閔桂林

（1．江西科技學(xué)院 思政部，江西 南昌 330098；2.江西財經(jīng)大學(xué) 應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動站，江西 南昌 330013；3．南昌大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330031）

重新認(rèn)識與評價“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的幾個認(rèn)識誤區(qū)

閔桂林1,2,3

（1．江西科技學(xué)院 思政部，江西 南昌 330098；2.江西財經(jīng)大學(xué) 應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動站，江西 南昌 330013；3．南昌大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330031）

小產(chǎn)權(quán)房合法化問題是近年來學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)，雖然支持與反對者各據(jù)其理，但反對之聲更甚，其觀點(diǎn)陷入了與政界相同的認(rèn)識誤區(qū)，即靜止的市場化認(rèn)識誤區(qū)、狹隘的安全觀認(rèn)識誤區(qū)、機(jī)械的違法認(rèn)識誤區(qū)和片面侵權(quán)認(rèn)識誤區(qū)。文章以城市化、工業(yè)化與市場化發(fā)展為背景，著眼于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化大視野，重新認(rèn)識與評價這些誤區(qū)，認(rèn)為不能忽視小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)向大產(chǎn)權(quán)的市場化聯(lián)系，以大產(chǎn)權(quán)房合法或小產(chǎn)權(quán)房價格高漲論定小產(chǎn)權(quán)房非法；不能將小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)等同于農(nóng)民肆意開發(fā)，把小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)與政府規(guī)范管理割裂開來；不能以法律法規(guī)模糊或沖突而論定小產(chǎn)權(quán)房違法，也不能以糾紛及欺詐作為借口而取締；不能以片面的生存保障、非法逐利和農(nóng)民暴富來論定小產(chǎn)權(quán)房非法，其本質(zhì)不是保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，而是侵害農(nóng)民及低收入者權(quán)益。

小產(chǎn)權(quán)房；合法化；認(rèn)識誤區(qū)

改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革深入，住房體制也開啟了市場化改革歷程，特別20世紀(jì)90年代后期，城市化與工業(yè)化的加速推動，原有城鄉(xiāng)住房格局與住房分配體系開始發(fā)生分化與瓦解，“小產(chǎn)權(quán)房”與“大產(chǎn)權(quán)房”開始涇渭分明地展現(xiàn)于人們視野。在“大產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)高潮迭起的今天，投機(jī)炒作下的房產(chǎn)價格屢調(diào)屢升，許多購買者為住有所居傾其所有，甚至竭盡幾代人的消費(fèi)能力，而急需購房卻無力購買者只能望房興嘆；此時價格低廉的“小產(chǎn)權(quán)房”吸引無數(shù)人眼球，驚喜之余令許多弱勢購買者趨之若鶩，然而政府卻三令五申下文禁止，取締、查處和拆除之聲不絕于耳，強(qiáng)烈圍剿之勢讓眾多購買者望而卻步?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”問題瞬間點(diǎn)燃了各大媒體、政學(xué)兩界、社會團(tuán)體乃至普通民眾的極大關(guān)注與討論。圍繞小產(chǎn)權(quán)房是否合法化問題，學(xué)界在“市場秩序”、“社會安全”、“法制權(quán)威”、“農(nóng)民利益”四個方面展開激烈交鋒，贊成、中立和反對之聲皆有，因各自理論主張與實(shí)踐對象差異性，部分學(xué)者陷入了與政界相同的認(rèn)識誤區(qū)。本文立足于城市化、工業(yè)化與市場化發(fā)展大背景，著眼于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化大視野，對這四個問題進(jìn)行重新認(rèn)識與評價，以期能為學(xué)界繼續(xù)深入研究與政府科學(xué)決策提供學(xué)術(shù)參考與政策借鑒。

