張乃根

論條約的“立法”解釋及有關(guān)問題
——以WTO爭端解決為視角

張乃根*

條約的“立法”解釋泛指締約方的有權(quán)解釋。本文特指管轄多邊條約的國際組織對條約的“立法”解釋。WTO的決策機(jī)構(gòu)對該組織管轄的多邊貿(mào)易協(xié)定行使的專有解釋權(quán)屬于條約的“立法”解釋。近20年的WTO爭端解決案件經(jīng)常折射出有求于此類“立法”解釋的需要，但是，WTO決策機(jī)構(gòu)未曾行使這一專有權(quán)限，因而未做出任何此類“立法”解釋。本文以WTO爭端解決為視角，論述“立法”解釋的概念及其在GATT時期的由來，目前WTO的“立法”解釋困境及原因，我國面對現(xiàn)實(shí)應(yīng)采取的適當(dāng)對策。

條約 “立法”解釋 WTO 爭端解決

《維也納條約法公約》（VCLT）①Vienna Convention on the Law of Treaties (Vienna,23 May 1969) 1155 UNTS 331，1980年1月27日生效。本文援引《維也納條約法公約》簽署文本/中文本，載《聯(lián)合國條約集》（UN Treaty Collection）網(wǎng)站：http://treaties.un.org.（08/05/2016，以下訪問時間同，略）。該公約中文本，還可參見國際問題研究所編譯：《國際條約集》（1969~1971），商務(wù)印書館1980年版，第42~71頁；李浩培：《條約法概論》，法律出版社2003年版，附錄一著者譯本。第3編第3節(jié)“條約之解釋”規(guī)定了解釋規(guī)則，卻只字未提解釋主體。李浩培教授認(rèn)為：對條約做出“有權(quán)解釋”的主體包括締約國或“根據(jù)當(dāng)事國共同同意”而解釋有關(guān)條約的國際裁決機(jī)構(gòu)。②同注①，《條約法概論》，第347頁?！恶R拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》（WTO協(xié)定）第9條第2款規(guī)定：“部長級會議和總理事會應(yīng)擁有采納對本協(xié)定和多邊貿(mào)易協(xié)定的解釋之專有權(quán)限?！雹邸恶R拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》，載《世界貿(mào)易組織烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果法律文本》［中英文對照］，法律出版社2000年10月版，第9頁。下文援引該協(xié)定，出處略。此類有權(quán)解釋屬于WTO此類政府間國際組織的“決策”權(quán)范疇，也是本文論述的“立法”解釋。至于國際法院、WTO爭端解決機(jī)構(gòu)等國際裁決機(jī)構(gòu)的條約解釋，則屬于“司法”解釋（WTO爭端解決機(jī)構(gòu)雖不同于國際法院，具有“準(zhǔn)司法”的特征，④張乃根：《WTO爭端解決機(jī)制論——以TRIPS協(xié)定為例》，上海人民出版社2008年版，第42頁。但本文為了便于表述便利，均為“司法”解釋），不是本文重點(diǎn)論述的對象，但是，為了說明條約的“立法”解釋困境，將對“司法”解釋作一定的相應(yīng)論述。本文首先闡述條約的“立法”解釋含義，然后扼要論述WTO爭端解決中的“立法”解釋困境，并探討其在《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）時期的由來，以及一般國際法上的條約“立法”解釋困境的成因，以便我國在WTO爭端解決中面對現(xiàn)實(shí)，更加重視研究司法解釋，同時引起國際法學(xué)人對這一問題的關(guān)注。⑤據(jù)初步查閱有關(guān)條約法和WTO爭端解決的中英文論著，幾乎沒有對條約的“立法”解釋專題研究。

