陳鵬

新書評介

農村民主管理制度建設的全面反思與系統(tǒng)梳理
——評《健全農村民主管理制度： 邏輯·機制·戰(zhàn)略

陳鵬

基層民主作為社會主義民主的重要組成部分，是中國特色社會主義民主建設的基礎，是整個民主政治建設的切入點。①但基層民主在發(fā)展和完善過程中出現(xiàn)了“成長的煩惱”和“發(fā)展的困境”②，農村民主建設在理論和實踐上也出現(xiàn)了不少困惑。我國作為一個農業(yè)人口占絕大多數(shù)的國家，要想真正實現(xiàn)“人民當家做主”，就必須重視和發(fā)展農村民主，而農村民主化的過程則依賴于一定的制度引導。從歷史和現(xiàn)實來看，我國民主觀念的普及度非常高，民主制度的實施度卻相對較低。③雖然以村民自治為主要載體的農村基層民主建設已經經過了30多年的制度探索和經驗累積④，但民主制度化的建構內容和方向始終難以取得共識，如何建構農村民主管理制度眾說紛紜，莫衷一是，農村民主管理實踐不盡如人意⑤。因此，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，對現(xiàn)有農村民主管理制度進行梳理和總結、改革和創(chuàng)新是農村基層民主政治建設取得長足進展的關鍵，也是完善中國特色社會主義制度的必然要求。

正是在這個意義上，唐鳴教授主持的國家社科基金重大項目“健全農村民主管理制度對策研究”，切中了現(xiàn)階段我國農村民主管理的核心議題。該項目的最終成果《健全農村民主管理制度：邏輯·機制·戰(zhàn)略》(以下簡稱《健全農村民主管理制度》)為健全農村民主管理提供了理論支撐、制度選擇和發(fā)展方向。該書開篇就強調：要“通過全面反思和系統(tǒng)梳理總結揭示農村民主管理制度建設發(fā)生與發(fā)展的內在機理，厘清健全農村民主管理制度的實踐基礎與發(fā)展進路，從而為其他相關問題的研究提供堅實的原始支點”⑥?；谶@一思路，《健全農村民主管理制度》在國家與社會的宏大視野下對農村民主管理的邏輯基礎、機制建構和發(fā)展戰(zhàn)略進行了科學探討，回應了農村社會治理的重大理論和實踐問題。這意味著《健全農村民主管理制度》一書不僅是對當前農村民主管理制度的總結和重構，而更應該被看作是一本以農村民主管理為切入點，對現(xiàn)代基層社會治理體系進行整體性探討的著作。

一

《健全農村民主管理制度》由“農村民主管理的邏輯基礎”、“農村民主管理的機制建構”、“農村民主管理的發(fā)展戰(zhàn)略”三篇共十章組成，每篇前面有一則導言。從總體來看，該書內容豐富、結構完整、體系健全，對農村民主管理制度建設進行了全面的審視和反思，有力地提升了農村民主管理制度建設的研究水平。

1.理論審視：闡釋農村民主管理制度建設的歷史進程與發(fā)展邏輯

在全面建成小康社會的新時期，不少人對完善和發(fā)展中國特色社會主義民主制度缺乏深刻的認識，對農村民主管理制度建設的歷史進程和發(fā)展邏輯還存在不少困惑。《健全農村民主管理制度》則從鄉(xiāng)村及整個國家發(fā)展的角度闡述了當前農村基層民主管理制度體系及其重要性和必要性，力求解釋新時期農村基層民主管理制度的基本內容、推進動力、主體特征、社會基礎、歷史探索以及經驗啟示，從而為當前基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中推進農村基層民主管理提供了理論解釋和理論支持?？梢哉f，《健全農村民主管理制度》反映了30多年農村民主管理制度建設的成果，是對農村民主管理理論研究的整體解讀。概括來講，該書分別從政治話語、國家建構、社會環(huán)境變遷以及實踐發(fā)展等視角對農村民主管理的發(fā)生、發(fā)展、演變與創(chuàng)新進行了科學把握和精辟透析，從而擺脫了西方話語體系，提出并回應了新時期我國農村民主管理制度建設的邏輯基礎、機制建構和發(fā)展戰(zhàn)略等重大理論問題，這對農村民主管理的實踐發(fā)展具有重要的指導意義。