一、靜止的市場化認(rèn)識誤區(qū)：小產(chǎn)權(quán)房合法化將擾亂正常房產(chǎn)市場秩序

學(xué)界對小產(chǎn)權(quán)房合法化擾亂市場秩序通常有兩種說辭：一是價格破壞論，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房一旦合法，“只能搞亂房地產(chǎn)市場、搞亂整個市場秩序”，導(dǎo)致“住房價格嚴(yán)重混亂”、“劣幣驅(qū)逐良幣”；[1]二是住不起房，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房一旦合法，“馬上那個房子就漲得跟大產(chǎn)權(quán)一樣”，低收入的“農(nóng)民就住不起”①參見《專家激辯小產(chǎn)權(quán)房是否應(yīng)該合法化：華生認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房都是違建不該合法化》，騰訊網(wǎng)，2014年3月5日。。兩種論調(diào)都陷入了靜止看待小產(chǎn)權(quán)房合法化與市場有序化的認(rèn)識誤區(qū)。

前者將小產(chǎn)權(quán)房合法與擾亂市場秩序畫等號，即以大產(chǎn)權(quán)房合法論定小產(chǎn)權(quán)房非法，忽視了大小產(chǎn)權(quán)房客觀存在市場聯(lián)系。小產(chǎn)權(quán)房不是因為大產(chǎn)權(quán)房合法化后才存在。20世紀(jì)80年代以來，隨著我國市場化閘門漸漸開啟，長期城鄉(xiāng)分隔對峙的二元住房格局遭到市場化稀釋與瓦解，傳統(tǒng)城市住房分配體系轉(zhuǎn)向商品化運(yùn)行，即可進(jìn)行市場化買賣，被稱為大產(chǎn)權(quán)房；原有鄉(xiāng)村農(nóng)民住房仍在集體產(chǎn)權(quán)控制之下，因為不能進(jìn)行市場化買賣，則被稱為小產(chǎn)權(quán)房?？梢姡笮‘a(chǎn)權(quán)房處于雙軌運(yùn)行狀態(tài)，是改革開放后的產(chǎn)物，是市場不發(fā)達(dá)和不完全的結(jié)果，但我們不能由此簡單地以大產(chǎn)權(quán)房合法論定小產(chǎn)權(quán)房非法。同時，即便論定小產(chǎn)權(quán)房非法，小產(chǎn)權(quán)房市場買賣也不可能絕滅。因為在沒有被稱之為小產(chǎn)權(quán)房以前，農(nóng)村集體內(nèi)部的房產(chǎn)買賣是早已存在的客觀事實(shí)，特別20世紀(jì)90年以來，隨著城市人口不斷膨脹帶來的空間擴(kuò)張與農(nóng)村人口急劇縮減造成的空心化雙重背景下，征用農(nóng)地開發(fā)大產(chǎn)權(quán)房適應(yīng)高度城市化需要的勢頭與日俱增，而依然封閉于集體內(nèi)部的小產(chǎn)權(quán)房買賣不斷突破制度樊籬，既有包括非集體成員在內(nèi)的城里人下鄉(xiāng)購地買房，又有農(nóng)村人進(jìn)城因買不起大產(chǎn)權(quán)房而購買小產(chǎn)權(quán)房，其客觀事實(shí)屢見不鮮。因此，以市場化后被賦予合法外衣的大產(chǎn)權(quán)房來否定業(yè)已存在或農(nóng)民開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房顯然強(qiáng)化了兩者的區(qū)別與對立，割裂了兩者之間的密切聯(lián)系，顛倒了市場發(fā)展與制度設(shè)置的邏輯順序，陷入了非此即彼的思維困境。從長遠(yuǎn)來看，讓市場機(jī)制在土地及其房產(chǎn)市場起基礎(chǔ)甚至決定性作用，是土地及其房產(chǎn)資源優(yōu)化配置的必要條件，雖然短時期內(nèi)仍然存在“大”、“小”產(chǎn)權(quán)房的市場分隔，但長期來看，消除兩類房產(chǎn)的差異性，逐步轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體化的供房格局是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然邏輯。

