]從理論分析視角來(lái)看，一個(gè)普遍的觀點(diǎn)是：政務(wù)公開(kāi)是公眾參與的前提和基礎(chǔ)，公眾參與是政務(wù)公開(kāi)的推力和動(dòng)力。[3]從消極意義上來(lái)說(shuō)，政務(wù)公開(kāi)的實(shí)施困境制約了公眾參與的開(kāi)展，而公眾有效參與的不足也進(jìn)一步抑制了政務(wù)公開(kāi)的推動(dòng)。[4]一方面，在政府決策過(guò)程中，公眾參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提條件是公眾對(duì)決策信息具有充分的知情權(quán)，“沒(méi)有信息公開(kāi)，公民不了解政府是否決策、何時(shí)決策、決策的依據(jù)是什么、決策是如何形成的、決策的基本目標(biāo)是什么、決策的預(yù)期成本和效益等信息，就很難對(duì)政府的決策進(jìn)行評(píng)價(jià)，也就無(wú)從參與政府決策?！盵5]另一方面，在政務(wù)公開(kāi)過(guò)程中引入公眾參與，不僅可以有效約束公共權(quán)力的行使，而且為政務(wù)公開(kāi)注入了持久的動(dòng)力。正如有學(xué)者所指出的那樣，“在信息運(yùn)行過(guò)程中，有效的參與不僅能化解不同群體之間的利益沖突，也能促使政府不斷擴(kuò)大公開(kāi)范圍、提高服務(wù)質(zhì)量?！盵6]實(shí)證研究的結(jié)果也支持了上述判斷?！?014年中國(guó)城市電子政務(wù)發(fā)展水平調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)分析顯示，政務(wù)公開(kāi)與公眾參與呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。[7]

3政務(wù)公開(kāi)是公眾參與的初級(jí)階段，公眾參與是政務(wù)公開(kāi)的最終目的。與以往政策相比，2016年中央發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》不僅繼續(xù)關(guān)注政務(wù)公開(kāi)問(wèn)題，而且特別強(qiáng)調(diào)了公眾參與的重要性。尤其是在涉及公眾切身利益的重大行政決策中，文件要求各級(jí)政府和職能部門(mén)切實(shí)做好政務(wù)公開(kāi)與公眾參與的有機(jī)結(jié)合。然而，當(dāng)前學(xué)術(shù)界一種較為流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，公眾參與是進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的手段。例如，有學(xué)者指出，開(kāi)展政務(wù)公開(kāi)，需要挖掘公開(kāi)主體的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，同時(shí)充分發(fā)揮公眾參與的推動(dòng)作用和監(jiān)督功能，從而形成推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)外合力機(jī)制。[6]將公眾參與作為一種制度外的動(dòng)力機(jī)制來(lái)推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)是非常有益的探索，但是，政務(wù)公開(kāi)并不是法治政府與服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)，它只是實(shí)現(xiàn)目的的手段。事實(shí)上，“政府信息公開(kāi)的實(shí)現(xiàn)方式和最終目的是要通過(guò)加強(qiáng)民主參與，建立開(kāi)放政府，進(jìn)而降低腐敗和增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任?！盵8]公眾參與理論先驅(qū)阿恩斯坦（Sherry R. Arnstein）在其提出的著名的“公眾參與的梯子”理論中明確指出，信息公開(kāi)是公眾參與的初級(jí)階段，政府與公眾之間的權(quán)力共享才是一種真實(shí)的參與。[9]我們認(rèn)為，政務(wù)公開(kāi)是公眾參與的初級(jí)階段，公眾參與是政務(wù)公開(kāi)的最終目的。研究政務(wù)公開(kāi)與公眾參與的結(jié)合問(wèn)題，需要將討論的重心放在公眾參與層面，通過(guò)提高公共決策的科學(xué)化和民主化水平，增強(qiáng)政府公信力和政策執(zhí)行力。

