陳超

[摘 要]社區(qū)黨組織作為社區(qū)治理的“領(lǐng)頭雁”，要在引導(dǎo)居民自治中實現(xiàn)好自身的功能定位。近年來，上海市松江區(qū)方松社區(qū)通過黨建引領(lǐng)、建立規(guī)則、搭建平臺、培養(yǎng)骨干等手段，積極探索黨組織引領(lǐng)群眾自治的工作模式和方法。面對新形勢，社區(qū)黨組織需要依據(jù)變化了的環(huán)境，注重“居民自治”與“社區(qū)共治”良性互動等理論思考，創(chuàng)造性地開展社區(qū)黨建活動。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)黨組織；居民自治；功能定位；方松社區(qū)

[中圖分類號] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）08-0054-03

社區(qū)黨組織是黨的路線、方針、政策的執(zhí)行者、社區(qū)政治生活和社會生活的組織者和直接參與者、居民群眾根本利益的代表者。但是，由于社會成員從“單位人”到“社會人”的變化，我國基層社會治理模式和社區(qū)黨組織的功能都面臨著重構(gòu)的挑戰(zhàn)。黨的十八大報告指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制。”黨的十八屆三中全會更是明確指出：“改進(jìn)社會治理方式。堅持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！弊鳛樯鐓^(qū)治理的“領(lǐng)頭雁”，社區(qū)黨組織必須在調(diào)動基層群眾和各方力量參與基層自治和社區(qū)共治中實現(xiàn)自身功能的創(chuàng)新。

一、社區(qū)黨組織在居民自治中的功能定位

當(dāng)前的城市社區(qū)已從單純的生活居住區(qū)，逐步演變?yōu)榫哂卸喾N功能、提供多種服務(wù)的社會共同體。社區(qū)黨組織是居民區(qū)各類組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，要保證黨的路線方針政策在社區(qū)得到貫徹落實，就需要社區(qū)黨組織在引導(dǎo)居民自治中實現(xiàn)自身的功能定位。

（一）政治核心功能。黨對社區(qū)自治的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，而不是對社區(qū)事務(wù)的包辦代替。社區(qū)黨組織在城市社區(qū)社會管理中，應(yīng)在上級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮政治指導(dǎo)、保障和監(jiān)督作用。社區(qū)黨組織應(yīng)從絕大多數(shù)社區(qū)居民的共同利益出發(fā)，引導(dǎo)、推進(jìn)社區(qū)成員的民主決策，保證和監(jiān)督社區(qū)自治組織開展自治活動，逐步加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)。同時，黨組織要讓廣大居民在基層自治中提高民主素質(zhì)，學(xué)習(xí)民主知識，熟悉民主規(guī)范，養(yǎng)成民主習(xí)慣。要規(guī)范基層群眾的自治活動，不斷提高基層黨組織駕馭民主政治的能力，進(jìn)一步完善基層群眾自治制度，把人民群眾的政治參與愿望和利益表達(dá)訴求納入到體制中來。

（二）利益協(xié)調(diào)功能。社區(qū)黨組織直接面對和感知著群眾之間的利益矛盾和沖突，這有助于其更好地進(jìn)行利益協(xié)調(diào)。社區(qū)黨組織不僅要充分表達(dá)社區(qū)居民的合法利益訴求，還需要根據(jù)利益群體的發(fā)展變化情況及時創(chuàng)造新的表達(dá)渠道。這是實現(xiàn)黨對社區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)，也是社區(qū)黨組織得以正確引導(dǎo)社區(qū)自治的前提。通過社區(qū)黨組織利益協(xié)調(diào)功能的充分發(fā)揮，既使政府與社區(qū)利益群體及其成員的合理合法的利益訴求得到及時的回應(yīng)和滿足，又使社區(qū)利益群體及其成員的利益關(guān)系更加和諧。

（三）價值引領(lǐng)功能。不同階層、不同文化背景的居民混合居住在一個居民區(qū)，會導(dǎo)致社區(qū)呈現(xiàn)出較強(qiáng)的異質(zhì)性，其所帶來的思想復(fù)雜性也是長期的。在這種情況下，決定了社區(qū)黨組織在社區(qū)自治中必須發(fā)揮價值引領(lǐng)作用。因為越是發(fā)達(dá)的城市，越是高檔的新型社區(qū)，人們的防范意識越強(qiáng)，黨組織往往會碰到“進(jìn)不了門、說不上話”的問題。當(dāng)然，這反映了人們自主意識、權(quán)利意識的增強(qiáng)，同時也暴露了城市社區(qū)“公共精神”的缺失。所以，社區(qū)黨組織引導(dǎo)群眾自治的首要任務(wù)就是培育“共同意識”，通過價值引導(dǎo)，培養(yǎng)社區(qū)治理主體的社會責(zé)任意識、公益意識、互助意識、奉獻(xiàn)意識和參與意識。