2.問題反思：深挖現(xiàn)階段農村民主管理制度建設面臨的主要問題

以農村民主管理中的問題為導向，通過健全和完善農村民主管理制度調動廣大農民建設中國特色社會主義的積極性、主動性和創(chuàng)造性，是《健全農村民主管理制度》的重要目標。《健全農村民主管理制度》不僅在中篇“農村民主管理的機制建構”中系統(tǒng)梳理了村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、農村社會組織培育、農村依法治理面臨的問題，而且還在下篇第九章中從整體上分析了當前農村民主管理面臨的新問題。例如，城市化進程加快，民主管理出現(xiàn)真空;工業(yè)化發(fā)展迅猛，管理體系難以整合;社區(qū)化服務推進，物質保障有待加強;行政化管理加重，體制機制錯位失調;法制化建設滯后，制度建設亟須優(yōu)化，等等。此外，《健全農村民主管理制度》還敏銳地發(fā)現(xiàn)了農村民主管理實踐中還存在“兩委”矛盾、鄉(xiāng)村矛盾、政社矛盾、農村依法治理與農民參與水平之間的矛盾以及村民自治權與農民權益保障之間的矛盾等。簡而言之，該書深刻分析了新形勢下農村民主管理及其制度建設中面臨的一系列重大理論和現(xiàn)實問題，貫穿著強烈的問題意識、鮮明的問題導向，體現(xiàn)了著者求真務實的科學態(tài)度和堅定的責任擔當。

3.經驗總結：揭示當前農村民主管理制度建設的新進展與新成就

立足地方實踐創(chuàng)新，總結提煉有價值的經驗，從而探討農村民主管理的有效實現(xiàn)形式，是《健全農村民主管理制度》進行制度建構的前提和基礎。該書在第三章中從歷史和實踐發(fā)展的角度提出“中國農村民主管理探索于新民主主義革命時期、開創(chuàng)于社會主義建設時期，在改革后獲得了前所未有的迅速發(fā)展”⑦，并提煉出了農村民主管理的總體成效，即確立了村民自治的基本制度，完善了鄉(xiāng)村治理的運行機制，提升了農村民主管理的水平，形成了堅持黨的領導、堅持群眾路線、堅持有序推進等基本經驗。與此同時，該書還在第八章中通過政策法規(guī)體系梳理、調查數(shù)據(jù)支撐、地方實踐分析等方式總結出了黨的十七大以來我國農村民主管理在法律體系、組織體系、體制機制、內容體系、保障條件、基礎地位等方面取得的令人矚目的新進展和新成就?！督∪r村民主管理制度》對我國農村民主管理改革實踐及發(fā)展經驗的總結，進一步加深了我們對中國農村民主管理制度及中國社會主義民主政治發(fā)展規(guī)律的認識，這不僅能夠推動相關實踐的發(fā)展，而且為中國風格和中國氣派的民主政治理論建設提供了重要的智識基礎。

4.方向定位：把握當前農村民主管理及其制度建設的重點和方向

關于農村民主管理及其制度建設的基本定位，學界存在諸多分歧和爭論。如有研究者將其定位為“四個民主”、村民自治、農民參與平臺等等。而《健全農村民主管理制度》更加重視民主質量的提升，將村黨組織領導的村民組織機制、農民群眾參與為導向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制、農政社互動為導向的社會組織機制、保障農民權益為導向的依法治理機制以及機制之間的相互磨合和良性互動作為現(xiàn)階段農村民主管理改革發(fā)展的重點和方向?？梢钥闯?，《健全農村民主管理制度》對完善農村民主管理以及制度建設中如何堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一，如何擴大村民自治范圍、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權建設、發(fā)展農村社會組織、保障農民享有更多民主權利等方面提出了許多方向性的建議。令人欣喜的是，著者在此基礎上通過系統(tǒng)梳理，詳細界定了村委會選舉中的一系列程序規(guī)范，相關意見全部被民政部印發(fā)的《村民委員會選舉規(guī)程》所采納和吸收。習近平總書記在黨的十八屆三中全會第一次全體會議報告中談到“中央政治局8個多月做的其他工作”時提到了“圍繞健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治組織機制，制定村民委員會規(guī)程”。可以說，《健全農村民主管理制度》已經對我國農村民主管理的實踐和立法產生了積極影響，產生了良好的社會效益。

二

中國基層民主管理的發(fā)展，不但需要理論反思，更需要制度突破?！督∪r村民主管理制度》圍繞農村民主管理何以可能、農村民主管理何以擴展、農村民主管理何以整合、農村民主管理何以保障、農村民主管理何以自治等基本問題，深入系統(tǒng)地研究我國農村民主管理邏輯基礎、已有經驗、可行機制等，提出了目標更加清晰、要求更加具體、操作性更強的農村民主管理制度體系?？梢哉f，《健全農村民主管理制度》是一本開拓性的學術著作。

