豐云　張向超

【摘 要】

如何有效破解廣播電視大學(xué)實踐教學(xué)基地建設(shè)中學(xué)校、政府、企業(yè)三元主體在合作理念、追求目標(biāo)、制度建設(shè)及組織設(shè)計等方面的碎片化現(xiàn)狀，一直是校政企合作的難點。整體性治理理論著眼于組織整體目標(biāo)的達成，注重不同主體、不同部門之間的協(xié)調(diào)、整合，為解決校政企跨部門合作提供了良好的范式取向。廣播電視大學(xué)在向開放大學(xué)的轉(zhuǎn)型升級中，破解校政企合作共建實踐教學(xué)基地之間的諸多碎片化問題，需要在整體性治理的指導(dǎo)下，積極發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，分別從認識層面、管理層面、建設(shè)層面、溝通層面、評估層面構(gòu)建校政企合作的利益共享、責(zé)任共擔(dān)、資源共建、問題共商、結(jié)果共評等協(xié)調(diào)與整合機制，以充分發(fā)揮廣播電視大學(xué)、政府與企業(yè)三元主體的積極作用，從而形成合作共建長效機制。

【關(guān)鍵詞】 整體性治理；碎片化；實踐教學(xué)基地；合作；長效機制

【中圖分類號】 G712 【文獻標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1009-458x（2017）03-0067-08

2015 年11 月，黨的十八屆三中全會提出了共享發(fā)展理念，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。學(xué)校與企業(yè)、政府之間的合作已經(jīng)成為廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展、培養(yǎng)應(yīng)用型人才的必然要求和發(fā)展常態(tài)。湖南廣播電視大學(xué)（以下簡稱“湖南電大”）在積極向開放大學(xué)轉(zhuǎn)型建設(shè)中，與企業(yè)、政府之間開展了多種類型的合作，特別是在實踐教學(xué)領(lǐng)域，為切實提高學(xué)生的實踐素養(yǎng)，該校特別注重利用系統(tǒng)、行業(yè)以及成人教育學(xué)員的力量，與相關(guān)企業(yè)、政府部門協(xié)同建設(shè)了一批實踐教學(xué)基地。本文將以該校行政管理專業(yè)實踐教學(xué)基地建設(shè)為例，闡述校政企在合作共建實踐教學(xué)基地進程中存在的碎片化問題，從而探討校政企之間如何構(gòu)建長效合作機制。

一、校政企合作共建實踐教學(xué)基地

中的主要碎片化問題

湖南電大在向開放大學(xué)的轉(zhuǎn)型建設(shè)中，與企業(yè)、政府合作共建了一批行政管理專業(yè)實踐教學(xué)基地，這些基地在教學(xué)內(nèi)容的實用性、教學(xué)場景的真實性、師資配備的專業(yè)性及實踐資源的共享性等方面發(fā)揮了一定作用。建設(shè)實踐教學(xué)基地是一個整體性行為，但由于建設(shè)主體涉及政府、企業(yè)與學(xué)校等多個主體，不同主體代表的核心利益及其價值取向不盡相同，因而導(dǎo)致湖南電大在與企業(yè)、高校的實際合作中存在諸多碎片化問題，主要表現(xiàn)為：

（一）校政企合作共建理念的碎片化

實踐教學(xué)基地建設(shè)是一個以學(xué)生為紐帶，以教學(xué)為中心的統(tǒng)一整體，涉及學(xué)校、政府、企業(yè)等不同行為主體，這些主體之間具有利益的不可分割性。但是，具體合作中相關(guān)主體在認識上呈現(xiàn)碎片化傾向，合作共享理念并沒有達成。如：從理論上看，政府在實踐基地共建中擔(dān)任雙重角色，一方面，作為決策及監(jiān)督部門，政府是校企合作的政策引領(lǐng)者、法律制定者及合作過程的監(jiān)管者；另一方面，作為行政管理專業(yè)，政府及其相關(guān)部門是實踐教學(xué)的對口部門，是實踐教學(xué)基地的共建者。但實際上政府并沒能在政策引領(lǐng)、法律制定方面引起足夠的重視，也沒能在實踐教學(xué)基地建設(shè)中發(fā)揮本應(yīng)該有的積極主動作用。湖南電大在合作過程中合作熱情較高，處于主動地位，經(jīng)常都是學(xué)校出面，主動向相關(guān)企業(yè)或政府部門尋求合作。湖南電大雖然認識到合作共建實踐教學(xué)基地的重要性，但往往將注意力更多放在與政府、與企業(yè)前期的溝通與談判上，重視前期牽線搭橋，熱衷于合同簽訂，一旦合作協(xié)議達成，往往不太重視與政府或企業(yè)的后期溝通與共建。企業(yè)對合作共建的重要性及意義認識并不到位，認為建設(shè)實踐教學(xué)基地是學(xué)校單方面的事情，與自己關(guān)系不大，即使是合作，企業(yè)能為學(xué)生提供實踐教學(xué)的廠房、設(shè)備，已經(jīng)是仁至義盡了，不應(yīng)該再對企業(yè)作過多要求。因此，企業(yè)對校企合作的積極性并不高，即使談合作，企業(yè)也是以自己的利益為根本出發(fā)點來權(quán)衡參與的投入和收益。