（四）組織支撐功能。社區(qū)黨組織要進(jìn)一步優(yōu)化自身組織體系和工作網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)黨組織與基層自治載體的有效對接，給予居民自治更多更及時的服務(wù)。黨組織要注重發(fā)揮黨員的示范引領(lǐng)作用，特別在樓組和團(tuán)隊中，通過成立黨小組、委派黨員指導(dǎo)員等方式，了解和研究樓道管理、社區(qū)團(tuán)隊的動態(tài)情況，做好重大問題的協(xié)調(diào)與服務(wù)、培育自治骨干力量，通過黨員的作用發(fā)揮提升黨組織在居民自治中的動員力和領(lǐng)導(dǎo)力。

二、上海市松江區(qū)方松社區(qū)（街道）黨組織引領(lǐng)居民自治的實踐探索

近年來，上海市松江區(qū)方松社區(qū)（街道）黨工委改革和轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理方式和方法，努力實現(xiàn)從“代民做主”到“讓民做主”，從“直接管理”到“主動服務(wù)”、從“被動參與”到“主動參與”的轉(zhuǎn)變，注重以黨建為引領(lǐng)，圍繞改進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式、完善黨組織議事機(jī)制、搭建民主自治平臺，積極探索推進(jìn)新形勢下黨組織領(lǐng)導(dǎo)群眾自治工作的模式和方法。

（一）黨建引領(lǐng)，把準(zhǔn)居民自治的“方向盤”。方松社區(qū)（街道）充分發(fā)揮黨組織的“發(fā)動、引領(lǐng)、推動”作用，將黨組織的要求和意圖轉(zhuǎn)化為群眾組織的自治行為。街道黨工委努力用共同的價值理念來引領(lǐng)群眾、增強(qiáng)凝聚力，通過編印《方松社區(qū)閃爍正能量》一書，積極引導(dǎo)居民形成“社區(qū)事、居民議、大家管”的共識，從而營造民主協(xié)商、有序參與的居民自治氛圍。各居民區(qū)黨總支牽頭完善民主自治格局，堅持以“黨內(nèi)民主”帶動“人民民主”，通過建立社區(qū)黨員議事會、樓組活動型黨支部等形式，引領(lǐng)居民區(qū)黨組織始終堅持重大事項黨員“先知道、先討論、先行動”。同時，方松社區(qū)（街道）黨工委積極發(fā)揮在職黨員作用，統(tǒng)一印制了《在職黨員進(jìn)社區(qū)報到反饋表》和《在職黨員“六帶頭、六不要”評議表》，引導(dǎo)在職黨員按照“適度、適宜、適時”原則，在社區(qū)亮身份、亮職責(zé)、亮承諾，積極有效地引導(dǎo)和參與居民自治。

（二）建立規(guī)則，繪制居民自治的“路線圖”。為了規(guī)范民主自治的運行程序，特別是一些涉及居民普遍關(guān)心的、社區(qū)共同的利益問題和實事項目，方松社區(qū)（街道）形成了一套議事規(guī)則。2013年初，方松街道選取松云水苑等三個居民區(qū)進(jìn)行“社區(qū)居民自治”工作試點，搭建“居民區(qū)事務(wù)聯(lián)席會議”平臺，組建“自治工作團(tuán)組”，并編寫了一份《社區(qū)居民自治指南》手冊，以流程圖來指導(dǎo)居民自治工作。根據(jù)“流程圖”，當(dāng)居民有訴求時，先要召開“居民區(qū)事務(wù)聯(lián)席會議”，相關(guān)居民代表，居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司及“自治工作團(tuán)組”相關(guān)負(fù)責(zé)人都要出席。他們討論并決定是否就此訴求召開相應(yīng)“聽證會”或“協(xié)調(diào)會”。在聽證（協(xié)調(diào)）會上，訴求者可提出更詳細(xì)的意圖或方案。會后，“自治工作團(tuán)組”會把會議內(nèi)容傳達(dá)給每戶居民，征詢意見，以實現(xiàn)全民參與。同時，充分發(fā)揮居民區(qū)黨組織在“四位一體”中的核心作用，組織黨員代表會議，居委會、業(yè)委會、警務(wù)站、共建單位黨組織等參與民主協(xié)商、多方聯(lián)動，開展各類聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會，通過弘揚正能量、凝聚群眾自治領(lǐng)袖、整合各類資源等引導(dǎo)居民有序參與、有效自治。

