周舟

[摘 要]恐怖主義已成為影響世界和平與發(fā)展的重要因素，是全人類的共同敵人。2013年以來我國新疆、北京、昆明、廣州等地發(fā)生多起嚴重恐怖事件，恐怖事件呈多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，對我國的國家安全、社會穩(wěn)定和人民生命財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴重威脅。為了依法防范和打擊恐怖主義，十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過了《中華人民共和國反恐怖主義法》（簡稱“反恐怖主義法”）。其中《反恐怖主義法》第九章從立法上完善了我國反恐行政處罰責任制度。

[關鍵詞]反恐怖主義法；行政處罰；刑法修正案；責任主體

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）12 — 0110 — 02

法律責任的規(guī)定是一部法律得以運行、實施的重要保障，《反恐怖主義法》第九章對法律責任進行了規(guī)定，通過對恐怖活動行為人以及與反恐有關的不同責任主體的法律責任作出規(guī)定，構(gòu)建了對相關行為人（單位）科以刑事責任（第79條、第94條）、行政處罰責任（第80條至第93條）、行政處分（第94條）的預防和打擊恐怖主義法律責任體系。法律責任體系中最大亮點在于規(guī)定了恐怖活動行為人以及與反恐有關的不同責任主體的行政處罰責任。

一、反恐立法上設立行政處罰責任必要性

（一）法律層面，實現(xiàn)行政責任和刑事責任的有效對接，為依法反恐提供行政處罰法律依據(jù)

《反恐怖主義法》頒布之前，在對恐怖相關活動刑事追責方面，2015年11月1日生效的《中華人民共和國刑法修正案（九）》增加規(guī)定了五種新的恐怖活動犯罪罪名，使得恐怖活動犯罪的刑法規(guī)制更加健全；但對情節(jié)顯著輕微危害不大、不認為是犯罪的恐怖相關活動行政追責方面則為空白，原因是《中華人民共和國治安管理處罰法》以及其他法律、法規(guī)立法滯后，沒有專門針對恐怖活動行為人以及與反恐有關的其他責任主體行政處罰責任的規(guī)定，實踐中導致公安機關在行政執(zhí)法的過程中無法可依，放縱了恐怖分子。為了全面打擊情節(jié)顯著輕微危害不大、不構(gòu)成犯罪的恐怖活動分子，必須在《反恐怖主義法》中增加對一般違法行為予以行政處罰的規(guī)定。

（二）司法實踐層面，有利于分化瓦解恐怖分子的違法犯罪活動

暴力恐怖事件參與人員具有“低齡化”、“團伙化”、“男女混合化”等特點?！暗妄g化”指暴力恐怖團伙參與人員大多為“80后”、“90后”年輕人。“團伙化”指暴力恐怖團伙參與人數(shù)從數(shù)人到上百人不等。伊寧市破獲的“1.20”暴力恐怖團伙案，涉案人員就多達256人。“男女混合化”指恐怖暴力團伙呈現(xiàn)女性增多態(tài)勢，2013年6月至8月被新疆警方查獲的470余名恐怖分子中不乏女性；在“低齡化”、“團伙化”、“男女混合化”的暴力恐怖犯罪團伙中，參與人員參與違法犯罪的原因不同，但為數(shù)不少是在被暴力恐怖犯罪團伙的組織者、領導者、骨干人員蒙弊、被宗教極端思想鼓惑下而參與的，這就要求辦案機關在運用刑事手段打擊組織者、領導者、骨干人員等主犯、教唆犯、其它從犯、脅從犯的基礎上 ，必須同時輔之以行政處罰手段打擊那些情節(jié)顯著輕微危害不大、不認為是犯罪的其它參與人員，以便分化瓦解恐怖分子的違法犯罪活動。

（三）防范層面，有效構(gòu)筑預防和打擊恐怖主義的社會防線

從近年發(fā)生的恐怖事件看，恐怖組織具有人員流動、資金進出、傳播宣傳物品、攜帶危險物品和作案工具、利用便捷的互聯(lián)網(wǎng)進行串聯(lián)等特點，使得暴力恐怖犯罪呈現(xiàn)規(guī)?；哟螅茐牧陀绊懥υ龃蟮内厔?，為了遏制這類犯罪的發(fā)生，必須有效構(gòu)筑預防和打擊恐怖主義的社會防線，要廣泛動員諸如：金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)，電信業(yè)務經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)服務提供者，鐵路、公路、水上、航空的貨運和郵政、快遞等物流運營單位，住宿、長途客運、機動車租賃等業(yè)務經(jīng)營者、服務提供者，危險物品的生產(chǎn)、進口、運輸和管理單位，防范恐怖襲擊重點目標的管理、營運單位、大型活動承辦單位，新聞媒體等行業(yè)和單位參加到預防和打擊恐怖主義防線中，為此有必要通過《反恐怖主義法》立法明確上述社會各部門應當承擔的相應法律義務，以及違反義務時承擔的行政處罰責任。

