朱 虹 吳 楠，2

（1.徐州醫(yī)科大學 江蘇 徐州 221004；2.中共中央黨校研究生院 北京 100091）

中國互聯(lián)網(wǎng)公益捐贈監(jiān)管體制的多維度解析
——基于整體性治理視角

朱 虹1吳 楠1，2

（1.徐州醫(yī)科大學 江蘇 徐州 221004；2.中共中央黨校研究生院 北京 100091）

本文從網(wǎng)絡(luò)募捐主體間價值鏈、網(wǎng)絡(luò)募捐全過程和監(jiān)管主體利益關(guān)系三個維度，探討我國網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制特征、相關(guān)流程的主體特征、危害產(chǎn)生機理等內(nèi)容，并提出了有助于推動我國網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制整體性革新的四位一體治理要點。

網(wǎng)絡(luò)募捐 多維度 整體性治理 監(jiān)管

近年來隨著互聯(lián)網(wǎng)+的蓬勃發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)募捐開始走入公眾視野。從微博到朋友圈，從淘寶公益到騰訊公益，人們只需動動手指，就能輕松獲取求助信息，完成愛心捐贈。網(wǎng)絡(luò)募捐憑借門檻低、互動強、傳播快等特點，已逐漸成為最活躍、最高效的慈善活動方式之一。然而網(wǎng)絡(luò)募捐在方便大眾參與慈善活動的同時，也頻頻出現(xiàn)利用網(wǎng)絡(luò)“騙捐”、“詐捐”、“愛心被坑”等現(xiàn)象，這客觀上削弱了網(wǎng)絡(luò)募捐的公信力，甚至動搖了整個慈善事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根基，因此，互聯(lián)網(wǎng)時代下探尋網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管和可持續(xù)發(fā)展之道就變得尤為重要。本文擬從募捐主體間的價值鏈、網(wǎng)絡(luò)募捐全過程和監(jiān)管主體利益關(guān)系三個維度，探討我國網(wǎng)絡(luò)募捐市場博弈狀態(tài)、危害產(chǎn)生機理、相關(guān)監(jiān)管部門的合作特征、非合作困境，并提出了有助于推動我國網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制整體性革新的四位一體治理要點。

一、基于價值鏈的網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制分析

整體性治理下的網(wǎng)絡(luò)募捐包含網(wǎng)絡(luò)慈善組織、捐贈者、監(jiān)管部門以及網(wǎng)絡(luò)平臺等多方主體，這些募捐主體基于自身價值認同偏好與供給能力不斷調(diào)整在網(wǎng)絡(luò)募捐中的參與方式，對整體網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管產(chǎn)生復雜影響。

（一）價值鏈視角下相關(guān)主體監(jiān)管特征

價值鏈視角下的網(wǎng)絡(luò)慈善組織內(nèi)部監(jiān)管特征。在網(wǎng)絡(luò)捐贈模式中，網(wǎng)絡(luò)慈善組織為實現(xiàn)組織使命，推動社會公益，在網(wǎng)上為特定慈善項目籌集資源，并且將籌集到的資源依據(jù)最初慈善項目目標進行合理分配，整個過程接受社會公眾、政府部門、輿論媒體的監(jiān)督，是維系整個捐贈模式順利運行的關(guān)鍵。網(wǎng)絡(luò)慈善組織從業(yè)行為內(nèi)部監(jiān)管受到其規(guī)模與組織、慈善捐贈市場發(fā)育程度、外部監(jiān)管介入力度、監(jiān)管體系完整程度、社會結(jié)構(gòu)等影響。具體而言其內(nèi)部監(jiān)督機制分兩個層面發(fā)揮作用：一是慈善組織從業(yè)主體的內(nèi)在品性修養(yǎng)，二是慈善組織內(nèi)部的自律機制。近些年系列慈善丑聞之后，為應對慈善危機，我國網(wǎng)絡(luò)慈善組織加強了網(wǎng)絡(luò)自律的力度，采取了諸如對官方網(wǎng)站大幅改版，加大網(wǎng)絡(luò)信息披露力度，設(shè)置慈善論壇，展開互動對話等措施，但仍存在信息披露規(guī)范性、及時性較差、財務信息披露完整性和質(zhì)量不高、回應與整改能力有待加強等問題。