二、推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)與公眾參與有機(jī)結(jié)合的重要意義

1有利于規(guī)范政府權(quán)力的行使和運(yùn)用。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”[10]政府機(jī)構(gòu)是典型的科層組織，其運(yùn)作與管理帶有鮮明的封閉性、專業(yè)性特點(diǎn)，占據(jù)絕對(duì)的公共權(quán)力和信息資源。在權(quán)力不對(duì)等與信息不對(duì)稱的社會(huì)中，公眾既難以對(duì)政府權(quán)力行使形成有效的約束，又缺乏對(duì)政府管理和公共決策信息的了解和掌握，因此很容易造成公共權(quán)力的濫用和腐敗行為的滋生。陽(yáng)光是最好的防腐劑，參與是最好的催化劑。規(guī)范政府對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)用，除了以權(quán)力制約權(quán)力、以制度制約權(quán)力外，還要以權(quán)利制約權(quán)力。作為政府自我監(jiān)督的一項(xiàng)重要機(jī)制，政務(wù)公開(kāi)強(qiáng)化了對(duì)政府部門(mén)及其工作人員的監(jiān)督和約束，在一定程度上扼制了官僚主義和腐敗行為的蔓延。[11]公眾參與則以體制外力量的介入，讓政府權(quán)力運(yùn)用置于公眾監(jiān)督之下，在一定意義上降低了政府侵犯公眾合法權(quán)益與濫用自由裁量權(quán)的幾率。[12]總之，通過(guò)加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)、擴(kuò)大公眾參與，將政府管理工作和決策過(guò)程的各類信息公之于眾，避免政府暗箱操作，滿足公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于保障政府權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行與公務(wù)人員依法依規(guī)辦事，使得約束公共權(quán)力的制度籠子更加牢固。

2有利于促進(jìn)公共決策的科學(xué)化和民主化。改革開(kāi)放近40年來(lái)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)社會(huì)利益不斷分化，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題和多樣化的公共服務(wù)需求，傳統(tǒng)的政府單方面、封閉式管理與決策模式已經(jīng)難以適應(yīng)。另一方面，隨著公眾權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)、民主意識(shí)和參與意識(shí)的增強(qiáng)，公眾不再是逆來(lái)順受的對(duì)象，而是成為積極主動(dòng)的議程發(fā)起者和議題倡導(dǎo)者，并通過(guò)各種形式影響政府決策。[13]充分的信息是科學(xué)決策的前提，有序的參與是民主行政的必然。實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，將掌握的信息公布于社會(huì)，同時(shí)利用公眾反饋的相關(guān)信息，有利于政府能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)決策中存在的問(wèn)題與公眾的需求，提高決策質(zhì)量。擴(kuò)大公眾參與，使得利害相關(guān)者可以發(fā)出自己的聲音，真實(shí)表達(dá)偏好和訴求，保障了決策程序的民主化和治理過(guò)程的民主化。[14]互聯(lián)網(wǎng)和電子政務(wù)的發(fā)展，使得政務(wù)公開(kāi)的渠道更加及時(shí)多樣，公眾獲取政務(wù)信息的方式更加方便快捷，公眾參與公共決策制定的途徑也更加廣泛有效。[15]通過(guò)政務(wù)公開(kāi)與公眾參與的有機(jī)結(jié)合，政府獲取了對(duì)決策有益的信息，公眾實(shí)現(xiàn)了對(duì)決策的參與訴求。這種政府與公眾共同決策的模式提升了公共決策的質(zhì)量和民主化水平。

3有利于增強(qiáng)政府公信力和政策執(zhí)行力?！罢帕κ侵刚谑┱^(guò)程中通過(guò)合理、有效地履行其功能和職責(zé)而取得公眾信任的能力?！盵16]在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期、互聯(lián)網(wǎng)與新媒體時(shí)代，中國(guó)政府公信力面臨較大的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，在多元利益共存的今天，公共政策的執(zhí)行問(wèn)題也日漸凸顯，缺乏民意基礎(chǔ)的決策在執(zhí)行過(guò)程中受阻甚至最終流產(chǎn)，這種情況在近年來(lái)我國(guó)發(fā)生的一系列鄰避沖突事件中屢見(jiàn)不鮮。政務(wù)公開(kāi)是提升政府公信力的有效方式，公眾參與是增強(qiáng)政策執(zhí)行力的得力手段。政府主動(dòng)及時(shí)、全面權(quán)威地向公眾提供政務(wù)信息，加強(qiáng)信息溝通與反饋，有利于確保公眾獲取真實(shí)信息，遏制虛假信息，樹(shù)立政府誠(chéng)信形象和權(quán)威。[17]公眾參與基礎(chǔ)上的公共決策可以較大程度地反映利益相關(guān)者的訴求，具備較高的決策質(zhì)量，保障了決策制定和政府管理的合法性，在政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)更加順利，執(zhí)行效率大大提高。[18]通過(guò)廣泛的信息共享、官民對(duì)話和公民參與，可建立政府與公民之間的信任和伙伴關(guān)系，并以一種互利合作的方式界定和處理問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)政府與公眾共同的目標(biāo)、價(jià)值和利益，增強(qiáng)政府公信力和政策執(zhí)行力。