一、條約的“立法”解釋

國際法尚無國內(nèi)法上的“立法”，但是，一般將多邊條約稱為“造法性條約”（law-making treaties），⑥［英］詹寧斯、瓦茨：《奧本海國際法》第一卷第二分冊，王鐵崖等譯，中國大百科全書出版社1998年版，第628頁；Robert Jennings and Arthur Watts (eds.),Oppenheim’ International Law，London:Longman Group UK Limited,9th ed.,1992,Volume 1,p.1203.也有將國際組織稱為“造法者”（lawmakers）。⑦［美］何塞·E·阿爾瓦雷斯：《作為造法者的國際組織》，蔡從燕等譯，法律出版社2011年版。在這個意義上，根據(jù)多邊條約建立的國際組織對其管轄的條約所作解釋可稱為“立法”解釋。國際法通論雖無條約的“立法”解釋之說，但“締約者有權(quán)解釋”的觀點(diǎn)含有“立法”解釋的意思。周鯁生教授認(rèn)為：“在原則上，只有締約國有資格也有權(quán)解釋條約?！雹嘀荃喩骸秶H法》，商務(wù)印書館1976年版，第680頁?！恫祭蕦巼H公法原理》談到“解釋權(quán)限”（competence to interpret）時也認(rèn)為：“顯然，締約各方有權(quán)解釋條約，但是，這受到其他法律規(guī)則的適用限制?！雹酛ames Crawford,Browning’s Principles of Public International Law,Oxford:Oxford University Press,8th ed.,2012,p.378.

在國際法的實(shí)踐中，如締約各方對條約的解釋有分歧，通常由各方通過外交途徑協(xié)商解釋。如締約各方就條約的解釋達(dá)成協(xié)議，可簽訂議定書或用交換照會的形式。例如，中國與俄羅斯曾因雙邊《民航協(xié)定》第13條第1款關(guān)于“締約一方指定的空運(yùn)企業(yè)在締約另一方領(lǐng)土上經(jīng)營協(xié)議航班所得的收入，應(yīng)豁免一切稅收”（俄文為“應(yīng)豁免稅收”）的用語產(chǎn)生爭議。鑒于雙方商簽該協(xié)定、磋商以及達(dá)成草案均使用英文，該條款為“一切稅收”（all taxes），根據(jù)VCLT第31條、32條的解釋規(guī)則，并經(jīng)雙方磋商達(dá)成共識：“‘應(yīng)豁免稅收’與‘應(yīng)豁免一切稅收’，從表達(dá)的意圖上看，兩者并無差異。從締結(jié)雙邊航空協(xié)定的慣例看，‘所得的收入’即指銷售凈收入，并無利潤的含義?！雹舛螡嶟堉骶帲骸吨袊鴩H法實(shí)踐與案例》，法律出版社2011年版，第220頁。這一經(jīng)締約雙方磋商達(dá)成的解釋與該協(xié)定具有同樣法律效力，屬于“立法”解釋。

與雙邊條約不同，多邊條約的解釋通常由該條約規(guī)定有權(quán)解釋的機(jī)構(gòu)。例如，WTO協(xié)定第9條規(guī)定“決策”（Decision-Making）是WTO所有成員組成的部長級會議或所有成員的代表組成的總理事會行使的專屬權(quán)限。這是多邊條約締約方擁有的“立法”權(quán)。其中，該協(xié)定第9條第2款規(guī)定對WTO協(xié)定及其附件1的多邊貿(mào)易所作條約解釋具有“立法”解釋的性質(zhì)。?參見趙維田等：《WTO的司法體制》，上海人民出版社2004年版，第78~79頁關(guān)于“立法解釋與司法解釋”的辨析。但是，這種解釋“不得以損害第10條中有關(guān)修正規(guī)定的方式使用”，也就是說，即便是條約的“立法”解釋也僅限于澄清，而非修改相關(guān)條約款項(xiàng)。在“歐共體-香蕉案3（厄瓜多爾第二次提出第21條第5款項(xiàng)下復(fù)議）”中，WTO爭端解決上訴機(jī)構(gòu)明確：根據(jù)WTO協(xié)定第9條第2款通過的“多邊解釋”（multilateral interpretation）是“澄清現(xiàn)行義務(wù)的含義，而非修改其內(nèi)容”。?EC-Bananas III (Article 21.5 – Ecuador II) / EC – Bananas III (Article 21.5 – US),WT/DS27/AB/R，para.383.在“美國-丁香煙案”中，該上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步指出：此類多邊解釋須符合兩項(xiàng)條件，“（1）部長級會議或總理事會通過的此類解釋應(yīng)由所有成員的四分之三多數(shù)作出；并且（2）此類解釋應(yīng)由總理事會根據(jù)有關(guān)協(xié)定實(shí)施情況而提出建議?！?US-Clove Cigarettes,WT/DS406/AB/R,para.251.針對該案專家組認(rèn)為僅缺少貨物貿(mào)易理事會的建議尚不足以否定多哈部長級會議通過的有關(guān)決定屬于“立法”解釋，該上訴機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)由理事會根據(jù)有關(guān)協(xié)定實(shí)施情況而提出建議的要求作為‘正式要求’，既不容專家組將該條約規(guī)定解讀為無關(guān)緊要，也不可淡化該要求的有效性?！?前引US-Clove Cigarettes,para.253.按照對WTO協(xié)定第9條第2款的嚴(yán)格解釋，WTO迄今沒有任何“立法”解釋的實(shí)踐。