1.研究視角的整合性

長期以來，農村民主管理制度的研究更多的是將制度作為一個外在的規(guī)制工具，而不是將其視為一個農村民主管理實踐中內生的經驗規(guī)則提升。⑧《健全農村民主管理制度》一方面將農村民主管理制度作為一個規(guī)制和整合的概念或工具，另一方面將制度建設本身作為農村民主管理體系建構的重點和方向。該書在如何建設的問題上展開研究，形成了現(xiàn)代國家與鄉(xiāng)村社會整合式的研究思路，認為農村民主是在現(xiàn)代化背景下的國家建構中產生的，需要自上而下的國家推動，而農村民主作為一種鄉(xiāng)村場域內的政治實踐活動，需要自下而上的實踐過程，這種雙向需求構成了中國波瀾壯闊的農村民主。此外，《健全農村民主管理制度》將農民作為農村民主管理的主體和動力，注重突出以農民利益為導向的制度建構，同時強調黨和政府在農村民主管理制度創(chuàng)新過程中的引導角色，從這種政社合作互動的雙向立場，可以看出著者為建設具有中國特色農村民主管理制度而作出的努力。

2.研究方法的科學性

《健全農村民主管理制度》將農村民主的發(fā)展置于社會主義民主的發(fā)展歷程中考察，注重當前民主制度建設的動態(tài)性和階段性，同時立足于農村民主管理現(xiàn)狀的靜態(tài)考察，注重將問題研究與理論研究相結合、宏觀總體研究與微觀個案研究相結合、經驗研究與規(guī)范研究相結合、歷史研究與現(xiàn)實研究相結合。此外，現(xiàn)代化始終是農村民主管理實踐變遷及制度走向的基本背景，《健全農村民主管理制度》始終沒有離開對整個社會的政治、經濟、文化、環(huán)境及制度等因素的考察，沒有離開城市民主管理及其制度建設、宏觀城鄉(xiāng)體制及國家發(fā)展戰(zhàn)略的研究。因此，著者始終將農村民主管理的研究置于整個國家和社會治理體制轉型的變革之中，置于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)互惠的發(fā)展戰(zhàn)略中，并在大量數(shù)據(jù)分析和個案歸納的基礎上，深刻把握我國農村民主管理的新成效以及農民群眾的需求，以此建構與農民群眾需求相適應的農村民主管理制度體系。具體來講，《健全農村民主管理制度》堅持以馬克思主義的觀點和方法為指導，注重經驗研究、社會調查、案例分析、實證研究、政策研究、統(tǒng)計分析、規(guī)范分析等研究方法的綜合運用，為我們研究農村民主管理提供了很好的范例。

3.研究內容的現(xiàn)實性

在我國現(xiàn)代國家建構歷程中，繼“政權下鄉(xiāng)”和“政黨下鄉(xiāng)”之后，在經歷了“吸納—參與”、“制度—示范”創(chuàng)新過程之后，以農民群眾為主體的農村民主管理產生、發(fā)展和創(chuàng)新成為歷史的必然，“溝通—參與—組織—法治”成為農村民主管理實踐運行的趨向?！督∪r村民主管理制度》基于此種考慮，面對農村民主管理的新經驗、新問題、新情況，并沒有局限于農村民主管理的法理基礎和政策法規(guī)的研究，而是注重農村民主管理的實踐，以問題為導向對村民自治機制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制、農村社會組織機制以及農村依法治理機制這四項機制進行大篇幅分析，以此建立并整合農村民主管理的四個互動機制，這符合當前農村民主管理發(fā)展的實際。而現(xiàn)代國家的目的是將其活動引向它所服務的人民認為是合法的這一終極目標上，并把權力的行使置于法治原則之下。⑨因此，《健全農村民主管理制度》以黨的領導、人民當家做主、依法治國三者統(tǒng)一原則作為其研究的指導思想，這對我國特有的政治體制來說，具有較強的現(xiàn)實效應。