三、當(dāng)前我國(guó)政務(wù)公開(kāi)和公眾參與領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題及根由

在中央和地方的重視和推動(dòng)下，目前我國(guó)的政務(wù)公開(kāi)和公眾參與工作已經(jīng)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，其在環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、行政規(guī)章制度、公共預(yù)算、績(jī)效評(píng)估等諸多政府管理領(lǐng)域相繼開(kāi)展，并取得了一定的成效。然而，政策執(zhí)行不力和效果有限的問(wèn)題依然在不少地方和部門(mén)普遍存在。以國(guó)內(nèi)很多地市開(kāi)展的公眾參與政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)為例：在信息公開(kāi)層面，由于政府對(duì)績(jī)效信息公開(kāi)存在不公開(kāi)、不及時(shí)公開(kāi)和選擇性公開(kāi)等問(wèn)題，公眾很難知曉和查詢相關(guān)信息，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性大打折扣；在公眾參與層面，政府選擇的公眾參與機(jī)制在便捷性、及時(shí)性和有效性上存在不足，很多情況下，政府沒(méi)有將公眾參與的結(jié)果真正運(yùn)用到?jīng)Q策制定中去，公眾參與變成“走過(guò)場(chǎng)”，甚至淪為一場(chǎng)“秀”。[19]其他領(lǐng)域的政務(wù)公開(kāi)和公眾參與同樣存在類似問(wèn)題。造成這些問(wèn)題的原因主要包括以下兩個(gè)方面。

1政務(wù)公開(kāi)和公眾參與的制度設(shè)計(jì)不夠細(xì)化。在政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)域，雖然中央已經(jīng)出臺(tái)了多份政策文件，然而，這些政策文件大多是從宏觀層面進(jìn)行規(guī)范，精細(xì)程度不夠。在各級(jí)各部門(mén)具體實(shí)施之中，擁有較大的自由裁量權(quán)，由此導(dǎo)致政務(wù)公開(kāi)的廣度和深度參差不齊，公民獲取政務(wù)信息仍然存在諸多問(wèn)題。文件雖強(qiáng)調(diào)各級(jí)各部門(mén)要加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)，政府網(wǎng)站目前也已經(jīng)成為政府政務(wù)信息發(fā)布的主要平臺(tái)，但是這些網(wǎng)站在信息發(fā)布的全面性、時(shí)效性方面問(wèn)題很大，甚至一些網(wǎng)站淪為“僵尸網(wǎng)站”。[20]在公眾參與領(lǐng)域，近年來(lái)，國(guó)家開(kāi)始重視對(duì)公眾參與政府管理的法律法規(guī)保障，尤其是在行政規(guī)章制定、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、重大行政決策領(lǐng)域等。然而，這些法律法規(guī)規(guī)章通常只是規(guī)定了公眾參與的具體形式，諸如聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等，沒(méi)有對(duì)公眾參與的主體及其權(quán)利予以明確規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)政府是否采納以及如何采納公民參與予以明確限制。例如，雖然在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中對(duì)公眾參與專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)作了相關(guān)規(guī)定，但是這些規(guī)定通常都太過(guò)原則，缺乏可操作性。制度設(shè)計(jì)的不夠細(xì)化使得在實(shí)際操作過(guò)程中，政府可以較為隨意地選擇信息公開(kāi)內(nèi)容和制定公眾參與規(guī)則，從而產(chǎn)生各種問(wèn)題。