有些多邊條約干脆只字不提解釋問題?！堵?lián)合國憲章》就是一例。關(guān)于《聯(lián)合國憲章》本身的解釋方面，該憲章未做任何規(guī)定。無論是聯(lián)合國大會或安理會均無“立法”解釋權(quán)，而聯(lián)合國國際法院也沒有被賦予對該憲章的司法解釋權(quán)，僅在聯(lián)合國大會或安理會的請求下，發(fā)表沒有法律約束力的咨詢意見。?參見史久鏞：《國際法院的咨詢職能》，載《中國國際法年刊》（2004），法律出版社2005年版，第3頁。由于《聯(lián)合國憲章》缺少解釋規(guī)定，因此在聯(lián)合國成立之初碰到了不少關(guān)于該憲章的解釋問題，不得不請求國際法院予以解釋。譬如，國際法院受理的第一個咨詢意見案件“聯(lián)合國會員加入條件（憲章第4條）”就是對《聯(lián)合國憲章》的解釋。?Admission of a State to the United Nations (Charter,Art.4),Advisory Opinion,ICJ Report 1948,p.57.這表明，雖然《聯(lián)合國憲章》未明文規(guī)定國際法院對憲章的司法解釋權(quán)，但是，國際法院從一開始就依據(jù)憲章賦予其對法律問題可提供咨詢意見以及受理具有法律性質(zhì)（包括條約解釋）的國際爭端的權(quán)力（至少在這一點(diǎn)上具有條約依據(jù)），實(shí)際上行使了對憲章的司法解釋權(quán)。至于有學(xué)者認(rèn)為聯(lián)合國安理會的許多決議和大會通過的宣言等構(gòu)成對《聯(lián)合國憲章》的解釋，?黃瑤：《〈聯(lián)合國憲章〉的解釋權(quán)問題》，載饒戈平主編：《全球化進(jìn)程中的國際組織》，北京大學(xué)出版社2005年版，第151~152頁。則是一種學(xué)理意義上的寬泛“解釋”，并無條約依據(jù)。

聯(lián)合國體系內(nèi)15個專門機(jī)構(gòu)均為具有獨(dú)立國際法人地位的政府間國際組織，亦均有各自的憲法性條約，有些包含了解釋條款，其中：

第一類規(guī)定“立法”解釋，如《國際貨幣基金（IMF）協(xié)定條款》第29條規(guī)定：“（a）任何成員國與本基金或成員國之間就本協(xié)定條款產(chǎn)生的任何解釋問題應(yīng)提請執(zhí)行董事會決定。（b）任何成員國對執(zhí)行董事會決定，可在3個月內(nèi)向理事會上訴，該理事會決定是最終的。提請該理事會決定的此類問題均由該理事會解釋委員會處理，其處理決定即為理事會決定，除非該理事會以85%多數(shù)票另有決定?！?Articles of Agreement of the International Monetary Fund (IMF),July 22,1944,726 U.N.T.S.266.如《國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（IFAD）協(xié)定》第6條第2節(jié)（v）款規(guī)定：理事會有權(quán)“決定執(zhí)行董事會提起有關(guān)本協(xié)定解釋與適用的上訴”。?Agreement Establishing International Fund for Agricultural Development,Rome,13 June 1976.

