符小玉

摘要：自建國以來，我國關(guān)于高校財政撥款的制度不斷發(fā)生演變。近年來，我國高等教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，然而對應(yīng)的國家財政撥款制度卻相對滯后，問題突出。文章在簡要概述我國高等教育財政撥款制度演變歷程的基礎(chǔ)上，就其存在的問題進行了分析，并提出了相應(yīng)的完善路徑。

關(guān)鍵詞：高等教育；財政撥款制度；完善路徑；問題

當(dāng)前，我國在高校財政撥款制度的改革上雖初具成效，然而在高校擴招的背景下，很多問題逐漸凸顯。在全球高等教育財政機制改革背景下，國內(nèi)高校發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，繼而對財政撥款制度提出了更高要求。新時期，對高等教育財政撥款制度存在問題與完善路徑進行研究無疑具有高度的緊迫性與現(xiàn)實性。

一、高等教育財政撥款制度演變歷程概述

1950年至1953年，我國高等教育財政撥款制度遵循統(tǒng)收統(tǒng)支、逐級管理原則，即中央財政按照隸屬關(guān)系對教育機構(gòu)進行逐級管理，由各級主管部門對高校進行財政補助；1954年至1979年，遵循塊塊為主、條塊結(jié)合的原則，即中央財政以“定額定員”為原則向地方政府劃撥財政投入資金，由地方政府根據(jù)實際情況對教育財政投入進行再次分配劃撥。這一時期，我國高等教育實現(xiàn)了一定發(fā)展，然而受到國家財力的限制與十年動亂影響，我國高等教育發(fā)展依然相當(dāng)滯后；1980年至今，我國實行分級包干與劃分收支的財政撥款機制，即除中央直屬高校外，其余高效均由地方財政負(fù)責(zé)教育財政撥付。

二、高等教育財政撥款制度存在問題分析

（一）學(xué)校定位不明晰，撥款制度缺乏針對性

在國際上，高校通常被劃分為應(yīng)用型與研究型兩大類型，其中應(yīng)用型大學(xué)的人才培養(yǎng)目標(biāo)是培養(yǎng)更多應(yīng)用技能型人才，而研究型大學(xué)則致力于培養(yǎng)更多研究創(chuàng)新型人才。在國際上，應(yīng)用型大學(xué)在辦學(xué)規(guī)模及學(xué)生人數(shù)上遠(yuǎn)超研究型大學(xué)，且應(yīng)用類大學(xué)的定位更為明確，發(fā)展也相對穩(wěn)定。反觀我國，眾多高校為了躋身更高層次大學(xué)行列，通常模糊了自身定位，片面追求跨越式的超常規(guī)發(fā)展。同時，我國在高等教育的財政支持上也并未制定出促進兩類大學(xué)有序發(fā)展的政策，一方面兩種類型學(xué)校在不同專業(yè)及相同專業(yè)上的生均定額差異不明顯；另一方面財政撥款制度忽視了兩種類型大學(xué)的各自特征，導(dǎo)致高校間為了爭奪財政資源模糊了自身定位，制約了長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）財政撥款機制單一，辦學(xué)成本難以確定

雖然我國高等教育財政撥款采用的“專項補助”模式與“綜合定額”模式相結(jié)合的策略，在一定程度上擴大了高等教育機構(gòu)的經(jīng)費使用自主權(quán)，也有利于滿足學(xué)校的特殊需求，在保障高校經(jīng)費使用效率上發(fā)揮著積極作用。然而“綜合定額”模式下，財政經(jīng)費的劃撥是按照校內(nèi)學(xué)生規(guī)模和生均撥款額度綜合確定的，公正性和透明性上有待提升。此外，該種模式還存在明顯的問題，一方面該模式將學(xué)生的規(guī)模作為財政撥款的唯一參數(shù)，導(dǎo)致很多高校為了獲取更多財政資金而盲目擴招，擠壓教學(xué)資源，造成高校教學(xué)質(zhì)量的不斷下降；另一方面，該模式下生均定額的確定通常根據(jù)上一年度學(xué)校的綜合支出水平確定，學(xué)校的實際辦學(xué)成本未能得到真實的體現(xiàn)。

（三）缺乏績效考評機制，難以實現(xiàn)政策導(dǎo)向目標(biāo)

通常來說，我國教育主管部門雖然會定期評估高等教育機構(gòu)的教學(xué)質(zhì)量，然而評估結(jié)果和財政撥款數(shù)量并不掛鉤，財政部門在高校生均定額標(biāo)準(zhǔn)的制定上，僅僅將其一項指標(biāo)作為政策制定的參數(shù)，并沒有將學(xué)校的績效考核納入考評指標(biāo)，從而未能對高校形成激勵制約機制。同時，在財政劃撥資金的使用上，高等教育機構(gòu)通常只顧眼前利益，不考慮成本和收益，在教學(xué)科研資金的投入上力度不足，影響高校的長遠(yuǎn)發(fā)展。此外，單一的財政撥款參與機制，忽略了多目標(biāo)需求，在高校辦學(xué)行為上缺乏多重激勵機制，導(dǎo)致政府部門各項辦學(xué)政策目標(biāo)難以落到實處。