（二）校政企合作共建目標(biāo)的碎片化

通過對校政企不同主體參與實踐教學(xué)基地建設(shè)的意愿調(diào)查，發(fā)現(xiàn)學(xué)校、政府及企業(yè)的合作目標(biāo)也呈現(xiàn)碎片化傾向。如：湖南電大參與合作共建的主要目標(biāo)在于求生存、求發(fā)展，或者說為辦學(xué)需要和人才培養(yǎng)質(zhì)量，必須與相關(guān)企業(yè)或政府建設(shè)一批高質(zhì)量的實踐教學(xué)基地。從這一目標(biāo)出發(fā)，合作中學(xué)校更多考慮的是自身利益及實踐課程安排，欠缺對市場需求、企業(yè)整體利益的兼顧與統(tǒng)籌。企業(yè)參與合作的主要目標(biāo)在于求人才、求利潤，或者說為了獲取滿足企業(yè)生產(chǎn)管理需要的長期或短期人力資源或政策優(yōu)惠。從這一目標(biāo)出發(fā)，企業(yè)更多考慮的是如何花更少的成本、在更短時間內(nèi)讓實習(xí)學(xué)生掌握生產(chǎn)、管理的基本技能，而對學(xué)校的具體實踐教學(xué)及其內(nèi)容安排并不關(guān)心。政府“參與合作的主要目的在于其公共職能使然，作為政府部門，為企業(yè)培養(yǎng)適合企業(yè)發(fā)展需要，不斷適應(yīng)企業(yè)生產(chǎn)管理變化需求的大批學(xué)生，既是學(xué)校基本宗旨，也是政府義不容辭的責(zé)任”（丁建石， 2013）。從這一目標(biāo)出發(fā)，政府更多考慮的是如何營造一種校企合作的氛圍，但在實踐中，政府并沒有很好踐行這一目標(biāo)，并沒有很好履行相應(yīng)的教育行政職能。目標(biāo)的差異，導(dǎo)致現(xiàn)有校政企共建實踐教學(xué)基地大多屬于臨時的或不固定的，而且基本上是學(xué)校的一廂情愿，企業(yè)和政府部門缺乏合作的內(nèi)驅(qū)力。

（三）校政企合作共建制度的碎片化

湖南電大與企業(yè)、政府之間的現(xiàn)有合作，主要依賴于學(xué)校一方的零碎文件或合作協(xié)議，規(guī)范性的制度安排欠缺，合作制度建設(shè)呈現(xiàn)出碎片化傾向。合作制度的碎片化，一方面是因為國家層面缺乏對成人教育校企合作的權(quán)威性規(guī)定，國家雖然從理論上出臺過一些鼓勵校企合作的文件，但并沒有在實踐中建立推行合作的相應(yīng)機構(gòu)與制定相應(yīng)的實施細則，也沒有從制度層面對參與校企合作的企業(yè)提供合理的利益補償機制，特別是對成人教育領(lǐng)域的校企合作，更沒有作專門的制度導(dǎo)向。國家層面權(quán)威性規(guī)定的缺失，使某些企業(yè)對校企合作的重要意義認識不清，對共建實踐教學(xué)基地的責(zé)、權(quán)、利認識不夠，積極性不高。另一方面是因為學(xué)校層面缺乏對校政企合作的具體制度性保障。學(xué)校并沒有一個專門、系統(tǒng)的實踐教學(xué)基地建設(shè)制度，更沒有對基地建設(shè)中校、政、企的責(zé)、權(quán)、利及其考核做出明確、具體的要求，即使是與企業(yè)、政府合作共建的制度也大多是學(xué)校單方意志，企業(yè)、政府只是表面認可，并沒有真正參與制訂。校政企合作中制度建設(shè)的碎片化及相應(yīng)利益機制、協(xié)調(diào)機制及約束機制的缺乏，使合作共建中問題的協(xié)商主要依賴于基地聯(lián)絡(luò)人，校政企合作仍處于無章運作狀態(tài)?！岸@種建立在私人關(guān)系、情感關(guān)系、機遇關(guān)系基礎(chǔ)上的校企合作關(guān)系，都難以形成持久、穩(wěn)定的合作關(guān)系”（楊小燕等， 2013）。

（四）校政企合作共建組織的碎片化

湖南電大行政管理專業(yè)現(xiàn)有的很多合作共建的實踐教學(xué)基地，最初可能是源于學(xué)校某位教師或某位學(xué)生的牽橋搭線，合作中問題的解決，基本上也是依賴于這位搭線人或?qū)I(yè)教師與基地的溝通、磋商與協(xié)調(diào)。因此，現(xiàn)有校政企在實踐教學(xué)基地建設(shè)方面的合作，基本上建立在熟人關(guān)系而不是組織關(guān)系基礎(chǔ)上。從政府層面看，政府并沒有建立一個專門、權(quán)威的校企合作機構(gòu)來監(jiān)督、協(xié)調(diào)、推行與考核校企合作，也沒有相應(yīng)的對口辦公室或?qū)ｉT機構(gòu)來具體負責(zé)與校企之間的合作。從企業(yè)層面看，校企合作相關(guān)業(yè)務(wù)有的掛靠在企業(yè)所在工會，有的掛靠在企業(yè)某個科室，有的掛靠在企業(yè)某位具體聯(lián)系人身上，沒有一個專門的與學(xué)校對接的管理部門。從學(xué)校層面看，雖然負責(zé)校企合作的部門很多，涉及教務(wù)、就業(yè)、教學(xué)等諸多部門，但并沒有成立專門的基地建設(shè)管理辦公室，即使設(shè)立了相應(yīng)的辦公室，也是以系、部為單位，并沒有從學(xué)校層面予以重視，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)也沒有參與其中。合作共建組織的碎片化，使校政企之間缺乏一個統(tǒng)一、權(quán)威的組織機構(gòu)，缺少一個長效、穩(wěn)定的平等協(xié)商與對話平臺，導(dǎo)致了合作的短視化和表面化。