后者將農(nóng)民買不起房歸咎于小產(chǎn)權(quán)房合法化，即以合法價漲買不起房來論定小產(chǎn)權(quán)房非法，忽視了小產(chǎn)權(quán)房市場作用規(guī)律。小產(chǎn)權(quán)房價格漲跌不是因為合法化才呈現(xiàn)波動，即使不合法，小產(chǎn)權(quán)房價格也會隨著開發(fā)交易成本、地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r、市場供求和購買者能力而呈現(xiàn)高低漲跌之勢。實(shí)踐表明，當(dāng)國家界定其合法的成本增加，小產(chǎn)權(quán)房價格自然走高，而當(dāng)國家認(rèn)定其非法，自然市場價格要刪除去將來可能的風(fēng)險成本，價格自然下降；城郊的小產(chǎn)權(quán)房價格高、農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房價格低，發(fā)達(dá)地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房價格高，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房價格低；小產(chǎn)權(quán)房合法化，購買者增多了，價格自然上漲，但不管如何上漲，價格不可能高得離譜，否則購買人群會自然減少，絕大部分還是會去考慮購買商品房；當(dāng)購買者有較強(qiáng)的支付能力，即便價格高昂等同甚至高于大產(chǎn)權(quán)房，也會毫不猶豫地購置；而當(dāng)購買者能力有限時，即便論定小產(chǎn)權(quán)房非法，也要鋌而走險予以購買；當(dāng)購買者根本無支付能力時，即便再便宜的小產(chǎn)權(quán)房也不敢問經(jīng)。所以，以價格上升而買不起房絕不是不準(zhǔn)小產(chǎn)權(quán)房合法化的理由，而是政府彌補(bǔ)市場缺陷、實(shí)施市場救濟(jì)的必須責(zé)任。政府為買不起房的低收入人群提供免去不同程度成本或稅費(fèi)包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價房等在內(nèi)的各類保障性房是其履行社會公共職能的需要。因此，不是因為其合法化才會價格高漲，也不是因為論定不合法而不購買。只要政府與市場良性互動，多元化供房格局必然形成，對于轉(zhuǎn)型期滿足不同層次人群的消費(fèi)需求，形成合理的房產(chǎn)市場競爭格局和良好的房產(chǎn)市場秩序，才具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

靜止地看待小產(chǎn)權(quán)房合法化的實(shí)質(zhì)，就是阻止小產(chǎn)權(quán)房市場買賣，將眾多購買者推向大產(chǎn)權(quán)房市場。今天舉國各地房地產(chǎn)開發(fā)雨后春筍地爆發(fā)出來，水泥森林似的樓盤林立，開發(fā)商賺得盆滿缽滿，無休止的利益沖動激發(fā)他們開發(fā)更多的樓盤，眾多投機(jī)者聞利蜂擁而至，隨著價格節(jié)節(jié)推高，社會購買力消竭殆盡，許多中低收入者只有冒險購買價廉的小產(chǎn)權(quán)房；當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)熱銷威脅到開發(fā)商及相關(guān)利益者時，圍剿小產(chǎn)權(quán)房的聲音自然甚囂塵上。而今價格飆升的“大產(chǎn)權(quán)房”讓中低收入者難以忍受，而能夠承受“小產(chǎn)權(quán)房”卻又不敢買，許多民眾只能“望房興嘆”。上述觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)就是不讓中低收入者購買小產(chǎn)權(quán)房，以此造成強(qiáng)大的擠壓效應(yīng)，將中低收入者人群統(tǒng)統(tǒng)逼向購買大產(chǎn)權(quán)房的行列，停止在建、銷售小產(chǎn)權(quán)無非就是讓當(dāng)前地產(chǎn)商大量囤積的商品房順利地賣出去。所以，小產(chǎn)權(quán)房擾亂的不是房屋產(chǎn)權(quán)市場而是房地產(chǎn)商的買賣市場；擾亂不是正常的市場秩序，而是開發(fā)商獨(dú)家壟斷的市場秩序。小產(chǎn)權(quán)房合法化才是維護(hù)市場正義，否則，“大產(chǎn)權(quán)”房過度市場化沖動與“小產(chǎn)權(quán)”房過度行政化控制勢必愈演愈烈，整個房產(chǎn)市場將被強(qiáng)烈扭曲而無法健康發(fā)展。