價值鏈視角下的政府監(jiān)管特征。政府作為社會管理主體，應為網(wǎng)絡(luò)募捐提供良好的公共服務，其中包括網(wǎng)絡(luò)公益環(huán)境的塑造和網(wǎng)絡(luò)公益行為的監(jiān)管。網(wǎng)絡(luò)公益環(huán)境主要指網(wǎng)絡(luò)公益管理體制制度安排和相關(guān)的政策法規(guī)安排。目前我國還沒有針對網(wǎng)絡(luò)募捐的相關(guān)管理規(guī)定，相關(guān)的立法工作更是空缺。在具體實踐中，政府在監(jiān)管主體、監(jiān)管目標、監(jiān)管力量、監(jiān)管手段等方面也出現(xiàn)投入不足，虛監(jiān)、弱監(jiān)、漏監(jiān)的情況。

價值鏈視角下的社會公眾監(jiān)管特征。近年來，廣大公眾不斷通過微信、微博、論壇等進行網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)督，對推動網(wǎng)絡(luò)慈善信息公開起到一定積極作用。但由于網(wǎng)民人數(shù)眾多，缺少監(jiān)督，因此網(wǎng)絡(luò)表達較情緒化和感性化，具有明顯的非理性色彩。一些網(wǎng)民在揭露慈善丑聞時，使用一些極端術(shù)語，甚至出現(xiàn)攻擊性、侮辱性言論，嚴重侵犯了當事人的合法權(quán)益。不僅如此，眾生喧嘩的監(jiān)督，往往缺乏與政府監(jiān)管、司法監(jiān)管、行業(yè)自律的有力配合和回應，監(jiān)管的效力亟待增強。

價值鏈視角下的行業(yè)監(jiān)管特征。行業(yè)自律是網(wǎng)絡(luò)慈善良性發(fā)展的重要前提。我國目前尚未形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)公益行業(yè)組織及網(wǎng)絡(luò)公益行業(yè)行為規(guī)范和職業(yè)準則。網(wǎng)絡(luò)募捐者素質(zhì)良莠不齊，其網(wǎng)絡(luò)募捐行為得不到有效規(guī)范和約束，對于網(wǎng)友個人發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)募捐，尤其是虛假網(wǎng)絡(luò)募捐行為無法起到制約和懲罰效果。

（二）價值鏈視角下相關(guān)主體的博弈分析

由于各利益主體的利益訴求不同，不可避免會造成利益沖突和博弈，網(wǎng)絡(luò)募捐的發(fā)展實質(zhì)上是其利益相關(guān)者不斷進行博弈的過程。借助博弈論，分析網(wǎng)絡(luò)募捐核心利益相關(guān)者之間相互博弈的方式、過程及結(jié)果，揭示網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)展演化的軌跡。

網(wǎng)絡(luò)公益組織與捐贈者的博弈。博弈論強調(diào)各利益主體之間的互動性，在整個過程中包括博弈主體、博弈策略、博弈收益等方面。信息是影響博弈結(jié)果的最重要因素，掌握的信息量越大越能主導博弈過程。在網(wǎng)絡(luò)募捐過程中，網(wǎng)絡(luò)公益組織往往比募捐者掌握更多的信息。如果網(wǎng)絡(luò)公益組織和捐贈者都追求社會公共利益最大化，為實現(xiàn)公益目標而進行活動，那么就會形成以社會為導向，以公共利益為基點的約束機制，網(wǎng)絡(luò)公益組織與捐贈者之間呈現(xiàn)積極的合作博弈。如果網(wǎng)絡(luò)公益組織的理性經(jīng)濟人屬性過強，憑借信息、平臺等資源優(yōu)勢，網(wǎng)絡(luò)公益組織就會自覺不自覺地以追求自我利益為導向，做出偏離組織宗旨，有損組織名譽的行為，部門利益與社會公益之間的對抗使得公益組織與捐贈者之間呈現(xiàn)非合作博弈，公眾對公益組織的信任感減少，不僅影響了此類網(wǎng)絡(luò)公益組織自身的發(fā)展而且損害中國公益組織的公信力，導致大眾對整個中國公益行業(yè)失去信心。網(wǎng)絡(luò)公益組織與募捐者之間的博弈從實質(zhì)上看主要涉及兩個問題：第一，網(wǎng)絡(luò)募捐的中心問題，建立良好的自律機制，奠定網(wǎng)絡(luò)公益組織社會責任發(fā)育基礎(chǔ)；第二，加強外部的他律機制，推進網(wǎng)絡(luò)公益組織行業(yè)使命的擔當。因此，一方面應通過制度設(shè)計對公益組織行為進行規(guī)制，達到自律的目的，另一方面應建立健全社會監(jiān)督體系，加強外部他律，形成對網(wǎng)絡(luò)公益組織的正向壓力機制。