第二類規(guī)定“司法”解釋，如《國際勞工組織（ILO）憲章》第37條規(guī)定：“1.任何與本憲章或任何嗣后由成員國依本憲章達(dá)成之公約的解釋有關(guān)爭議均應(yīng)提請國際法院解決。2.除第1款規(guī)定，管理機(jī)構(gòu)可以提請大會同意設(shè)立仲裁庭快速解決有關(guān)公約解釋爭議或問題。”?Constitution of the International Labour Organization (ILO),October 9,1946,15,U.N.T.S.35

第三類同時規(guī)定“立法”或“司法”解釋，如《糧農(nóng)組織（FAO）憲章》第17條規(guī)定：“任何有關(guān)本憲章解釋的問題或爭議，如大會未能解決，則提請國際法院依其規(guī)約解決或其他由大會指定的機(jī)構(gòu)解決?！?Constitution of the Food and Agriculture Organization of the United Nations（FAO）,October 16,1945,BGBI.1971 II,1036.《國際海事組織（IMO）公約》第65條規(guī)定：“任何有關(guān)本公約的解釋或適用的問題或爭議應(yīng)提起大會解決或應(yīng)由各有關(guān)當(dāng)事國可能同意的方式解決。本條款不排除本組織任何機(jī)構(gòu)在履行其職責(zé)時解決可能引起的此類問題。”第66條規(guī)定：“第65條無法解決的任何法律問題應(yīng)提請國際法院依據(jù)《聯(lián)合國憲章》第96條提供咨詢意見。”?Convention on the International Maritime Organization (IMO),May 22,1982 (Formerly IMCO,March 6,1948),289 U.N.T.S.3.

綜上，凡是根據(jù)多邊條約建立的國際組織對其管轄的條約所作的解釋不是通過司法或仲裁程序，而是由其決策機(jī)構(gòu)作出的解釋，可稱為“立法”解釋。

二、WTO爭端解決中的“立法”解釋困境

王貴國教授認(rèn)為：WTO“實(shí)踐中部長級會議和總理事會已將解釋權(quán)讓渡給了爭端解決機(jī)構(gòu)?！?王貴國：《世界貿(mào)易組織法》，法律出版社2003年版，第34頁。也就是說，由于WTO協(xié)定規(guī)定的專屬“立法”解釋權(quán)幾乎無法得以行使，因此事實(shí)上全由爭端解決機(jī)構(gòu)在個案中依據(jù)《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》（DUS）第3條第2款，“依照國際公法的解釋慣例澄清這些協(xié)定的現(xiàn)有規(guī)定”，?《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》，載前引《世界貿(mào)易組織烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果法律文本》，第355頁。對WTO相關(guān)協(xié)定條款作出“司法”解釋。這也許就是WTO爭端解決中的“立法”解釋困境。

實(shí)際上，在WTO爭端解決中已發(fā)生需要“立法”解釋的情況。例如，自1998年“歐共體-床單案”第一次涉及傾銷幅度計算的“歸零法”（zeroing），并經(jīng)專家組及上訴機(jī)構(gòu)審理裁定這種計算方法違反《反傾銷協(xié)定》第2條第4款第2項(xiàng)（第2.4.2項(xiàng)），且歐共體取消了這一做法之后，包括歐共體在內(nèi)10個WTO成員先后17次起訴美國反傾銷法有關(guān)“歸零法”條款及其做法。這在WTO爭端解決的20多年歷史上絕無僅有。?自1999年韓國訴美國無縫鋼板案中的歸零法（DS179）至2013年中國訴美國反傾銷程序中的某些方法及適用案中的歸零法（DS471），共有韓國（3次）、巴西（2次）、加拿大、歐共體（2次）、日本、厄瓜多爾、泰國（2次）、墨西哥、越南（2次）和中國（2次），共17起同類案件。參見WTO：Index of disputes issues/zeroing.at https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_subjects_index_ e.htm#selected_subject