（三）搭建平臺，聚攏居民自治的“正能量”。要想提升群眾參與水平，實現(xiàn)群眾當(dāng)家作主，就必須有合適的組織和活動載體，而自治工作團(tuán)組是其中的關(guān)鍵載體。例如，試點的松云水苑居民區(qū)設(shè)立5個自治團(tuán)組，包括文明創(chuàng)建、綜合治理、環(huán)保護(hù)綠、文體教育和關(guān)愛互助等團(tuán)組?！白灾喂ぷ鲌F(tuán)組”成員皆由居民組成。居委會借助社區(qū)網(wǎng)絡(luò)招募、居民自薦和互薦等方式，吸納了相關(guān)居民加入其中。根據(jù)居民興趣和社區(qū)需求，在5個團(tuán)組下，又設(shè)立了近20個小團(tuán)隊。自治團(tuán)組獨立“運作”，定期召開例會，交流工作，商討下一階段活動。自治團(tuán)組是居委會開展工作的延伸和助手，原先不少由居委會承擔(dān)的事，都“賦權(quán)”給了自治團(tuán)組，這也激發(fā)了居民的參與熱情。同時，方松街道堅持以群眾需求為導(dǎo)向，在不同層面搭建更富包容性、開放性和靈活性的自治平臺和載體，合理設(shè)置自治內(nèi)容，聚焦小區(qū)綜合管理、公共服務(wù)項目等大多數(shù)群眾關(guān)切的熱點、難點問題，使群眾自治更具針對性和吸引力。比如，松云水苑居民區(qū)通過搭好“議事園”平臺，讓社區(qū)群眾參與社區(qū)自治，居民自己出想法、出技術(shù)、出制度，使困擾已久的群租問題迎刃而解。湖畔天地居民區(qū)通過運作“湖畔清晨”新浪微博群，有效激發(fā)了社區(qū)群眾的家園意識、自治意識，尋回了走失老人、解答了社區(qū)疑惑、弘揚了正義風(fēng)尚，成為了居民的心靈港灣。

（四）培養(yǎng)骨干，制造居民自治的“發(fā)動機(jī)”。群眾自治工作的關(guān)鍵是要培育社區(qū)黨員、群眾中的骨干力量和群眾團(tuán)隊帶頭人，通過他們?nèi)F(tuán)結(jié)凝聚更多的群眾參與。方松社區(qū)（街道）不僅鼓勵黨員參加社區(qū)建設(shè)，成為群眾自治工作的核心力量。同時，社區(qū)黨組織不斷挖掘群眾自治帶頭人，在社區(qū)文化、社區(qū)維穩(wěn)、社區(qū)服務(wù)等方面發(fā)現(xiàn)和培育了一批“社區(qū)領(lǐng)袖”，通過發(fā)揮他們的“明星效應(yīng)”，帶動和凝聚了一大批居民群眾，從而推動了自治工作的健康發(fā)展。太極拳、舞蹈隊等團(tuán)隊負(fù)責(zé)人都是社區(qū)文體活動陣營中名副其實的“社區(qū)領(lǐng)袖”；三湘四季居民區(qū)的“金牌和事佬”調(diào)解室為居民排憂解難，盡心維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定，是居民群眾公認(rèn)的“老娘舅”。另外，在推進(jìn)群眾自治過程中積極與社團(tuán)建設(shè)相結(jié)合，培育了方松助老服務(wù)社、老年協(xié)會、市民巡訪團(tuán)、各類群眾文體協(xié)會等一批社團(tuán)組織，這些骨干和組織極大地提升了居民自治的水平和質(zhì)量。

三、進(jìn)一步完善黨組織引領(lǐng)居民自治的理論思考

當(dāng)前，利益結(jié)構(gòu)面臨深度調(diào)整，群眾的各種訴求不斷增多，社會事務(wù)和社會矛盾大量涌現(xiàn)，任何一個治理主體在社區(qū)中都無法單獨進(jìn)行有效的治理。社區(qū)黨組織需要依據(jù)變化了的環(huán)境，注重積極構(gòu)建與社區(qū)其他治理主體的良性互動關(guān)系，創(chuàng)造性地開展社區(qū)黨建活動，切實發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