網(wǎng)絡(luò)公益組織與監(jiān)管部門的博弈。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，我國公益慈善格局發(fā)生巨大變化。一方面越來越多的實體公益組織將網(wǎng)絡(luò)應用于募捐過程；另一方面許多直接依托網(wǎng)絡(luò)的公益組織應運而生，網(wǎng)絡(luò)募捐成為新的捐贈途徑。然而由于我國法律體系中針對網(wǎng)絡(luò)公益組織的立法還不完善，一些網(wǎng)絡(luò)公益組織在民政部門的限制下，根本沒有辦法成為合法的民間組織，身份的模糊不清不僅不利于公益活動的開展，而且也使一些假借公益之名行非法活動之實的組織鉆了法律空子。

當前我國對合法注冊的網(wǎng)絡(luò)公益組織實行的是雙重管理體制，即登記管理機關(guān)和業(yè)務主管部門共同對網(wǎng)絡(luò)公益組織進行監(jiān)管。分散的監(jiān)管責任回避了登記管理機關(guān)和網(wǎng)絡(luò)公益組織的直接沖突，使得網(wǎng)絡(luò)公益組織在登記注冊成為合法組織之前，必須首先成為政府所屬的一定職能機構(gòu)所需要和能夠控制的對象，因此，經(jīng)政府選擇而合法成立的網(wǎng)絡(luò)公益組織必須首先滿足政府部門的需要，把實現(xiàn)政府利益放在第一位。而業(yè)務主管部門往往具有干預網(wǎng)絡(luò)公益組織的權(quán)力，從而使網(wǎng)絡(luò)公益組織的目標和運行盡可能與業(yè)務主管部門相一致。由于業(yè)務主管部門與網(wǎng)絡(luò)公益組織的運轉(zhuǎn)邏輯是不一致的，當業(yè)務主管部門的過度介入嚴重影響到網(wǎng)絡(luò)慈善組織對政府的協(xié)助作用時，可能會放松對其的管制。

捐贈者與受贈者的行為博弈。分析捐贈者與受贈人的行為博弈，這里借用美國經(jīng)濟學家米爾頓·弗里德曼的分析方法。他在分析福利國家的謬論時，將消費行為分為四類：Ⅰ類指的是你為自己花自己的錢，在這類消費行為中，消費者具有強烈的愿望——既要省錢，又要使每一分錢花得盡可能合算。Ⅱ類指的是你為別人花你的錢，這時消費者并不沒有強烈的省錢愿望，但希望能花得最劃算。Ⅲ類指的是你為你自己花別人的錢，這時消費者沒有強烈的愿望要少花些錢。Ⅳ類指的是你為另一個人花別人的錢，在這種情況下，你也不會想省錢。[1]受贈者接受捐贈者的捐贈是為自己的需要花別人的錢，歸為Ⅲ類，公益組織接受捐贈主體的捐贈是為別人的需要花別人的錢，歸為Ⅳ類，這兩類都有一個共同特點，即花別人的錢，“消費”行為都不同程度地靠良心，而不存在強烈的自我約束內(nèi)在機制。如果受贈者與捐贈者都能夠嚴格執(zhí)行公益捐贈法，那么雙方關(guān)系是合作博弈，能夠促進個人利益與公共利益的增長。然而“拿別人錢的引誘力是強烈的”，在外部監(jiān)督機制薄弱情況下，Ⅲ類Ⅳ類行為很容易腐化受贈者，并導致包括資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、花錢浪費不求效果、征稅欺詐、額外報酬等不正當行為，雙方形成非合作博弈。