第2.4.2項(xiàng)規(guī)定：調(diào)查階段的傾銷幅度存在通常應(yīng)在對“加權(quán)平均正常價值”（weighted average normal value）與全部可比出口交易的“加權(quán)平均價格”（weighted average of price）進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上確定，即，“W-to-W”方法；或在“逐筆交易”（transaction-to-transaction）的基礎(chǔ)上對正常價值與出口價格進(jìn)行比較而確定，即，“T-to-T”方法；或在特定情況下，通過比較“加權(quán)平均正常價值”與“單筆出口交易”（individual export transaction）予以確定，即，“W-to-T”方法。?《關(guān)于實(shí)施1994關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第6條的協(xié)定》，載前引《世界貿(mào)易組織烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果法律文本》，第150頁。參見張玉卿：《WTO熱點(diǎn)問題薈萃》，中國商務(wù)出版社2015年版，第231頁。歐共體采用“W-to-W”方法時將負(fù)傾銷幅度的傾銷金額歸零計算，而不是將加權(quán)平均正常價值與“全部”（all）可比出口交易的加權(quán)平均價格比較，以致加權(quán)平均價格偏高及傾銷幅度增大。專家組和上訴機(jī)構(gòu)均裁定這一做法違反第2.4.2項(xiàng)。?EC-Bed Linen,WT/DS141/AB/R,para.86 (1).歐共體根據(jù)這一裁定，修訂了其反傾銷條例。

然而，當(dāng)包括歐共體（歐盟）在內(nèi)的WTO成員接連訴告美國“歸零法”違反第2.4.2項(xiàng)時，美國卻一再抗辯：在反傾銷調(diào)查中，第2.4.2項(xiàng)授權(quán)采用“T-to-T”方法，或在特定情況下采用“W-to-T”方法。在這兩種情況下，“價格”均為單一出口交易的價格。在這些情況下，正進(jìn)入進(jìn)口國的“產(chǎn)品”是特定出口交易中的產(chǎn)品。第2.4.2項(xiàng)不要求這些多次比較的結(jié)果是累加的，以便作為“產(chǎn)品整體”或百分比來考慮。?US-Zeroing (EC),WT/DS294/AB/R,para.33.美國還強(qiáng)調(diào)其“歸零法”做法本身不存在違反第2.4.2項(xiàng)。晚近裁決的“美國-歸零法（韓國）案”和“美國-蝦及鋸條案”?US- Zeroing (Korea),WT/DS402/R;US-Shrimp and Sawblades,WT/DS422/R.均一再明確裁定：美國商務(wù)部在反傾銷調(diào)查中計算傾銷幅度時采用的“歸零法”違反第2.4.2項(xiàng)。

WTO爭端解決的裁決僅具有個案的法律拘束力，正如上訴機(jī)構(gòu)在WTO成立后解決的第二起爭端案件——“日本-酒稅案”中所詳細(xì)闡述的：“我們不認(rèn)為［GATT］締約方在決定通過專家組報告時有意使其決定構(gòu)成對1947年GATT有關(guān)條款的確定解釋。我們也不認(rèn)為根據(jù)1994年GATT有此考慮。這一結(jié)論的特別理由在于《WTO協(xié)定》，即該協(xié)定第9條第2款規(guī)定‘部長級會議和總理事會應(yīng)擁有采納對本協(xié)定和多邊貿(mào)易協(xié)定的解釋之專有權(quán)限’?！?Japan- Alcoholic Beverages II,WT/DS8,10,11/AB/R,p.13.即便在WTO爭端解決實(shí)踐中，無“令人信服之理由”（cogent reason），則不可“偏離”（departing）上訴機(jī)構(gòu)對于同類事項(xiàng)的“司法”解釋，?參見China- Rear Earth,WT/DS431,432,433/R,para.7.114.也不構(gòu)成具有普遍約束力的條約性規(guī)定。因此，欲解決類似“歸零法”的重復(fù)爭端解決問題，應(yīng)該，也完全可以采取具有普遍約束力的“立法”解釋。