4.研究措施的可行性

《健全農村民主管理制度》秉持理論與實踐雙重探索的旨趣，在進行探微究精的學理開拓的同時，注重回應國家發(fā)展戰(zhàn)略與農民實際需求，總結和提煉具有系統(tǒng)性、耦合性和可行性的農村社會管理新思路和新對策。一方面，以農民需求為導向、以改革為動力、以個案經驗為基礎，對農村民主管理及其機制建設進行了對策探尋，回應了當前農村民主管理發(fā)展需要解決的一些關鍵性問題，如擴大有序民主、強化公共服務、推進城鄉(xiāng)一體、加大財政支持以及激發(fā)社會活力等。另一方面，對統(tǒng)籌協(xié)調農村民主管理制度和其他基層民主制度的同步建設進行了操作設計?！督∪r村民主管理制度》本著國家宏觀指導與社會全面參與、統(tǒng)籌協(xié)調與因地制宜、全面推進與重點突破相結合的精神，從操作角度對農村民主管理制度建設、農村基層治理體制建設、農村社區(qū)建設、基層群眾自治體系建設等提出了建議，這對提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有重要的應用價值。

三

鑒于中國農村民主管理及其制度建設的復雜性、艱巨性和長期性，任何篇幅有限的研究都不可能窮盡農村民主管理的所有問題，《健全農村民主管理制度》作為一本創(chuàng)新之作，也存在一些可以繼續(xù)深化之處。

一是對農村民主管理的歷史探索還有待深化。著者從歷史的角度，對民國以前、革命時期以及新中國成立初期農村民主管理的實踐和發(fā)展進行了梳理和總結，但缺少對改革開放以后，尤其是進入21世紀以來中國農村民主管理的新理論新思想新戰(zhàn)略的探索。盡管著者提及黨的十二大以來中國農村民主管理發(fā)展進入了快車道，但沒有充分展開論述。

二是農村民主文化在農村民主管理中的戰(zhàn)略地位有待關注。隨著人口流動的加速，傳統(tǒng)農村封閉的社會結構正逐步發(fā)生變化。這一方面促使現(xiàn)代性的多樣文化和觀念在農村社會的土壤中生根發(fā)芽，另一方面則造成農村傳統(tǒng)文化中公共治理理念逐步消解。因此，如何在社會治理創(chuàng)新背景下培育和發(fā)展農村民主意識和民主文化以促進農村民主管理及其制度建構，如何發(fā)揮農村本土要素和資源在農村民主管理制度建設中的積極作用，還有待關注。

應該說，當前我國農村民主管理及其制度建設的研究還需要進一步深化，主要是因為農村民主管理的實踐本身就處于不斷變化發(fā)展之中。誠如《健全農村民主管理制度》在末篇中所言：“我國社會主義民主政治建設和基層社會管理是一項長期性、基礎性工程”。

四

《健全農村民主管理制度》作為專門研究農村民主管理及其制度建構的一本專著，既擴展了農村民主管理研究的理論視野，豐富了社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論內容，同時又為當前農村民主管理及其制度建設提供了重要的實踐參考和決策依據(jù)，特別是為新時期中央和地方政府進行村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、社會組織培育以及依法治理等提供了行動指南，具有重要的現(xiàn)實意義和價值。此外，該書以實踐為根本、以問題為導向、以創(chuàng)新為使命，呈現(xiàn)出了農村民主管理及其制度建設的整體現(xiàn)狀，描繪了農村民主管理發(fā)展的戰(zhàn)略藍圖，拉近了理論與現(xiàn)實之間的差距，為我們進一步研究農村民主管理問題提供了基礎和條件。筆者認為，該書從現(xiàn)代國家建構與鄉(xiāng)村自主實踐互動視角，堅持理論和實踐、歷史和現(xiàn)實相結合，圍繞農村民主管理發(fā)展的現(xiàn)狀、困境、經驗、成效進行邏輯梳理、制度建構和戰(zhàn)略規(guī)劃，堪稱研究農村民主管理及其制度建構的典范之作。這使筆者對農村民主管理的未來發(fā)展更加期待。

注釋：

①王瑾：《改革開放30年的基層民主建設》，《當代世界與社會主義》2008年第5期。

②徐勇：《基層民主發(fā)展的途徑與機制：權利保障與社區(qū)建設》，北京師范大學出版社2015年版，第2頁。

③楊光斌：《讓民主歸位》，中國人民大學出版社2015年版，第5頁。

④陳榮卓、唐鳴：《中國農村民主管理機制：形成機理與邏輯整合》，《社會科學》2011年第7期。

⑤⑥⑦⑧唐鳴等：《健全農村民主管理制度：邏輯·機制·戰(zhàn)略》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2015年版，第5、4、79、111頁。

⑨［美］弗朗西斯·福山：《國家建構：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，中國社會科學出版社2007年版，第1頁。

(責任編輯劉龍伏）

陳鵬，華中師范大學政治與國際關系學院博士研究生，湖北武漢，430079。