二、校政企跨部門合作

整體性治理的運行邏輯

開放大學(xué)是依托于廣播電視大學(xué)建設(shè)而成的。在國家開放大學(xué)正式掛牌成立大會上，國務(wù)委員劉延?xùn)|指出：“建設(shè)開放大學(xué)，要加快推進優(yōu)質(zhì)教育資源共建共享，著力擴大優(yōu)質(zhì)資源種類、總量和覆蓋面，為各類人群特別是基層學(xué)習(xí)者提供更好更多的教育服務(wù)”（教育部網(wǎng)站，2012-8-1）。因此，開放大學(xué)建設(shè)中如何破除校政企現(xiàn)有合作中的諸多碎片化問題，切實發(fā)揮不同利益主體之間的整體合作效應(yīng)，形成校政企協(xié)同合作長效機制，首先需要在理論高度上尋求支撐。

整體性治理理論是興起于西方20 世紀(jì)90 年代中后期，繼新公共管理理論之后，為了應(yīng)對政府管理碎片化狀況而提出的，是一種以協(xié)調(diào)和整合為核心的政府治理新理論。整體性治理理論最早提出者為佩里·?？怂梗╬erri 6），他認為，整體性治理針對的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對立面是碎片化，而不是專業(yè)化。整體性治理就是在政策、規(guī)則、服務(wù)、供給和監(jiān)督等過程中實現(xiàn)整合（Perri 6，2002，p28-31）。 可見，整體性治理理論雖然是一種新型的政府治理理論，但它立足于整體主義思維方式，強調(diào)合作的“跨界性”，主張在不消除組織固有邊界的前提下，構(gòu)建不同管理主體、不同部門之間的協(xié)調(diào)、整合機制，以破解跨域、跨部門管理中合作主體單一、組織目標(biāo)沖突、組織結(jié)構(gòu)分割、組織功能分散的碎片化問題，主張通過跨邊界的組織協(xié)同實現(xiàn)工作的聯(lián)合，“從內(nèi)到外，從上至下”進行整體性治理的實踐活動（Tom Ling，2002）。實踐證明，這一理論在一些跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)合作中發(fā)揮了積極作用。

開放大學(xué)建設(shè)中學(xué)校與相關(guān)企業(yè)、政府部門之間的合作，由于合作主體涉及三個性質(zhì)完全不同的部門，也屬于跨部門、跨行業(yè)協(xié)作行為，且當(dāng)前由學(xué)校這一單一主體驅(qū)動的合作難以實現(xiàn)合作效益最大化，因此，整體性治理理論精髓也同樣適用于校政企之間的合作。而且，仔細審閱整體性治理的意蘊，可以發(fā)現(xiàn)整體性治理理論在治理理念、治理目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、治理方式等諸多方面與當(dāng)前開放大學(xué)建設(shè)中校政企跨部門合作具有內(nèi)在邏輯運行一致性，為解決合作中存在的碎片化問題和單一驅(qū)動主體提供了良好的理論導(dǎo)向與行動范式。具體而言：

（一）治理理念一致：開放共享

整體性治理著眼于整體，在具體行動中打破了區(qū)域界限、部門界限、層次界限與行業(yè)界限等，引導(dǎo)不同治理主體在開放與共享中共同樹立起共生、共贏、協(xié)作、共享、協(xié)調(diào)、整合等合作理念，從而促進跨地區(qū)、跨部門公共問題的有效解決。整體性治理所倡導(dǎo)的這一跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)開放共享合作理念，正是開放大學(xué)的內(nèi)涵體現(xiàn)，也是開放大學(xué)建設(shè)的價值追求與終極目標(biāo)。可見，整體性治理強調(diào)的各行動主體之間的合作、共享、協(xié)調(diào)、整合等理念與當(dāng)前開放大學(xué)實踐教學(xué)基地建設(shè)中校政企之間的合作在價值取向上具有內(nèi)在契合性。而當(dāng)前廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型升級與開放大學(xué)建設(shè)中校政企之間在合作中雖然接受了開放共享的事實，但并沒有真正認識到開放共享的真諦，具體合作中仍一定程度受傳統(tǒng)封閉保守、自我保護觀念的影響而導(dǎo)致合作表面化、形式化。因此，有必要重新借鑒整體性治理的合作、共享、協(xié)調(diào)、整合等價值取向。