在WTO框架內(nèi)的“立法”解釋可采取《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）時期的“注釋和補(bǔ)充規(guī)定”（notes and supplemental provisions）形式。此類“立法”解釋作為1947年GATT附件I?《附件I注釋和補(bǔ)充規(guī)定》，載前引《世界貿(mào)易組織烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果法律文本》，第478頁。屬于1994年GATT的一部分?《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》1（a）。載前引《世界貿(mào)易組織烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果法律文本》，第17頁。，繼續(xù)有效?！叭毡?酒稅案”就以GATT第3條第2款注釋（Ad Article III:2）為依據(jù)認(rèn)定日本國產(chǎn)“清酒”（shochu）與進(jìn)口威士忌等構(gòu)成“直接競爭或替代產(chǎn)品”（directly competitive or substitutable），因而是法律意義上“相同產(chǎn)品”（like products）。?前引同Japan- Alcoholic Beverages II，p.27.

值得留意的是，GATT本身沒有明文規(guī)定解釋問題，在實(shí)施GATT過程中形成事實(shí)上的組織（包括“締約方全體”、秘書處和總干事等）也無任何條約依據(jù)，更無制定“注釋和補(bǔ)充規(guī)定”之明文依據(jù)。但是，1947年GATT附件I“列入了許多［GATT］最初達(dá)成的，具有權(quán)威性的解釋?！?［美］約翰·H·杰克遜：《世界貿(mào)易體制——國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律與政策》，張乃根譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2001年版，第136頁。這些“立法”解釋是GATT初期由“締約方全體”達(dá)成的，后被編入GATT的基本文件（1966-67年）作為與GATT本身不可分割的部分，自1966年6月27日起生效。?Annex I,Notes and Supplementary Provisions.Volume IV of the Basic Instruments (Geneva:GATT/1966/67),entered into force 27 June 1966.轉(zhuǎn)引John H.Jackson,The World Trading System:Law and Policy of International Economic Relations,2nd ed.,Cambridge:the MIT Press,1997,Chapter 4,Endnote 55.根據(jù)2012年再次出版的1995年更新的第6版《GATT分析索引-GATT法律與實(shí)踐指南》（GATT Analytical Index:https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/gatt_ai_e.htm）腳注19的說明，GATT《基本協(xié)議與選編文件》（BISD）第四卷（1969年）第一次將GATT附件I“注釋和補(bǔ)充規(guī)定”與GATT文本（包括新增第四部分“貿(mào)易與發(fā)展”）放在一起，便于解讀。此后，再也沒有這類“立法”解釋。自GATT東京回合后達(dá)成并生效的《關(guān)于實(shí)施GATT第6條的協(xié)定》（反傾銷守則）等一系列專門協(xié)定可被視為“締約方全體”的“立法”解釋，例如，反傾銷守則第2條第2款就是對GATT第6條第1款（a）項(xiàng)的“相同產(chǎn)品”（like product）解釋。但是，該守則總體上是對GATT有關(guān)條款的修正，例如，該守則第3條第4款關(guān)于損害的確定“必須證明傾銷的進(jìn)口通過傾銷的效果引起本守則意義上的損害?！?Agreements and Decisions of the GATT Tokyo Round,Part I Antidumping Code April 12,1979,GATT Publication 1979.1947年GATT第6條第1款要求的“重大損害”（material injury）相比，刪除了“重大”的限定，從而降低了反傾銷的門檻。在烏拉圭回合談判達(dá)成的“一攬子協(xié)議”中包括了諸如《關(guān)于解釋1994年GATT第2條第1款（b）項(xiàng)的諒解》此類“立法”解釋。然而，WTO成立后，欲根據(jù)《WTO協(xié)定》第9條第2款通過此類“立法”解釋，卻無一先例。