（一）注重“居民自治”與“社區(qū)共治”的良性互動。在社區(qū)居民自治的實踐中，作為社區(qū)自治主體的居委會仍然帶有較濃的行政色彩，經(jīng)常處于一種超負(fù)荷運轉(zhuǎn)的狀態(tài)。同時，社區(qū)中有居民、政府組織、社區(qū)組織、企事業(yè)單位等主體構(gòu)成了縱橫交錯的互動網(wǎng)絡(luò)，這些主體都有明確的利益訴求，且利益呈現(xiàn)多元化，所以居民自治面臨著一系列困難與瓶頸。因此，依托現(xiàn)實基礎(chǔ)，借助于西方合作主義的理論，探索多元主體共同參與的社區(qū)共治，形成社區(qū)共治與居民自治交融互動的格局就成為我國社區(qū)治理的新方向。社區(qū)治理的新形勢呼喚著社區(qū)共治，社區(qū)共治更是發(fā)揮居民自治有效性的重要推動力。應(yīng)該說，社區(qū)共治的組織架構(gòu)要與區(qū)域的多層次治理網(wǎng)絡(luò)相匹配，共治的運行要與區(qū)域治理的決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和公共利益表達(dá)系統(tǒng)實現(xiàn)有機(jī)的銜接。因此要真正發(fā)揮共治平臺在社區(qū)治理中的作用，就要大力推進(jìn)三大關(guān)鍵共治平臺：一是通過黨建聯(lián)建加強(qiáng)社區(qū)不同性質(zhì)單位之間的聯(lián)系，構(gòu)建區(qū)域化黨建平臺，從而體現(xiàn)權(quán)威性共治；二是通過多部門的合作，構(gòu)建網(wǎng)格化管理服務(wù)平臺，從而體現(xiàn)協(xié)作性共治；三是對涉及社會性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù)，進(jìn)行議事、協(xié)商、評議、監(jiān)督，構(gòu)建社區(qū)委員會平臺，從而體現(xiàn)代表性共治。社區(qū)黨組織在共治與自治中要發(fā)揮價值引領(lǐng)等作用，引導(dǎo)社區(qū)共治與居民自治交融互動、共同發(fā)展，實現(xiàn)最大范圍內(nèi)的資源共享。

（二）注重“自治文化”與“主體意識”的良性培育。城市社區(qū)治理中的公民參與，是“民主是一種現(xiàn)代生活”的民主理念在日常生活中的真實踐行。居民參與社區(qū)活動的熱情，很大程度上取決于社區(qū)自治文化和主體意識的培育。一直以來，文化與社區(qū)發(fā)展始終緊密地聯(lián)系在一起，社區(qū)結(jié)構(gòu)及其功能的形成在一定程度上依賴于相應(yīng)的社區(qū)文化的打造。在推動社區(qū)自治發(fā)展的過程中，黨組織要積極培育社區(qū)民主自治的文化氛圍，這有利于居民積極參與到社區(qū)公共事務(wù)的管理和各項活動中去。同時，社區(qū)各參與主體必須確立“利益相關(guān)者”的主體意識與責(zé)任意識，即每個社區(qū)治理的參與者都與社區(qū)治理有著切實的利益關(guān)聯(lián)，而非“局外人”，參與社區(qū)治理既是一種權(quán)利也是一種應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共責(zé)任。各參與主體要對具體的合作及相應(yīng)的機(jī)制保持耐心，對于合作中產(chǎn)生的分歧甚或沖突保持一種合作解決的意識或心態(tài)。

（三）注重“自治服務(wù)項目化”與“社區(qū)工作專業(yè)化”的良性契合。開展居民自治要找準(zhǔn)工作著力點，社區(qū)黨組織需要積極探索推進(jìn)社區(qū)自治工作的項目化。居民區(qū)黨組織要在群眾自治中進(jìn)行價值引領(lǐng)、組織動員、服務(wù)支持，從而使更多的黨員和群眾參與到項目化的工作中去。要以項目整合各類資源，牽引群眾自治活動的開展，促進(jìn)群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)水平的提高。要將社區(qū)治理、社區(qū)公共事務(wù)、社區(qū)公益事業(yè)和社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容按其性質(zhì)分為若干個項目，由社區(qū)社會組織承擔(dān)，社區(qū)居委會給予一定的人力、財力支持并著重進(jìn)行資源配置和關(guān)系協(xié)調(diào)。項目的設(shè)立與推進(jìn)、監(jiān)督與評估，需要有廣泛的參與，要把社區(qū)自治的熱情轉(zhuǎn)化為切實的項目落實。同時，自治服務(wù)的項目化不僅需要自治權(quán)的獲得，更需要自治能力的提升。另外，建設(shè)一支高素質(zhì)的社區(qū)工作者隊伍對實現(xiàn)社區(qū)自治起著重要的作用，是促使自治手段轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素之一。要堅持以專業(yè)化為導(dǎo)向推進(jìn)社區(qū)居民自治，不斷提高社區(qū)工作者的專業(yè)能力，不斷提高居民參與的廣度和深度，不斷提高多元主體的自治意識和居民自治的整體水平。

作者系中共上海市松江區(qū)委黨校副校長