（三）價值鏈視角下的網(wǎng)絡(luò)募捐行為監(jiān)管

基于上述博弈結(jié)果可知：如果政府對網(wǎng)絡(luò)公益組織放任自流，那么網(wǎng)絡(luò)公益組織第Ⅳ類行為特點決定，它必然存在違規(guī)操作動機；如果政府對網(wǎng)絡(luò)公益組織完全控制，那么原來意義上的公益組織則消亡。現(xiàn)實情況是，網(wǎng)絡(luò)公益組織存在的必要性和重要性要求其自身與政府的關(guān)系應介于上述兩種情況之間，即要求政府適當介入。政府的介入力度、管理方式、管理手段與監(jiān)管效果呈正向關(guān)聯(lián)。當然，面對當前數(shù)量龐大、日益復雜的網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)展態(tài)勢，網(wǎng)絡(luò)募捐的規(guī)范發(fā)展還需要強大的社會監(jiān)督。一是，行業(yè)內(nèi)部的有效監(jiān)督，政府可以引導網(wǎng)絡(luò)公益組織成立行業(yè)協(xié)會，由行業(yè)協(xié)會制定網(wǎng)絡(luò)公益募捐行為規(guī)范及其行為準則，并將監(jiān)測到的數(shù)據(jù)、問題和對策通過政府網(wǎng)站或影響較大的報刊向全社會發(fā)布，使網(wǎng)絡(luò)公益的發(fā)展真正能夠按照政府的意圖，實際是圍繞社會治理的公共目標健康、有序發(fā)展。二是，充分發(fā)揮新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督、警示作用，及時對網(wǎng)絡(luò)募捐過程中種種違法違規(guī)行為進行曝光，同時加強誠信與維權(quán)宣傳，營造有力的輿論監(jiān)督氛圍。

二、基于全過程的網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制分析

網(wǎng)絡(luò)募捐從募捐主體資格確立到善款余額處理，需要一個長且復雜的監(jiān)管鏈條，這個鏈條上的每一個環(huán)節(jié)都可能成為誘發(fā)網(wǎng)絡(luò)募捐行為失范的關(guān)鍵節(jié)點。誘發(fā)募捐行為失范的危害因素隨著網(wǎng)絡(luò)的瞬時傳遞，像蝴蝶效應一樣不斷聚集和擴大，最終釀成網(wǎng)絡(luò)公共事件發(fā)生。

（一）全過程視角下的相關(guān)主體特征。網(wǎng)絡(luò)募捐是由一個完整的行動系統(tǒng)構(gòu)成，捐贈者、受贈者以及網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)起人是其基本組成要素。網(wǎng)絡(luò)募捐首先需要捐贈的主體即募捐者，募捐者大多基于對捐贈對象的一種情感，即價值情感捐贈，或者是基于利益驅(qū)動的理性捐贈。捐贈對象即受贈者，分為個人或組織等，由于目前缺少網(wǎng)絡(luò)募捐求助信息可信度考量機制，導致一些騙捐者制造虛假求助信息，或者真正需要幫助的人由于網(wǎng)友對募捐信息真實性的質(zhì)疑而陷入人肉搜索中，最終演變成網(wǎng)絡(luò)公共事件。網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)起人可以是公益組織、個人或媒體等，目前我國對網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)起人主體資格缺乏法律規(guī)范，因此募捐的發(fā)起者較為隨意，具有即時性和偶時性等特點。

（二）全過程視角下的危害產(chǎn)生機理。由于網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)起的相對隨意，對其整個過程進行監(jiān)督與控制存在很大難度。本文認為，從募捐主體資格確立——信息發(fā)布——項目執(zhí)行——信息反饋——余額處理，既是網(wǎng)絡(luò)募捐規(guī)范與否的執(zhí)行過程，也是整個網(wǎng)絡(luò)公益行業(yè)風險管理能力的形成過程。網(wǎng)絡(luò)募捐安全涉及多個部門、多個環(huán)節(jié)、多個主體，而長效保障網(wǎng)絡(luò)募捐的安全需要各個部門、各個主體、各個環(huán)節(jié)緊密協(xié)作、系統(tǒng)監(jiān)管、多管齊下共同來保障。