二、我國反恐立法對行政處罰責任的規(guī)制

《反恐怖主義法》第九章規(guī)定了對恐怖活動行為人以及與反恐有關的責任主體的行政處罰責任：

（一）規(guī)定了對參與有關恐怖活動、極端主義活動尚不構(gòu)成犯罪的行為人的處罰

《反恐怖主義法》第八十條主要列舉了應當給予行為人以拘留或并處罰款的4類情節(jié)輕微，尚不構(gòu)成犯罪的參與有關恐怖活動、極端主義活動行為：一是宣揚恐怖主義、極端主義或者煽動實施恐怖活動、極端主義活動的；二是制作、傳播、非法持有宣揚恐怖主義、極端主義的物品的；三是強制他人在公共場所穿戴宣揚恐怖主義、極端主義的服飾、標志的；四是為宣揚恐怖主義、極端主義或者實施恐怖主義、極端主義活動提供信息、資金、物資、勞務、技術、場所等支持、協(xié)助、便利的?！?〕

（二）規(guī)定了對利用極端主義破壞國家法律制度實施尚不構(gòu)成犯罪的行為人的處罰

《反恐怖主義法》第八十一條共列舉了“強迫他人參加宗教活動，或者強迫他人向宗教活動場所、宗教教職人員提供財物或者勞務的”等10項利用極端主義破壞國家法律制度實施，情節(jié)輕微尚不構(gòu)成犯罪的行為，其中第10項“其他利用極端主義破壞國家法律制度實施的”為兜底性規(guī)定。〔2〕

（三）規(guī)定了對窩藏、包庇、拒絕提供證據(jù)尚不構(gòu)成犯罪的行為人的處罰

《反恐怖主義法》第八十二條規(guī)定：明知他人有恐怖活動犯罪、極端主義犯罪行為，窩藏、包庇，情節(jié)輕微，尚不構(gòu)成犯罪的，或者在司法機關向其調(diào)查有關情況、收集有關證據(jù)時，拒絕提供的，由公安機關處十日以上十五日以下拘留，可以并處一萬元以下罰款?！?〕

（四）規(guī)定了與反恐有關責任主體的處罰

《反恐怖主義法》第八十三條至第九十三條規(guī)定了以下11類與反恐有關責任主體的行政處罰責任：〔4〕一是金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)的行政責任（不履行凍結(jié)資金義務的處罰）；二是電信業(yè)務經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)服務提供者的行政責任（不履行電信、互聯(lián)網(wǎng)技術支持、協(xié)助和管控職責的處罰）；三是鐵路、公路、水上、航空的貨運和郵政、快遞等物流運營單位的行政責任（違反物品安全查驗制度的處罰）；〔5〕四是電信、互聯(lián)網(wǎng)、金融、住宿、長途客運、機動車租賃等業(yè)務經(jīng)營者、服務提供者違反客戶身份查驗制度的行政責任；五是危險物品的生產(chǎn)、進口、運輸和管理單位的行政責任（違反危險物品安全管理規(guī)定的處罰）；六是防范恐怖襲擊重點目標的管理、營運單位，以及大型活動承辦單位的行政責任（違反重點目標安全管理規(guī)定的處罰）；七是恐怖活動嫌疑人員的行政責任（違反約束措施的處罰）；八是新聞媒體等單位和個人的行政責任（違反規(guī)定編造、報道、傳播虛假恐怖事件信息的處罰）；九是拒不配合有關部門開展反恐怖主義安全防范、情報信息、調(diào)查、應對處置工作的個人和單位的行政責任；十是阻礙有關部門開展反恐怖主義工作的個人和單位的行政責任；十一是單位的特別行政責任（限制或剝奪資格的處罰）。

三、行政執(zhí)法機關在反恐工作中如何正確行使行政處罰權(quán)