（二）治理目標(biāo)一致：共同利益

整體性治理作為對新公共管理運動的超越，摒棄了傳統(tǒng)新公共管理治理所強調(diào)的“經(jīng)濟、效率、效益” 等治理追求，在治理目標(biāo)上強調(diào)通過整體性的公共服務(wù)，以滿足公民基本需求、實現(xiàn)社會公共利益最大化為根本出發(fā)點，以問題解決為各參與主體一切活動的邏輯起點與行動導(dǎo)向。開放大學(xué)建設(shè)中校政企合作涉及不同主體，高校、政府和企業(yè)在合作中有不同的利益訴求，由于共同利益點不明確，在合作目標(biāo)上不可避免地出現(xiàn)一定的偏差甚至是沖突，而實踐證明企業(yè)在合作中的積極性不高往往也是因為在合作中能得到的共享利益不明確。利益是校政企協(xié)同的邏輯起點，也是校政企聯(lián)動的最終歸宿，利益關(guān)系是合作的本質(zhì)關(guān)系，激發(fā)各方的合作積極性，必須要借鑒整體性治理的目標(biāo)追求，深入挖掘合作中的共同利益，并圍繞這些共同利益展開后續(xù)一系列合作行動。

（三）治理組織一致：統(tǒng)一權(quán)威

在治理組織上，整體性治理打破了傳統(tǒng)單一功能性組織的運作邏輯，打破了部門、層級之間的界限，力圖將政府橫向的部門結(jié)構(gòu)和縱向的層級結(jié)構(gòu)有機整合起來，既包括傳統(tǒng)的自上而下的縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)，也包括以任務(wù)為導(dǎo)向的多元主體共同參與的橫向網(wǎng)格功能結(jié)構(gòu)，從而最大限度發(fā)揮這一跨部門、跨層級組織機構(gòu)的權(quán)威性，引導(dǎo)多元合作主體走出分割管理模式下單個主體各自為政碎片化弊端，最大化滿足公民的需求。當(dāng)前，開放大學(xué)建設(shè)中校政企之間的合作，尚缺乏一個統(tǒng)一、權(quán)威的組織機構(gòu)。因此，推進校政企之間合作的有序與高效，需要在組織機構(gòu)上積極借鑒整體性治理的組織理念，打破學(xué)校、政府、企業(yè)之間組織結(jié)構(gòu)上的碎片化局限，設(shè)立一個跨部門的統(tǒng)一的權(quán)威校政企合作治理組織。

（四）治理方式一致：協(xié)調(diào)整合

如何在跨地區(qū)、跨部門利益主體之間構(gòu)建一種相互信任的合作伙伴關(guān)系，是整體性治理的關(guān)鍵。實踐中，“整體性治理是以部門間相互信任與自覺承擔(dān)責(zé)任為前提，采用溝通、協(xié)商、談判等整合、協(xié)調(diào)的運作機制，通過政策整合、規(guī)章整合、服務(wù)整合和監(jiān)督整合，協(xié)調(diào)不同主體之間的利益關(guān)系，以實現(xiàn)各政策目標(biāo)的一致性，政策執(zhí)行手段的相互聯(lián)合性”（豐云，2015，p17）。這種整體性治理強調(diào)的“內(nèi)部合作、外部協(xié)調(diào)”的整體性運作方式，有利于充分調(diào)動不同利益主體的積極性，有利于協(xié)調(diào)不同利益主體之間的關(guān)系，有利于充分發(fā)揮不同利益主體的資源稟賦和比較優(yōu)勢，這對于廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型升級與開放大學(xué)建設(shè)中校政企之間平等互利、相互依賴合作關(guān)系的營造，共生共贏、長期穩(wěn)定合作行為的維持，縱橫交錯、有序推進合作層次的推進具有內(nèi)在一致性與積極借鑒作用。

三、基于整體性治理的校政企共建實踐

教學(xué)基地的長效機制構(gòu)建

借鑒整體性治理的理論精髓，校政企共建實踐教學(xué)基地中，要著眼于整體，從校政企合作的前期共識，中期管理、建設(shè)、協(xié)商，后期監(jiān)督、評估等系統(tǒng)角度，著重于構(gòu)建校政企不同主體之間的利益共享、責(zé)任共擔(dān)、資源共建、問題共商、結(jié)果共評等協(xié)調(diào)與整合機制，充分發(fā)揮學(xué)校、政府、企業(yè)三個主體的積極作用，特別是要積極發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用和企業(yè)的參與作用，從而將高校自主、政府治理和企業(yè)責(zé)任三個方面有機結(jié)合，實現(xiàn)學(xué)校、政府和企業(yè)三方及相關(guān)利益者的協(xié)同治理，從而形成校政企之間的合作長效機制（見圖1）。

具體而言，各機制的構(gòu)建如下：

（一）合作利益共享機制

整體性治理強調(diào)以問題的解決作為各利益相關(guān)者一切活動的邏輯起點，主張政府部門間、各地方政府間和各層級政府間是一種平等、相互信任的伙伴關(guān)系。校政企合作要形成這種關(guān)系，首先需要在認識上、在利益上達成一致，解決實踐教學(xué)基地“誰來建”的問題。