三、條約的“立法”解釋困境的成因及對策

GATT初期締約方較少（1948年1月1日臨時生效時23個創(chuàng)始締約方至1960年45個締約方），且美國“一家之言”，因而能夠達(dá)成諸多“注釋和補(bǔ)充規(guī)定”此類“立法”解釋。WTO成立以來，盡管發(fā)生類似“歸零法”的重復(fù)爭端解決，完全應(yīng)該通過具有普遍約束力的“立法”解釋澄清第2.4.2項(xiàng)的含義，但是，迄今成員越來越多的WTO部長級會議及總理事會卻沒有通過任何“立法”解釋。

條約“立法”解釋困境不只是發(fā)生在WTO、聯(lián)合國等，甚至也不僅僅是國際法上的問題。在國內(nèi)法上，“立法”解釋或無明文規(guī)定，或被弱化以致束之高閣，“司法”解釋大行其道，也不限于個別國家。例如，在美國，《憲法》第1條第1節(jié)規(guī)定聯(lián)邦“立法權(quán)全部屬于合眾國的國會”，但沒有明文規(guī)定國會的立法，乃至《憲法》本身由誰解釋。?《合眾國憲法》，載《美國歷史文獻(xiàn)選萃》（康馬杰編輯），香港今日世界出版社1979年版。實(shí)踐中，美國最高法院在1803年著名的“馬布里訴麥迪遜案”中指出：“應(yīng)強(qiáng)調(diào)司法部門的權(quán)限與職責(zé)是說何謂法律”。?“It is emphatically the province and duty of the judicial department to say what the law is.”Marbury v.Madison,5 U.S.137 (1803).at 178.從此開創(chuàng)了“司法”解釋《憲法》及國會立法的先例。雖然美國最高法院明確其職責(zé)是解釋法律而不是制定法律，但是，純粹由其解釋而無《憲法》或國會立法明文規(guī)定所產(chǎn)生的判例法比比皆是。又例如，在中國，《憲法》第67條雖明文規(guī)定全國人大常委會行使“解釋憲法”和“解釋法律”的職權(quán)，但是，1981年6月10日全國人大常委會通過《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》授權(quán)：“凡屬于法院審判中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進(jìn)行解釋”。這一類“司法”解釋具有法律效力。?《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的若干規(guī)定》法發(fā)（1997）15號第4條、《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》法發(fā)（2007）12號第5條均規(guī)定：“最高人民法院發(fā)布的司法解釋，具有法律效力。”30多年來，全國人大常委會的“立法”解釋屈指可數(shù)，而“司法”解釋不計其數(shù)。

可見，條約的“立法”解釋困境必然有其成因。首先，這與管轄多邊條約的國際組織本身制度設(shè)計有關(guān)。例如，《聯(lián)合國憲章》沒有解釋條款的原因在于聯(lián)合國的制度構(gòu)成：（1）維持國際和平及安全，由此設(shè)立安理會及其五大常任理事國的否決權(quán)為核心的集體安全保障體制。這種體制難以擔(dān)負(fù)有關(guān)憲章的“立法”解釋職責(zé)。（2）擁有廣泛職責(zé)的聯(lián)合國大會和專司國際經(jīng)濟(jì)及社會合作的經(jīng)濟(jì)及社會理事會均無權(quán)通過具有國際法強(qiáng)制力的決定，因而也不可能履行“立法”解釋。（3）根據(jù)憲章第92條，作為聯(lián)合國的主要司法機(jī)關(guān)“應(yīng)依所附規(guī)約執(zhí)行其職責(zé)”。?Charter of the United Nation,1 U.N.T.S.XVI.《聯(lián)合國憲章》英、法、中、俄、西班牙文簽署文本原件，載UN Treaty Collection。如上文所述，國際法院實(shí)際上行使了對憲章的“司法”解釋權(quán)，而非擁有“立法”解釋權(quán)。

IMF采取由該組織最高決策機(jī)構(gòu)理事會決定設(shè)立的解釋委員會專司有關(guān)“立法”解釋，即代表理事會負(fù)責(zé)審議執(zhí)行董事會對IMF協(xié)定條款的解釋。但是，該解釋委員會迄今尚未成立，?IMF Organization Chart,Last Updated:http://www.imf.org/external/np/obp/orgcht.htm.原因是該委員會不實(shí)行加權(quán)投票制，美國等希望限制該委員會人數(shù)，以便控制，而其他成員國要求該委員會應(yīng)具有充分的代表性，難以達(dá)成共識。?參見王貴國：《國際貨幣金融法》，法律出版社2007年第3版，第61頁。因此，IMF的“立法”解釋實(shí)際上也落空了。