（一）正確區(qū)分罪與非罪

法律層面上區(qū)分罪與非罪要以《中華人民共和國刑法》第13條“但是情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認為是犯罪”的但書規(guī)定為依據(jù)〔6〕；事實層面上區(qū)分罪與非罪要全面審查犯罪嫌疑人及其他違法人員的犯案動機、主觀目的、客觀行為、危害后果。在此基礎上凡情節(jié)輕微，尚不構(gòu)成《中華人民共和國刑法》規(guī)定的犯罪的參與人員要按照非罪定性，并適用《反恐怖主義法》行政處罰責任的規(guī)定處理。

（二）及時、全面收集、固定證據(jù)

針對恐怖組織作案具有人員流動、資金進出、傳播宣傳物品、攜帶危險物品和作案工具、利用便捷的互聯(lián)網(wǎng)進行串聯(lián)等特點，辦案機關要嚴格依照法定程序，及時、全面收集、固定證據(jù)，其中對作為執(zhí)法證據(jù)使用的涉案物證應當全面審查，對涉案宣傳品的內(nèi)容因涉及宗教專門知識或者語言文字等原因無法自行審查的，按照最高法、最高檢、公安部《關于辦理暴力恐怖和宗教極端刑事案件適用法律若干問題的意見》的規(guī)定商請宗教、民族、新聞出版等部門提供審讀意見。需要對涉案宣傳品出版、印刷、制作、發(fā)行的合法性進行鑒定的，由公安機關委托新聞出版主管部門出具鑒定意見〔7〕。

（三）嚴格依照法定程序辦案

公安機關依照《反恐怖主義法》對恐怖活動行為人以及與反恐有關的不同責任主體進行行政處罰時，要嚴格按照《中華人民共和國治安管理處罰法》總則的要求，處罰程序中調(diào)查、決定、執(zhí)行的要求辦案，公安機關及其人民警察辦理行政處罰案件，應當自覺接受社會和公民的監(jiān)督。被處罰的單位或個人對辦案機關依照《反恐怖主義法》作出的行政處罰決定不服的，有申請行政復議或者提起行政訴訟的救濟權(quán)利。

（四）公安機關和其它有行政處罰權(quán)的機關要各司其

職，各行其權(quán)

《反恐怖主義法》第84條、第91條除規(guī)定公安機關有權(quán)行使拘留處罰權(quán)外，還規(guī)定與反恐有關的責任主體的主管部門有權(quán)行使罰款處罰權(quán)，此類情形要求不同的行政機關既要互相配合，又要各司其職，各行其權(quán)。對于《反恐怖主義法》第85條、第86條、第87條、第93條只規(guī)定與反恐有關的責任主體的主管部門行使罰款處罰權(quán)的，主管部門應當嚴格按照《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的執(zhí)法程序要求辦案。

（五）嚴格區(qū)分宗教極端違法犯罪與正常宗教活動，堅持執(zhí)行宗教、民族政策發(fā)生在新疆的多起暴力恐怖事件的共同特點就是暴徒及參與人員均為宗教極端分子，有組織地開展所謂教經(jīng)、講經(jīng)、解經(jīng)、學經(jīng)班，觀看宣傳宗教極端和暴恐內(nèi)容的音頻視頻資料，傳播宗教極端思想，必須引起高度警惕。

《反恐怖主義法》第80條、第81條、第82條涉及對“極端主義活動”行為的認定，公安機關在適用上述規(guī)定辦案時要嚴格區(qū)分宗教極端違法犯罪與正常宗教活動的區(qū)別，做到既堅決打擊“極端主義活動”分子，又保護正常宗教活動，維護民族團結(jié)。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕中華人民共和國反恐怖主義法〔EB/OL〕.中國政府網(wǎng)，京ICP備05070218號，2015-12-27日.

〔5〕義烏一家物流企業(yè)因反恐工作不到位被罰10萬〔EB/OL〕.浙江新聞網(wǎng)，浙ICP備10006364-31號，2016-05-31.

〔6〕中華人民共和國刑法〔EB/OL〕中國法院網(wǎng)，京ICP備12013311號，2015-11-1.

〔7〕最高法、最高檢、公安部.關于辦理暴力恐怖和宗教極端刑事案件適用法律若干問題的意見〔EB/OL〕.中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)，京ICP備05026262號，2014-9-9.

〔責任編輯：陳玉榮〕