（三）全過程視角下的網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管要點。為實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)募捐風險識別、評價、管理等基本監(jiān)管預控功能，需加強網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管技術(shù)手段、整合監(jiān)管職能、拓寬監(jiān)管內(nèi)涵。網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管技術(shù)手段囊括對募捐鏈條上所有可能存在的漏洞及缺陷進行辨別與評估，并給出有效的防范與控制措施。整合監(jiān)管職能要求對現(xiàn)有監(jiān)管體系進行重新梳理，克服監(jiān)管缺失、監(jiān)管不力、監(jiān)管沖突等問題，提升監(jiān)管效率。拓寬監(jiān)管內(nèi)涵是將社會化監(jiān)管納入網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體系，構(gòu)建一個多層次、多角度、多主體的監(jiān)管體系，建立制度化的信息溝通渠道，以應對復雜的網(wǎng)絡(luò)募捐現(xiàn)象。

三、基于利益關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制探析

各監(jiān)管部門間的利益關(guān)系是導致網(wǎng)絡(luò)募捐行為失范的原因之一。

（一）基于利益關(guān)系的各監(jiān)管部門合作特征。其一，現(xiàn)行的雙重管理體制，看似分工明確，各司其職，實質(zhì)許多環(huán)節(jié)重復審查，缺乏分工。網(wǎng)絡(luò)公益募捐監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)的不確定性和監(jiān)管界限的模糊性，導致出現(xiàn)“有利可圖的爭著去管，無利可圖的無人愛管”的現(xiàn)象，這就為機會主義行為留下了空間。其二，針對數(shù)目龐大、種類繁多的網(wǎng)絡(luò)公益組織，目前采取多元登記管理主體，這種多元化的登記管理使得部門之間缺乏溝通、口徑不一。為爭奪本部門的自主權(quán)和管轄范圍，部門間抑制合作，出現(xiàn)自我保護的本位主義行為。而業(yè)務主管部門則分布在各行各業(yè)，彼此間有割不斷的經(jīng)濟利益關(guān)系，監(jiān)管也經(jīng)常處于非正常狀態(tài)。

（二）利益關(guān)系視角下監(jiān)管部門非合作困境。由于各監(jiān)管主體的有限理性及與外部性相關(guān)的運行成本，各監(jiān)管主體在不穩(wěn)定合作狀態(tài)中均不能憑借一己之力改變網(wǎng)絡(luò)公益監(jiān)管效果?，F(xiàn)行監(jiān)管體制將導致網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管經(jīng)常性陷入一系列非合作困境中。

非合作困境1：職責范圍模糊。在現(xiàn)行監(jiān)管實踐中，對網(wǎng)絡(luò)公益組織的準入與退出以登記管理機關(guān)為主，業(yè)務主管部門協(xié)助，其余包括日常運作、建立落實管理制度等以業(yè)務主管單位為主，這樣，擔負主要執(zhí)法任務的登記管理部門，平添了不斷與業(yè)務主管部門協(xié)商的執(zhí)法成本，也就是說，兩個管理主體在監(jiān)管目標上都無法很好地指認出它必須擔負的職責。職責表述的不具象、職責邊界的模糊不清，扭曲了相關(guān)部門的量裁空間，增大了機會主義行為產(chǎn)生的幾率。

非合作困境2：整體約束不當。推進監(jiān)管部門間合作，除需要具體的制度和程序保障，還需要科學合理的激勵機制并最大限度降低合作運行成本?，F(xiàn)有監(jiān)管奉行多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管，既缺乏強制合作的制度約束，也缺少自愿協(xié)作的激勵機制，合作方式選擇也缺乏理性。

非合作困境3：缺乏協(xié)商機制。多元主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)公益監(jiān)管互動協(xié)商機制尚未形成。多重監(jiān)管主體分屬不同的行政管理體系，具有獨立的政治地位，各自為政，相互分割，彼此之間缺乏溝通，由于利益的關(guān)系，部門之間在尋求合作的過程中常會出現(xiàn)一些困境。

非合作困境4：合作關(guān)系“亞健康”。具有環(huán)節(jié)化的網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管特點使得部門監(jiān)管碎片化，每個部門都不愿意其他部門介入本部門的監(jiān)管領(lǐng)域，對本部門的自主權(quán)和管轄范圍都具有自我保護的本位主義行為，這種本位主義行為使得監(jiān)管部門間天然地傾向于不合作，合作聯(lián)系主要靠行政主導。