1. 強化認識，尋求利益共同點

實踐教學(xué)基地是學(xué)校一家的事情，還是政府、企業(yè)的共同責(zé)任？特別是企業(yè)，應(yīng)不應(yīng)該參與合作？在合作中又扮演何種角色？這些問題難以在理念層面形成共識，直接制約了校政企合作的推進。要調(diào)動企業(yè)積極性，必須尋找合作的利益共同點。盡管學(xué)校、政府和企業(yè)在具體追求目標(biāo)方面有一定差異性，但從培養(yǎng)理念和人才輸出的角度看，人才培養(yǎng)整體上是一種集體利益的體現(xiàn)，不論是學(xué)校、政府還是企業(yè)，其人才培養(yǎng)最大交集還是在于學(xué)校輸出的人才能滿足市場需求，能服務(wù)地方經(jīng)濟社會，即校政企合作的共同利益點在于人才供方與人才需方的協(xié)調(diào)一致，學(xué)校在專業(yè)、課程及其實踐教學(xué)內(nèi)容方面要以企業(yè)人才需求與長期發(fā)展需求為導(dǎo)向，這也是雙方利益分配的基點。而達成合作共識，需要政府回歸其本色地位。首先，政府要發(fā)揮其主導(dǎo)作用。政府要認識到自身在開放大學(xué)與企業(yè)合作中的主導(dǎo)與統(tǒng)籌作用，不僅要主動投身于校企合作，而且要加強宣傳，明確企業(yè)在校企合作中的必要性、重要性、地位、作用、義務(wù)及權(quán)利，使企業(yè)從思想高度上認同校企合作是一個主體多元化、目標(biāo)協(xié)同性的利益共同體合作行為。其次，政府要發(fā)揮其引領(lǐng)作用。政府要從學(xué)校人才培養(yǎng)目標(biāo)與地方經(jīng)濟發(fā)展的高度，統(tǒng)籌規(guī)劃校企合作，搭建校政企合作平臺，在法律、政策、信息、稅收、資金等方面對校企合作予以最大支持。最后，政府要發(fā)揮其監(jiān)督作用。政府也應(yīng)該制定一定的激勵與約束機制，對校政企合作行為進行監(jiān)督、考核、評估、規(guī)制，并對不同合作主體的合作行為進行激勵與約束。

2. 制定政策，建立利益分配機制

在合作共建實踐教學(xué)基地中，企業(yè)之所以在合作中的利益共享不明確，其主要原因之一就是“現(xiàn)行政策中沒有賦予企業(yè)參與教育的法律責(zé)任，地方政府沒有發(fā)揮有效的協(xié)調(diào)作用，沒有出臺激勵企業(yè)、行業(yè)參與職業(yè)教育發(fā)展的政策和措施（曾東升，2015）”。因此，構(gòu)建利益共享機制，需要政府通過制度創(chuàng)新和機制運行，積極出臺相應(yīng)的法律，制訂相關(guān)的優(yōu)惠扶持政策，明確企業(yè)在參與校企合作中的地位、作用、義務(wù)以及可以享受到的政策優(yōu)惠，讓企業(yè)在參與校企合作中獲得一定的經(jīng)濟效益，讓學(xué)校在策劃校企合作中獲得更多的社會支持。這些相關(guān)法律與政策的出臺，也應(yīng)該積極體現(xiàn)整體性治理“跨部門”特點，即應(yīng)該積極吸納相關(guān)企業(yè)、學(xué)校及其中介機構(gòu)等多元主體的協(xié)同參與。當(dāng)然，合理的利益分配機制還需要學(xué)校在校企合作中增強主動服務(wù)意識。學(xué)校要以崗位發(fā)展需求為導(dǎo)向，在制定實踐教學(xué)計劃、確定實踐教學(xué)內(nèi)容、制定實踐教學(xué)基地運行與管理制度時要加強與企業(yè)和政府的溝通聯(lián)系。

（二）合作責(zé)任共擔(dān)機制

?？怂拐J為，整體性治理最重要的是責(zé)任感，整體性的責(zé)任感主要關(guān)注的是把有效性或項目責(zé)任提升到最高地位，確保誠實和效率責(zé)任不與這一目標(biāo)相沖突（轉(zhuǎn)引， 竺乾威. 2008， p56）。而把責(zé)任提升到最高地位，需要與之相匹配的完善的治理結(jié)構(gòu)。校政企合作一旦開始，擺在面前的一個重要問題就是如何在管理層面構(gòu)建機構(gòu)同設(shè)、管理同步、責(zé)任共擔(dān)的責(zé)任機制。

1. 成立治理機構(gòu)