其次，條約的“立法”解釋的效率低，難以適應(yīng)條約實(shí)踐的需要。條約解釋屬于條約適用的范疇。沒有條約適用，就沒有條約解釋的需求。解釋的需求與適用的頻率大致成正比。適用越多，越需要解釋。以WTO爭端解決為例，近20多年受理案件逾500起，其中，反傾銷和反補(bǔ)貼案件各占案件總數(shù)五分之二多。?截止2016年8月5日共509起，https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_status_e.htm.有關(guān)研究參見龔柏華：《WTO二十周年爭端解決與中國》，上海人民出版社2016年版?！斗磧A銷協(xié)定》和《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》的主要條款引起的解釋問題特別多。?參見WTO Analytical Index，https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/analytic_index_e/.依賴“立法”解釋解決爭端是不現(xiàn)實(shí)的，只能通過日常的“司法”解釋及時解決爭端。除非類似“歸零法”這樣的問題，應(yīng)由“立法”解釋有效解決重復(fù)訴訟的問題。

再次，條約的“司法”解釋普遍適用VCLT的解釋規(guī)則，形成了較成熟的實(shí)踐。自國際法院和WTO爭端解決機(jī)構(gòu)先后在1994年“領(lǐng)土爭端案”、1996年“美國-汽油案”中首次明確地肯定《維也納條約法公約》第31條的條約解釋通則具有“習(xí)慣國際法”的性質(zhì)。?Territorial Dispute (Libyan Arab Jamahiriya/Chad),Judgment,I.C.J.Reports,1994，pp.21-22,para.41；United State –Gasoline，WT/DS2,4/AB/R,p.17.近20多年，該公約編纂的各項(xiàng)條約解釋慣例在國際裁判機(jī)構(gòu)的實(shí)踐中得到日益廣泛的運(yùn)用，?對各類國際裁判機(jī)構(gòu)運(yùn)用條約解釋規(guī)則的系統(tǒng)評述，參見Malgosia Fitzmaurice,etc.ed.,Treaty Interpretation and the Vienna Convention on the Law of Treaties:30 Years on,Leiden:Martnus Nijhoff Publishers,2010.其習(xí)慣國際法地位“已不再受到任何挑戰(zhàn)了”。?Richard Gardiner,“The Vienna Convention Rules on Treaty Interpretation”，at Duncan B.Hollis (ed.),The Oxford Guide to Treaties,Oxford:Oxford University Press,2012,p.476.因此，“司法”解釋更是得到國際社會的青睞。但是，條約的“司法”解釋似乎已發(fā)展到這樣的地步，即，VCLT的各項(xiàng)條約解釋慣例已為人們熟悉，然而，如何靈活地運(yùn)用這些慣例卻越來越成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。

為此，我國在應(yīng)對WTO爭端解決中需面對現(xiàn)實(shí)，加大對專家組和上訴機(jī)構(gòu)有關(guān)條約解釋的研究，掌握攻守兼?zhèn)涞慕忉尲记?，并注意了解和分析國際法院等裁判機(jī)構(gòu)的條約解釋實(shí)踐，增強(qiáng)在WTO爭端解決中的訴辯能力。

總括全文，在多邊條約的情況下，“立法”解釋可界定為國際組織決策機(jī)構(gòu)對該條約所作的解釋；在當(dāng)今國際法實(shí)踐中，此類“立法”解釋因國際組織的制度設(shè)計及運(yùn)用的效率低下，而明顯地抵不過更為活躍的“司法”解釋。WTO成員在關(guān)注“立法”解釋的同時，需協(xié)同完善“司法”解釋機(jī)制和提高自身的運(yùn)用能力。

張乃根，復(fù)旦大學(xué)特聘教授、博士生導(dǎo)師，中國法學(xué)會國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會副會長。