三、完善高等教育財政撥款制度路徑

（一）建立健全財政撥款制度，確定高校分類與財政支持力度

在教育資金有限背景下，為全面促進我國高等教育機構(gòu)的發(fā)展，教育主管部門應(yīng)當(dāng)對高校進行科學(xué)的分類，同時明確應(yīng)用型大學(xué)與研究型大學(xué)的財政支持重點。一方面，明確兩類大學(xué)的人才培養(yǎng)目標(biāo)和任務(wù)。其中，研究型大學(xué)應(yīng)當(dāng)致力于為社會培養(yǎng)諸如研究生、博士等高層次人才，承擔(dān)起國家的科研任務(wù)；而應(yīng)用型大學(xué)則應(yīng)當(dāng)致力于應(yīng)用型本科生與碩士生的培養(yǎng)，力爭為社會輸送各種復(fù)合型技能人才；另一方面，要確定高校辦學(xué)成本的分?jǐn)倷C制。各級高校應(yīng)當(dāng)在堅持公益性辦學(xué)的基礎(chǔ)上，綜合專業(yè)、地區(qū)等因素差異，對學(xué)校的辦學(xué)成本進行預(yù)測算，初步確定政府、社會與學(xué)生個體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的金額。此外，還必須根據(jù)學(xué)校的地理位置、辦學(xué)層次等，對學(xué)校的生均培養(yǎng)成本進行估算，形成差異化的生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)。

（二）建立績效激勵機制，增加財政績效撥款

近年來，隨著高等教育的普及，高校教育經(jīng)費的管理責(zé)任與使用效率日漸成為社會關(guān)注的焦點。部分發(fā)達(dá)國家已在高等教育資源分配體制中引入了績效撥款政策，并以此作為財政撥款改革的重點方向。在高等教育經(jīng)費使用中引入財政績效撥款模式，是通過建立績效指標(biāo)、評價學(xué)校科研水平、評估辦學(xué)效益和學(xué)生就業(yè)率來實現(xiàn)的。在實施這項撥款政策的同時，也要注意將高校的績效考核與財政生均撥款相掛鉤，推進績效撥款制度的實施。由此一來，不僅能促進高等教育的異化發(fā)展，改變千篇一律的學(xué)校發(fā)展模式，還能通過學(xué)校教學(xué)質(zhì)量、科研水平與辦學(xué)特色的博弈、較量，將競爭機制逐漸引入高校辦校理念中，以市場競爭的方式進行高等教育資本的重組與使用。尤其重要的是，財政績效撥款機制的確立，為高等教育營造了一個更加公平、公正、透明、高效的資金使用環(huán)境，也為之創(chuàng)建了一個良性的發(fā)展環(huán)境，使高校能更好發(fā)揮教育經(jīng)費資源的作用，進而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟和社會效益。

（三）改革撥款指標(biāo)，從一到多建立撥款參數(shù)

傳統(tǒng)撥款指標(biāo)下，高等院校都是依據(jù)單一的指標(biāo)參數(shù)進行經(jīng)費撥款的“綜合定額”，不僅計算方式簡單，也不能準(zhǔn)確實時反映高校的辦學(xué)成本，更沒有考慮到不同院校的差異化特征。隨著市場經(jīng)濟體制的日趨完善，高校的撥款模式改革應(yīng)當(dāng)著眼于學(xué)校最基本的成本運行規(guī)律，從撥款指標(biāo)的改革入手，轉(zhuǎn)變單一的指標(biāo)參數(shù)，逐漸發(fā)展為多種參數(shù)為支撐的高校撥款指標(biāo)體系。這些撥款指標(biāo)參數(shù)包括對學(xué)校學(xué)生規(guī)模、學(xué)科建設(shè)、科研水平及人員編制等硬軟件水平的考慮，更加合理地配置高校經(jīng)費資源，使之產(chǎn)生最大化的使用績效。這種多元化的撥款指標(biāo)參數(shù)相比單參數(shù)的撥款方式，不僅兼顧公平與效率的原則，還有著較強的操作性，無疑是我過高等教育財政撥款方式改革的重點方向。

除此以外，高等教育還需要轉(zhuǎn)變撥款的二元體制，建立適當(dāng)?shù)膿芸钪薪榻M織，引進財政撥款中介，資金的引進和使用交由中介機構(gòu)運作，而不是直接發(fā)給高校，增加撥款的透明度，使撥款的額度與評估結(jié)果掛鉤，提高撥款資金的使用效率。同時，還可考慮成立專門的撥款委員會，業(yè)務(wù)上接受政府部門的指導(dǎo)，但運作上要保持高度的獨立性。這樣既能轉(zhuǎn)變政府對高校單一政策引導(dǎo)的宏觀管理，又能轉(zhuǎn)變高校對政府財政經(jīng)費的依附，適應(yīng)了市場經(jīng)濟體制的需要，使得高校真正發(fā)展為自主辦學(xué)的法人主體。

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（作者單位：新疆石河子大學(xué)商學(xué)院）