2政務(wù)公開(kāi)和公眾參與的實(shí)踐操作不夠科學(xué)。政務(wù)公開(kāi)和公眾參與的制度設(shè)計(jì)不夠細(xì)化在一定程度上影響了政府的政策執(zhí)行。在具體領(lǐng)域和議題中，政務(wù)公開(kāi)和公眾參與是否有效在很大程度上與政府的實(shí)踐操作是否科學(xué)有關(guān)。尤其是在涉及不同類型群體切身利益的重大行政決策事項(xiàng)中，政府信息公開(kāi)的方式、途徑和范圍以及公眾參與的參與者代表性、參與規(guī)則設(shè)計(jì)和參與方式選擇等是否科學(xué)有效，直接決定了行政決策的成敗。例如，在2013年廣東鶴山民眾反核燃料廠項(xiàng)目事件中，鶴山市政府委托幾個(gè)咨詢公司就核燃料廠項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，幾個(gè)公司都得出了“低風(fēng)險(xiǎn)”的評(píng)審意見(jiàn)。然而，在該項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公示之后，江門(mén)市以至周邊城市的民眾立即表達(dá)了強(qiáng)烈的反對(duì)意見(jiàn)，大批市民到江門(mén)市政府門(mén)前“散步”，最終該項(xiàng)目被取消。該案例中，并非沒(méi)有政務(wù)公開(kāi)和公眾參與，問(wèn)題就出在政務(wù)公開(kāi)的方式、途徑和范圍以及公眾參與的參與者代表性、參與規(guī)則設(shè)計(jì)和參與方式選擇等存在問(wèn)題。政府及相關(guān)部門(mén)采取問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地走訪和召開(kāi)座談會(huì)等三種方式對(duì)項(xiàng)目周邊群眾進(jìn)行了信息公告和意見(jiàn)征詢，然而，由于沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)和潛在利益群體進(jìn)行充分的考慮，沒(méi)有進(jìn)行更大范圍、更深程度的信息公開(kāi)和公眾參與，從而導(dǎo)致了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的失效?？梢钥闯?，在實(shí)踐操作中如果政務(wù)公開(kāi)和公眾參與的設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，將會(huì)給政府決策和管理造成無(wú)法估計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

四、進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)與公眾參與有機(jī)結(jié)合的政策舉措

1加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)平臺(tái)政務(wù)公開(kāi)的推進(jìn)和考核。政務(wù)公開(kāi)是公眾參與的基本前提。在權(quán)力不對(duì)等與信息不對(duì)稱的社會(huì)中，缺乏對(duì)政府政務(wù)信息的了解和掌握，公眾根本就無(wú)從參與。在建設(shè)透明政府、陽(yáng)光政府的過(guò)程中，必須加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)平臺(tái)政務(wù)公開(kāi)的推進(jìn)，加大對(duì)各級(jí)政府和職能部門(mén)推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的績(jī)效考核。一是按照《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》的要求，正確處理政府信息公開(kāi)與保密的關(guān)系，掌握好信息公開(kāi)與保密的尺度，重點(diǎn)推進(jìn)若干領(lǐng)域的政府信息公開(kāi)，包括涉及政府部門(mén)收支的財(cái)稅、預(yù)算、“三公”以及與企業(yè)、公眾密切相關(guān)的項(xiàng)目工程建設(shè)、行政許可審批、公共服務(wù)、突發(fā)公共事件等。二是積極引入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”理念，加強(qiáng)對(duì)政府信息公開(kāi)平臺(tái)的建設(shè)，充分利用信息技術(shù)，包括政府網(wǎng)站、微博、微信、論壇等網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)終端發(fā)布政務(wù)信息，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)渠道使得公眾更加方便快捷地了解政務(wù)資訊。三是加強(qiáng)對(duì)政府政務(wù)公開(kāi)的考核力度，將政府信息公開(kāi)納入各級(jí)政府及其職能部門(mén)的考核，強(qiáng)化政府信息公開(kāi)的責(zé)任意識(shí)和后果意識(shí)，明確相關(guān)工作人員的權(quán)力與責(zé)任，健全政府部門(mén)特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