（三）利益關(guān)系視角下的網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管要點。網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管“碎片化”和“合作困境”是網(wǎng)絡(luò)公益治理的難題。要突破部門間監(jiān)管的合作困境，可從提高組織間信任持久性、合作規(guī)范性、溝通有效性三個方面破解。組織間信任是有效治理網(wǎng)絡(luò)公益組織的重要決定因素之一。它不僅有利于促進資源共享、減少彼此沖突，形成積極合作氛圍；而且它能減少監(jiān)管活動所面臨的不確定性，從而減少可能產(chǎn)生的機會主義行為。合作規(guī)范是降低網(wǎng)絡(luò)募捐風險的盾牌。從現(xiàn)實情況看，崗責不清晰、措施不得力、技術(shù)不完善、執(zhí)行不到位等機制、手段方面的因素使監(jiān)管部門承擔較大的風險。而按照合作規(guī)范思路開展監(jiān)管工作，風險因素可以得到有效控制，監(jiān)管風險由個人應對轉(zhuǎn)變?yōu)闄C制應對。合作規(guī)范是監(jiān)管部門將共同認可的監(jiān)管資源、監(jiān)管方式理性均衡地交換，它從側(cè)面強調(diào)了整體性治理對監(jiān)管部門間利益的合理分配。網(wǎng)絡(luò)募捐是一個有機整體，需要各部門相互協(xié)調(diào)彌補不足，在實際操作中，卻缺少這種普遍認可的溝通協(xié)商機制，導致各監(jiān)管部門陷入集體合作困境而參與動力不足。為破解這一困境，提高合作動力，有必要建立各監(jiān)管部門間有效溝通與協(xié)商機制，該制度既包括正式的溝通制度也包括非正式的交流途徑。

四、網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制的整體性治理要點

綜上所述，要全面有效應對來自全過程監(jiān)管和監(jiān)管主體合作困境等引發(fā)的多維度問題是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要構(gòu)建多層次相互關(guān)聯(lián)的整體性治理框架。該框架包括：整合治理結(jié)構(gòu)、整合多元監(jiān)管信息、協(xié)調(diào)部門間利益沖突、整合行動問責四個方面。

（一）整合治理結(jié)構(gòu)。當前我國對網(wǎng)絡(luò)公益實行雙重管理體制，即登記管理機關(guān)和業(yè)務主管部門共同對網(wǎng)絡(luò)公益組織實施管理。不可否認，雙重管理體制在我國具有一定的合理性，它明確了政府的主導行為，規(guī)范了網(wǎng)絡(luò)公益組織活動與發(fā)展的方向。但從提高網(wǎng)絡(luò)公益組織監(jiān)管水平的角度來看，現(xiàn)行管理體制至少存在兩個方面的內(nèi)在缺陷：一是監(jiān)管分散，無法處理好各監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)問題；二是無法有效應對網(wǎng)絡(luò)時代公眾募捐的風險保障需求。而西方整體性治理理論給我們提供了一個網(wǎng)絡(luò)募捐治理的新視角。根據(jù)?？怂沟亩x，整體性治理就是以信息技術(shù)為手段，以破解“碎片化”為導向，以整合、協(xié)調(diào)為核心，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從碎片走向整合，為公眾提供無縫隙公共服務的整體性治理圖式。[2]整體性治理模式的興起，對于改善當前網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管治理的“碎片化”有著重要的啟示作用。在網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管中，網(wǎng)絡(luò)募捐是一個從募捐主體資格確立到善款余額處理非常連貫的無縫化過程，現(xiàn)階段多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管體制把這種連續(xù)性割裂開來。借鑒整體性治理理論，構(gòu)建相對穩(wěn)定的整體性治理組織結(jié)構(gòu)，能夠在一定程度上應對目前存在的問題。在整體模式中，整合職權(quán)體系、運行預算、人事管理、信息系統(tǒng)等多個方面，打破各個部門信息資源層級束縛，實現(xiàn)跨部門協(xié)作，形成網(wǎng)狀的整體監(jiān)管模式，實現(xiàn)1+1＞2系統(tǒng)功能綜合，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管的無縫化監(jiān)管。