二、狹隘的安全認(rèn)識誤區(qū)：小產(chǎn)權(quán)房合法化將威脅農(nóng)業(yè)、生態(tài)和社會安全

學(xué)界最多的關(guān)注與最大的擔(dān)憂是小產(chǎn)權(quán)房合法化將導(dǎo)致農(nóng)民肆意開發(fā)，終將威脅到中國的糧食、生態(tài)和社會安全。一是如果小產(chǎn)權(quán)房合法化，許多農(nóng)民必將農(nóng)地用于小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)，我國農(nóng)地減少的勢頭必然加劇，中國“糧食安全、戰(zhàn)略安全”將受到“嚴(yán)重影響”，甚至對“中華民族的存亡和發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅”[1]。二是為了開發(fā)更多的小產(chǎn)權(quán)房，部分開發(fā)者毀林開山、填湖造地，但是隨著人口出生率下降，人口數(shù)量隨之減少，人們住房需求相應(yīng)降低，“大量房屋空置”，且“短期內(nèi)卻無法恢復(fù)為耕地”，[2]破壞的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境將無法得到修復(fù)，社會資源將被閑置浪費(fèi)。三是伴隨小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)興盛，農(nóng)民賣地賣房將蔚然成風(fēng)，部分農(nóng)民要不“沒有得到應(yīng)有征地補(bǔ)償”，要不貪圖一時之樂“將補(bǔ)償消費(fèi)殆盡”，使其失去基本生活保障，“沒有最后保障會使農(nóng)民流離失所、加劇社會兩極分化”[3]，引發(fā)社會安全問題。學(xué)界諸多擔(dān)憂無非集中兩點(diǎn)：一是農(nóng)民因一時之利而非理性開發(fā)導(dǎo)致將農(nóng)地賣光；二是政府管理失控導(dǎo)致安全問題叢生，如“一旦小產(chǎn)權(quán)房合法化，必將又是一次房地產(chǎn)商與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合謀剝奪農(nóng)民利益的盛宴”[4]。然而，不能因此就將小產(chǎn)權(quán)房打入非法死牢，這種不加區(qū)分的因噎廢食的做法無非在認(rèn)識上陷入了兩種誤區(qū)：一是將小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)等同于農(nóng)民肆意開發(fā)；二是把小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)與政府規(guī)范管理割裂開來。

眾所周知，任何土地開發(fā)都有利與弊，科學(xué)合理開發(fā)是要在尊重自然規(guī)律的前提下，在符合多數(shù)人利益條件下，權(quán)衡利弊大小及問題多少，最大化地達(dá)到對土地資源趨利避害利用，實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境友好和社會關(guān)系和諧。今天，縱觀小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)行為，有的開發(fā)給農(nóng)民帶來了實(shí)惠，給買房者帶來了便利；也有的確實(shí)占用了大量耕地，破壞了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，也隱藏著潛在的社會危機(jī)。對于這些問題，我們不應(yīng)該簡單地歸咎于小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的結(jié)果，而是應(yīng)該去規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)準(zhǔn)入與開發(fā)過程，允許農(nóng)民開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，不是任由農(nóng)民肆意開發(fā)，而是讓農(nóng)民科學(xué)合理地開發(fā)，其開發(fā)過程也是政府嚴(yán)格監(jiān)管過程，如將小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)與政府規(guī)范管理割裂開來，必然帶來嚴(yán)重的系列安全威脅。因為事實(shí)上并非農(nóng)民自己無緣無故將耕地轉(zhuǎn)為住宅地，也不會膽大妄為開山填湖，而是因為政府默許或漠視才促使其大膽作為。況且，不能簡單地認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)是糧食、生態(tài)及社會安全最大的威脅，相反，大量商品房開發(fā)以及其他土地不合理利用帶來的安全更是史無前例。這表明政府的管與不管不是取決于自身應(yīng)盡責(zé)任，而是取決于自身的利益，一方面因為“無利”則以“保護(hù)耕地”為由打壓“小產(chǎn)權(quán)房”，另一方面因為“有利”卻不斷“自行突破土地利用規(guī)劃，將大量耕地征收為國有再高價出讓給開發(fā)商”，以謀求“巨額的差價”[5]。因此，盡管今天對土地開發(fā)管理法規(guī)文件很多，但是由于政府在土地開發(fā)管理職能上存在嚴(yán)重越位、錯位、缺位，造成開發(fā)行為過度與失控，以至于“鬼城”與“鬼村”同時并存，進(jìn)而對農(nóng)業(yè)、生態(tài)及社會安全問題造成嚴(yán)重影響。所以，面對農(nóng)民小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)行為，要堵住的不是農(nóng)民開發(fā)，而是把好政府管理行為，科學(xué)強(qiáng)化政府的管理職能，規(guī)范農(nóng)民科學(xué)合理開發(fā)，以杜絕農(nóng)民肆意開發(fā)行為，嚴(yán)格管好農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地開發(fā)利用，否則我們安全問題將會更加嚴(yán)峻。