在治理結(jié)構(gòu)方面，整體性治理強調(diào)必須使分割管理模式下的金字塔式結(jié)構(gòu)變革為扁平化的網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)。校政企合作共建實踐教學(xué)基地的組織機構(gòu)，必須從整體性治理所強調(diào)的協(xié)作與協(xié)調(diào)著手，在組織結(jié)構(gòu)上要打破高校、政府、企業(yè)之間的碎片化局限，以培養(yǎng)學(xué)生的實踐技能為中心，設(shè)立一個跨部門的校政企合作治理機構(gòu)（見圖2）。這個治理機構(gòu)具體由校政企合作高層領(lǐng)導(dǎo)小組、校政企合作管理辦公室和校政企合作監(jiān)督委員會三個部門組成。其中，領(lǐng)導(dǎo)小組由學(xué)校分管教學(xué)的校領(lǐng)導(dǎo)，基地所在企業(yè)和政府的領(lǐng)導(dǎo)人組成，三者之間是平等參與、橫向協(xié)作關(guān)系，該領(lǐng)導(dǎo)小組在直接接受省人民政府校企合作相關(guān)部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)下，在行業(yè)專家、知名教授、高校師生及基地人員的決策咨詢與建議下，主要負責(zé)基地重大事務(wù)的溝通、協(xié)調(diào)、研討與決策。基地建設(shè)管理辦公室主要由學(xué)校、基地所在企業(yè)或政府部門的具體負責(zé)人或?qū)嵺`教學(xué)指導(dǎo)教師具體組成，他們之間也是橫向合作關(guān)系，主要執(zhí)行基地領(lǐng)導(dǎo)小組的重大決議及負責(zé)基地的實踐教學(xué)與日常管理工作?；亟ㄔO(shè)專家咨詢委員會主要由學(xué)校師生、行業(yè)專家、中介組織及社會人士組成，主要為領(lǐng)導(dǎo)小組的重大決策或為基地管理辦公室的具體實踐提供決策咨詢和監(jiān)督評估。

2. 明確責(zé)權(quán)利

整體性治理非常注重整合，提出了功能整合、層級整合和公私部門整合三種策略。其中，尤為強調(diào)功能整合。在不否認組織邊界的前提下，通過調(diào)整不同組織的職能邊界，明確跨部門中各組織的責(zé)權(quán)利，是整體性治理的內(nèi)在要求。在校政企合作共建實踐教學(xué)基地中，也要對不同主體的組織職能進行再調(diào)整。首先是內(nèi)部整合。學(xué)校要將原來分散到院系、教務(wù)處、督導(dǎo)室、學(xué)生處等不同部門的職能，基地所在企業(yè)或政府要將原來分散到企業(yè)所在工會、某個科室或某位具體聯(lián)系人身上的職能，通過合并、調(diào)整、刪減等方式歸口到基地建設(shè)管理辦公室。其次是外部整合。由學(xué)校分管教學(xué)的校領(lǐng)導(dǎo)、基地所在企業(yè)和政府部門的相關(guān)負責(zé)人等組成的基地建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，要在校企合作相關(guān)政府責(zé)任人的統(tǒng)一指導(dǎo)下，積極吸納行業(yè)專家、學(xué)者、師生及企業(yè)員工的建議，舉行協(xié)調(diào)會議，明確學(xué)校、企業(yè)及政府在校政企合作中的基本職能，并圍繞這些職能，適當(dāng)調(diào)整校政企原有職能。通過內(nèi)外職能的整合，對基地建設(shè)中所有利益相關(guān)者的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)進行詳細、具體的規(guī)定，同時明確實踐教學(xué)活動的紀(jì)律要求，明確合作雙方在基地建設(shè)中的責(zé)任分擔(dān)與追究認定。

（三）合作資源共建機制

“整體性治理將特定問題的解決作為各參與主體一切活動的邏輯起點，認為必須充分利用各利益相關(guān)者的資源稟賦和比較優(yōu)勢，才能形成動態(tài)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。”（胡象明， 等， 2010.）在校政企合作共建實踐教學(xué)基地中，必須充分發(fā)揮學(xué)校、政府與企業(yè)的各自優(yōu)勢，在資源建設(shè)層面實現(xiàn)各類實踐教學(xué)資源的開放與共享。

1. 充分整合校政企現(xiàn)有各類實踐教學(xué)資源

實踐基地資源的范圍很廣，主要包括四大方面：一是以教學(xué)場地、教學(xué)儀器、多媒體設(shè)備、教具、經(jīng)費等為代表的硬件資源；二是以實踐教學(xué)的案例庫、圖片庫、課件庫、習(xí)題庫以及教學(xué)計劃、教學(xué)大綱、實施細則等為代表的軟件資源；三是保證實踐教學(xué)基地規(guī)范管理與長遠發(fā)展的各類制度資源；四是承擔(dān)具體實踐教學(xué)指導(dǎo)任務(wù)的各類人力資源。這些不同類型的資源，都需要學(xué)校與企業(yè)、與政府的分工合作、共同建設(shè)。如：政府應(yīng)該重點在經(jīng)費扶持、法律政策方面給予學(xué)?；蚧叵鄳?yīng)的支持；學(xué)校應(yīng)該在基地硬件資源建設(shè)、基地制度資源建設(shè)以及人力資源建設(shè)方面給予一定的物質(zhì)資助與人力支持；企業(yè)及行政管理機關(guān)等基地在承擔(dān)硬件資源建設(shè)主要任務(wù)的同時，應(yīng)該積極配合學(xué)校在基地軟件資源、制度資源及人力資源建設(shè)方面給予必要的支持與幫助。當(dāng)然，在資源建設(shè)中，學(xué)校應(yīng)該主動服務(wù)，主動爭取地位，主動收集、整合、總結(jié)各類資源，同時也應(yīng)該積極開發(fā)與拓展新的資源。