（二）整合多元監(jiān)管信息。在國家立法尚未完善，對網(wǎng)絡(luò)募捐的監(jiān)管應立足現(xiàn)狀，在分類管理、主體責任明確的基礎(chǔ)上，充分利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立跨部門的信息交流機制，以便監(jiān)管主體責任順利移交。具體而言，對于民政部門登記在案的網(wǎng)絡(luò)公益組織，作為監(jiān)管主體的民政部門、業(yè)務主管部門應與網(wǎng)監(jiān)部門建立長效溝通機制。由民政部門提供登記在案的網(wǎng)絡(luò)公益組織的主要信息，網(wǎng)監(jiān)部門則對這些網(wǎng)絡(luò)公益組織進行專門管理，并與民政部門保持信息暢通。對于大部分沒有合法登記，完全依托網(wǎng)絡(luò)平臺形成的網(wǎng)絡(luò)公益組織，網(wǎng)監(jiān)部門在保障言論自由基礎(chǔ)上進行不良言論管控，并將有關(guān)情況向民政等主管部門通報。民政等主管部門在符合相關(guān)法律法規(guī)的前提下進行正確引導和主動扶持。

（三）整合行動問責。積極有效的網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管問責制度需要明確監(jiān)管主體承擔的責任與問責標準和依據(jù)。在我國網(wǎng)絡(luò)公益治理的實際執(zhí)行過程中，整合監(jiān)管部門間互相推諉、扯皮現(xiàn)象時，往往容易出現(xiàn)直接責任承擔主體不明確、連帶責任承擔主體很難下結(jié)論的現(xiàn)象。鑒于此，我國網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管整體性治理所面臨的嚴峻現(xiàn)實考驗是如何在縱向責任、橫向責任以及協(xié)調(diào)性之間實現(xiàn)可控性與效率的平衡，并且盡快建立和完善可能惡化該平衡的相應問責辦法、標準、政策和法規(guī)。

（四）協(xié)調(diào)部門間利益沖突。整體性治理核心目的在于跨越部門邊界，整合各自獨立的資源，實現(xiàn)公共價值。然而整體性治理需要眾多的人員和機構(gòu)合作，因而無法避免他們的互利性。馬克思曾說過：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關(guān)。”[3]整體監(jiān)管模式的有效性與參與部門間利益關(guān)系的緊密程度有很大關(guān)聯(lián)。事實上，這種關(guān)聯(lián)緊迫與否將決定這些監(jiān)管部門與其他部門協(xié)調(diào)、合作的深度和廣度。鑒于此，協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)募捐各監(jiān)管部門、機構(gòu)的利益，甚至將這種內(nèi)涵擴展至第三方社會監(jiān)管機構(gòu)，將是我國網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制整體性治理需要應對的主要內(nèi)容。

五、結(jié)論

本文基于整體性治理理論的視角，從監(jiān)管主體間的價值鏈、網(wǎng)絡(luò)募捐涉及的全過程和監(jiān)管主體間的利益關(guān)系三個維度，運用多維解析的方法對我國網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管系統(tǒng)進行了全方位解析，提出了我國網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制整體性革新的四位一體要點，即“三個整合一個協(xié)調(diào)”。本文研究表明：當前我國網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管面臨監(jiān)管分散、效率不高、利益相關(guān)者關(guān)聯(lián)復雜的整體性問題，需加強法治建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)環(huán)境維護，結(jié)合社會監(jiān)管主體，平衡信息不對稱關(guān)系，打通信息傳遞渠道，拓寬信息來源、全局協(xié)調(diào)監(jiān)管職責、監(jiān)管范圍與監(jiān)管內(nèi)涵。

［1］［美］米爾頓·弗里德曼.自由選擇［M］.張琦譯.北京：機械工業(yè)出版社，2008.

［2］史云貴，周蕓.整體性治理：梳理、反思與趨勢［J］.天津行政學院學報，2014.

［3］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1956.

D922.182；C913.7

A

1007-9106（2017）011-0104-05

* 本文為江蘇高校哲學社會科學研究資助項目（2014SJB412）；徐州醫(yī)科大學振興計劃項目資助。

朱虹（1975—），女，徐州醫(yī)科大學副教授，哲學博士，研究方向為政治哲學；吳楠（1977—），男，徐州醫(yī)科大學副教授，中共中央黨校博士后，研究方向為經(jīng)濟哲學。