三、機(jī)械的違法認(rèn)識誤區(qū)：只要與現(xiàn)有的法規(guī)相沖突，小產(chǎn)權(quán)房就是違法

許多學(xué)者堅決反對將小產(chǎn)權(quán)房合法化，并支持政府嚴(yán)格禁止或取締，是因為小產(chǎn)權(quán)房本身違法。一是小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)交易與現(xiàn)有法律法規(guī)相沖突。學(xué)界常根據(jù)《土地管理法》中關(guān)于“宅基地屬于農(nóng)民集體所有”、“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得私自出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”等條款，認(rèn)定“小產(chǎn)權(quán)房”為非法，那么，農(nóng)民將小產(chǎn)權(quán)房賣給市民就“不受法律保護(hù)，即不能辦理土地使用證、房產(chǎn)證、契稅證等合法手續(xù)”[6]。因此，該條款直接為政府相關(guān)部門堅決剎住叫停、強(qiáng)制拆除、清查整頓小產(chǎn)權(quán)房提供法律來源，眾多學(xué)者也依此判定小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)、銷售和登記都不具備法律效力，也無法保障相關(guān)人員的合法利益。也有學(xué)者根據(jù)《物權(quán)法》第五十九條“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”條款，認(rèn)為“如果所開發(fā)的鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房由農(nóng)民自住，產(chǎn)權(quán)屬于集體中的農(nóng)民，將受到《物權(quán)法》的保護(hù)”，而城鎮(zhèn)居民如果購買，由于“這種交易本身不合法規(guī)”，購房人沒有資格取得“房屋產(chǎn)權(quán)證”，《物權(quán)法》則“不會保護(hù)不合法的財產(chǎn)”[7]。還有學(xué)者根據(jù)《合同法》相關(guān)條文，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房購買合同“不能算作一個真正合同，最多只是個君子協(xié)定”[6]，如果一方毀約，另方則沒辦法，因此，該合同“實(shí)質(zhì)上是無效合同”，“由于合同無效，購買人的權(quán)利將無法得到保障”[8]。二是小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)交易存在各種糾紛及欺詐行為。一方面，部分開發(fā)商或農(nóng)民覬覦已售小產(chǎn)權(quán)房不斷增值，以種種借口單方面違約，甚至不惜反悔起訴，撕毀公平交易合同，或者以各種承諾或誘惑欺騙購房者，如承諾日后補(bǔ)交土地出讓金后可以轉(zhuǎn)為正式產(chǎn)權(quán)房，讓購買者蒙受巨額損失；另一方面，許多開發(fā)者巧立名目非法開發(fā)，如假借“新農(nóng)村建設(shè)”名義，或“舊村改造”旗號，將“耕地”或“林地”變成“宅基地”，許多項目沒有“掛牌拍賣”，沒有“村民代表大會”討論表決，只由“開發(fā)商與村鎮(zhèn)干部私下談妥”[9]，“沒有取得合法用地手續(xù)，本身就不合法”[10]。因此，允許小產(chǎn)權(quán)房合法化就會助長人們違規(guī)逐利開發(fā)。三是小產(chǎn)權(quán)房交易后隱藏著各種風(fēng)險。由于小產(chǎn)權(quán)房主要是農(nóng)民自己開發(fā)或村鎮(zhèn)自行組織開發(fā)，承建者多是沒有資質(zhì)的建筑隊伍，開發(fā)建設(shè)經(jīng)常是“選址無規(guī)劃、用地?zé)o審批、地質(zhì)無勘測、建設(shè)無監(jiān)控、交付無驗收、銷售無許可”，“房屋質(zhì)量”與“售后養(yǎng)護(hù)”缺乏保障。[11]此外，購買小產(chǎn)權(quán)房后遇到征收或拆遷的補(bǔ)償問題、建新拆舊后的房產(chǎn)繼承或可續(xù)問題等，由于救濟(jì)途徑的缺失或空白，將導(dǎo)致購房者維權(quán)舉步維艱。因此，將問題眾多的小產(chǎn)權(quán)房合法化，許多學(xué)者認(rèn)為那就是對法律的不尊重，就是對法律的公然挑戰(zhàn)，“是對遵紀(jì)守法者的一種懲罰和不尊重，是對違法者的一種慫恿與獎勵”[1]，長此以往，必將動搖國家法律權(quán)威、憲法權(quán)威，甚至產(chǎn)生不良的社會后果。