2. 系統(tǒng)開發(fā)“一站式”資源共建共享平臺

整體性治理同信息技術(shù)的發(fā)展相關(guān)，以信息技術(shù)為手段，提供“一站式”服務(wù)是整體性治理的追求目標(biāo)。目前，湖南電大已自主開發(fā)了“行政管理實踐教學(xué)一體化網(wǎng)絡(luò)平臺”，將分散在不同地方的實踐教學(xué)資源進行了有機整合，但在基地建設(shè)方面資源共建共享功能不夠完善。目前，行政管理專業(yè)校政企合作共建了50多個實踐教學(xué)基地，這些基地分散在湖南各個市、縣、鎮(zhèn)，甚至是村，覆蓋不同的政府部門、事業(yè)單位或企業(yè)單位。如果能以這一平臺為基礎(chǔ)，開辟單獨的實踐教學(xué)基地模塊，進一步整合來源于實踐教學(xué)基地相關(guān)主體的各類實踐教學(xué)資源，分門別類，從系統(tǒng)角度去集成、整合、協(xié)調(diào)與優(yōu)化這些資源，進一步打造“一站式”服務(wù)的數(shù)字化資源共建共享平臺，不僅方便了學(xué)生的學(xué)，也實現(xiàn)了學(xué)校與實踐教學(xué)基地之間的資源共建共享，同時也實現(xiàn)了不同地方類似實踐基地之間的合作共享，進一步推動全系統(tǒng)、全社會優(yōu)質(zhì)實踐教學(xué)資源之間的廣泛共享和普及互惠。

（四）合作問題共商機制

整體性治理構(gòu)建的是一種扁平化的多元網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。?？怂拐J為：“在組織之間建立信任是整體性治理所需的一種關(guān)鍵性整合”（Perri 6， 2002. p53），而保證不同主體之間的認同與信任，則必須廣泛地使用溝通、協(xié)商機制。校政企共建實踐教學(xué)基地，也需要在溝通層面建立問題共商機制以協(xié)調(diào)共建過程中可能出現(xiàn)的一些問題，解決“怎么建”的問題。

1. 構(gòu)建校政企高層之間定期聯(lián)席會議制度

“合作需要對話，合作需要溝通，對話、溝通才能增進合作雙方的信任基礎(chǔ)，才能保證合作的平等性、信任性和持久性?！保ㄘS云， 2015， p21）基地建設(shè)的重大問題及重大決策絕對離不開校政企高層領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)商與談判，特別是在基地建設(shè)初期和發(fā)展關(guān)鍵期，高層的參與往往使問題解決更容易。因此，建立校政企高層之間定期聯(lián)席會議制度尤為必要。建議校政企合作聯(lián)席會議制度的主要成員以上文提到的校政企合作治理機構(gòu)中的高層領(lǐng)導(dǎo)小組為基礎(chǔ)，根據(jù)實際情況，積極吸納政府教育部門相關(guān)負責(zé)人、行業(yè)專家及師生代表參與，每年至少定期召開一次會議，同時根據(jù)實際情況不定期召開相關(guān)會議，共商校政企合作事宜。會議可以采取來學(xué)?；蛉セ噩F(xiàn)場辦公的形式，也可以采取網(wǎng)絡(luò)會議、電話會議的形式。這一聯(lián)席會議制度，通過定期與不定期的對話與交流，校政企高層之間在民主平等的基礎(chǔ)上尋求合作利益點，在集體協(xié)商的基礎(chǔ)上解決合作中的一些重點、難點、棘手問題，在溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上化解合作中的矛盾與糾紛，從而達成合作共識、激發(fā)合作意愿、增強合作動力、鞏固合作成果、擴展合作空間。

2. 完善校政企之間日常事務(wù)溝通交流制度

在實踐基地建設(shè)過程中，更多的是一些常規(guī)性、日常性的事務(wù)，因此，應(yīng)該完善校政企之間日常事務(wù)溝通交流制度。如：可以充分發(fā)揮基地建設(shè)管理辦公室的職能，通過“一站式”資源共建共享平臺、QQ群、電子郵件、微信等網(wǎng)絡(luò)互動形式，讓基地建設(shè)管理辦公室中的學(xué)校專業(yè)負責(zé)人、實踐指導(dǎo)教師積極主動地與基地相關(guān)教輔老師之間加強聯(lián)絡(luò)、加強溝通、加強協(xié)商、加強反饋，通過及時、有效、高效、便捷的溝通協(xié)調(diào)，及時解決學(xué)生在實踐教學(xué)中的問題，及時解決基地建設(shè)與管理中的相關(guān)事宜。同時，應(yīng)該適時深入校外實踐基地，與基地相關(guān)責(zé)任人、基地實踐教學(xué)指導(dǎo)老師以及學(xué)生展開座談、面談，切實具體了解學(xué)生的實踐情況，及時發(fā)現(xiàn)基地建設(shè)與運行中的問題并及時反饋與解決，從而使雙方在不斷的互動與互相適應(yīng)中鞏固合作關(guān)系，共同探索利益共享的基地建設(shè)與管理模式。