2根據(jù)不同的領(lǐng)域和議題細(xì)化對(duì)公眾參與的程序設(shè)計(jì)。制度或政策規(guī)定的模糊性是導(dǎo)致公眾參與在實(shí)際操作過(guò)程中流于形式的一個(gè)重要原因。[13]強(qiáng)化制度規(guī)定的詳細(xì)性和可操作性十分必要，特別是以立法的形式將公眾參與政府績(jī)效管理的主體、權(quán)利、程序等詳細(xì)規(guī)定出來(lái)，對(duì)完善公眾參與具有重要現(xiàn)實(shí)意義。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確”。細(xì)化對(duì)公眾參與的程序設(shè)計(jì)，需要根據(jù)不同的領(lǐng)域和議題分門(mén)別類予以實(shí)施。一是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，把利益相關(guān)者的參與作為公共政策制定和政府決策的必經(jīng)程序，根據(jù)參與主體的個(gè)體、群體和組織性質(zhì)，完善對(duì)參與主體的利益訴求與意見(jiàn)建議的收集、處理、反饋機(jī)制。二是以建立完善特定行政領(lǐng)域的公眾參與程序制度為重點(diǎn)，根據(jù)不同的公共議題或政府決策，明確公眾參與的參與主體、參與時(shí)機(jī)、參與程序、參與方式，完善政府與公眾以及不同利益相關(guān)者之間的利益表達(dá)與協(xié)商機(jī)制。三是將政務(wù)公開(kāi)貫穿于公共政策制定和政府管理的全過(guò)程，明確政府對(duì)公眾參與的反饋義務(wù)，建立配套的責(zé)任追究機(jī)制，確保政務(wù)信息可以及時(shí)、準(zhǔn)確地傳達(dá)到利益相關(guān)者之中。

3在利益相關(guān)者分析基礎(chǔ)上選擇恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c機(jī)制。在社會(huì)利益分化日益嚴(yán)重與信息高速流通的現(xiàn)代社會(huì)，傳統(tǒng)的政府單一決策或封閉決策模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。面對(duì)公眾日益增強(qiáng)的民主意識(shí)、法律意識(shí)、權(quán)益意識(shí)和參與意識(shí)，各級(jí)政府和職能部門(mén)除了通過(guò)推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)滿足公眾的知情權(quán)外，還需要采取恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c機(jī)制，引導(dǎo)公眾有序參與公共事務(wù)治理。一是基于利益相關(guān)者分析，區(qū)分不同議題中不同群體的社會(huì)資源和利益取向。通常情況下，利益相關(guān)者大致包括以下幾種類型：（1）利益受到問(wèn)題影響或者其行為極大地影響著問(wèn)題；（2）擁有信息、資源，以及戰(zhàn)略規(guī)劃形成和執(zhí)行所需要的專家；（3）控制相關(guān)執(zhí)行工具的人。[21]通過(guò)對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行細(xì)致的分析定位，采取恰當(dāng)?shù)墓芾聿呗?，或者激發(fā)引導(dǎo)公眾參與，或者淡化冷卻公眾參與，營(yíng)造有利的決策環(huán)境，規(guī)避不利的決策環(huán)境。二是基于不同利益相關(guān)者和公眾參與決策的不同階段，理性設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c方式。政府需要在對(duì)公共議題進(jìn)行性質(zhì)分析的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握決策不同階段公眾參與預(yù)期達(dá)成的目的，同時(shí)，根據(jù)具體的項(xiàng)目或領(lǐng)域，選擇合適的公眾參與渠道或平臺(tái)，靈活應(yīng)用公眾調(diào)查、焦點(diǎn)小組、公眾咨詢委員會(huì)等各類公眾參與機(jī)制，增強(qiáng)公眾參與的針對(duì)性和有效性。

結(jié)語(yǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，黨的十八屆四中全會(huì)提出了構(gòu)建法治政府的要求。政務(wù)公開(kāi)和公眾參與是法治政府建設(shè)和現(xiàn)代政府建設(shè)的重要內(nèi)容，認(rèn)真貫徹落實(shí)和切實(shí)推進(jìn)執(zhí)行是各級(jí)政府和職能部門(mén)在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期的重要工作。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)政務(wù)公開(kāi)和公眾參與領(lǐng)域存在的政策執(zhí)行不力和效果有限問(wèn)題，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)與公眾參與有機(jī)結(jié)合十分必要。推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)與公眾參與的有機(jī)結(jié)合，除了要加強(qiáng)制度層面的建設(shè)外，還需要各級(jí)政府和職能部門(mén)根據(jù)議題的具體情境，有效利用利益相關(guān)者分析方法，科學(xué)設(shè)計(jì)公眾參與程序和方式，將政務(wù)公開(kāi)貫穿到政府決策的全過(guò)程。通過(guò)政府與公眾的良性互動(dòng)與有效合作，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】