（五）合作結(jié)果共評機制

希克斯指出，“對政府組織整體性運作所面臨的障礙主要來自于意愿、法律、文化和激勵等層面，而致使整體性政府難以建立的大多數(shù)原因是恐懼、缺乏斗志、厭惡風(fēng)險以及缺乏激勵”（Perri 6， 2002， p123.）?？邕吔绲倪\作不是獲得控制，而是意味著對人員行動較少的監(jiān)督，給人較多的自主行動的機會”（竺乾威， 2008， p55）?？梢姡Ｕ蠛献鞴步▽嵺`基地，為激發(fā)跨邊界協(xié)作的動力，也應(yīng)該在合作過程中建立明確的考評機制來進一步激勵約束合作行為。

1. 建立引導(dǎo)性的經(jīng)濟激勵機制

為最大限度激勵企業(yè)參與校企合作的積極性，降低合作中的“交易”成本，必須首先發(fā)揮政府的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與威望作用，即要求在政府層面建立引導(dǎo)性的經(jīng)濟激勵機制。如：政府要加大宣傳力度，積極宣傳企業(yè)參與校企合作中的神圣使命、重要意義、角色定位、義務(wù)責(zé)任，引導(dǎo)企業(yè)積極主動參與校企合作。同時，政府也應(yīng)該從法律層面出臺權(quán)威、統(tǒng)一、完整的法律體系，明確校企合作的法律地位，將校企合作引向深入。政府還應(yīng)該制定一系列可操作的激勵政策，對那些自愿參與校企合作的企業(yè)給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠、消耗補償與政策扶持，也可以設(shè)立專項實習(xí)資金、校企合作科研經(jīng)費等，并對校企合作中表現(xiàn)優(yōu)良的企業(yè)進行獎賞、宣傳等?？傊?，政府要通過一系列以正面引導(dǎo)為導(dǎo)向的經(jīng)濟激勵機制來激發(fā)企業(yè)參與校企合作的積極性，從而鼓勵和引導(dǎo)校企合作向縱深發(fā)展。當(dāng)然，對校企合作中的學(xué)校，政府也應(yīng)該在思想引導(dǎo)、政策引領(lǐng)、資金扶持方面給予積極的鼓勵。學(xué)校在與企業(yè)的合作中，也應(yīng)該主動在科學(xué)技術(shù)研究、人力資源培訓(xùn)、教育教學(xué)資源等方面給合作企業(yè)以相應(yīng)的優(yōu)惠政策，以促進校企合作的良性發(fā)展。

2. 完善制度化的監(jiān)督約束機制

整體性治理下校政企之間的合作，是基于合作主體之間的需求及其信任關(guān)系而形成的，但在諸多不確定性因素及機會主義面前，合作往往非常脆弱，因此，為保證不同主體間合作關(guān)系的規(guī)范化、科學(xué)化與穩(wěn)定化，建立一套制度化的監(jiān)督約束機制非常必要。首先，應(yīng)該充分發(fā)揮校政企合作治理機構(gòu)中專家咨詢委員會的作用。專家咨詢委員會主要對基地建設(shè)過程從督建、督教、督學(xué)、督管四方面進行實時的全方位監(jiān)控?；亟ㄔO(shè)高層領(lǐng)導(dǎo)小組與專家咨詢委員會之間不是一種上下級的關(guān)系，專家咨詢委員會是獨立于高層領(lǐng)導(dǎo)小組的，要從制度層面對專家咨詢委員會的權(quán)力及職責(zé)進行認可及保護。其次，要逐步完善現(xiàn)有的考核約束制度。如：進一步修訂與建立《實踐教學(xué)巡檢制度》《實踐基地監(jiān)控制度》《實踐教學(xué)基地經(jīng)費管理制度》《校政企共建開放教育實踐教學(xué)基地合作框架協(xié)議》《實踐教學(xué)基地建設(shè)考核辦法》等，且制度的修訂與完善都應(yīng)該有學(xué)校、政府及企業(yè)三方利益代表的參加與認可，通過這些制度化的機制，檢查、督導(dǎo)、考核與約束學(xué)校、政府及企業(yè)在合作中的具體行為，從而使合作逐步走向規(guī)范化、誠信化、制度化與長效化。

四、總結(jié)與展望

破解校政企合作共建實踐教學(xué)基地之間的諸多碎片化現(xiàn)狀，需要在整體性治理的指導(dǎo)下，構(gòu)建校政企合作的利益共享、責(zé)任共擔(dān)、資源共建、問題共商、結(jié)果共評等協(xié)調(diào)與整合機制，從而形成校政企合作共建實踐教學(xué)基地的長效機制。但在目前校政企之間的合作存在諸多合作瓶頸，特別是在企業(yè)參與動力不足的情況下，學(xué)校、政府與企業(yè)這三個平等主體之間的橫向合作，仍首先需要政府回歸其角色定位，積極發(fā)揮其主導(dǎo)與引領(lǐng)作用，需要政府在政治宣傳、政策引領(lǐng)、法律制定、協(xié)商協(xié)調(diào)等諸多方面發(fā)揮其應(yīng)有的推動作用，否則，校政企之間長效機制的建設(shè)仍是任重而道遠。

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收稿日期：2016-01-08

定稿日期：2016-06-17

作者簡介：豐云，副教授，湖南廣播電視大學(xué)（410004）；張向超，副教授，博士，長沙學(xué)院（410004）。

責(zé)任編輯 鄧幸濤