仔細(xì)分辨上述觀點(diǎn)，其理由明顯偏頗且有失公正。首先，以模糊或沖突的標(biāo)準(zhǔn)論定違法不合章法。實(shí)踐中小產(chǎn)權(quán)房違法所依據(jù)的法多是行政法規(guī)和《土地管理法》，但是不能明確其違反憲法和其他法律，《憲法》第十條，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓，一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”；《物權(quán)法》第四條，“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯”；第三十九條，“所有權(quán)人對自己的動產(chǎn)或不動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。這表明，高層次的憲法法律對小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)制模糊但是沒有明確其違法，而低層次的部門和地方行政法規(guī)則直接確定其違法，這明顯違背了上位法大于下位法效力的自然法原則。所以，問題并不在于小產(chǎn)權(quán)房違法，而在于“法律本身不合理”[12]，即落后的制度導(dǎo)致的違法。因此，不區(qū)分法律效力的高低，僅依據(jù)《土地管理法》或系列行政法規(guī)而忽視《憲法》和《物權(quán)法》，顯然不符合章法。其次，以糾紛或欺詐作為取締借口的理由不足。小產(chǎn)權(quán)房糾紛不斷不是取締的理由，反而是法規(guī)迫切需要介入的原因。小產(chǎn)權(quán)房買賣現(xiàn)象是早已存在的客觀事實(shí)，隨著市場化進(jìn)程的快速推進(jìn)，逆城市化勢頭已現(xiàn)端倪，小產(chǎn)權(quán)房交易也必將增多，發(fā)生糾紛和欺詐行為的頻率也隨之增加，沖突或?qū)α?、空白或缺陷的法律法?guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以適應(yīng)新的發(fā)展實(shí)踐，突破制度羈絆的強(qiáng)勁勢頭與日俱增，由此也將倒逼制度予以規(guī)范認(rèn)可。所以，簡單地以非法名義圍剿小產(chǎn)權(quán)房必將撕開社會的裂痕，激化社會矛盾，甚至影響執(zhí)政公信力，因為“當(dāng)眾多普通民眾和鄉(xiāng)村集體組織都成為違法者”，“就應(yīng)以政治的態(tài)度和途徑來考量它、處置它”[13]。總之，面對法律的沖突與悖論，我們不是采取顢頇的圍堵辦法，而是要在尊重與落實(shí)《憲法》以及法律基本精神基礎(chǔ)上，立足于社會發(fā)展實(shí)際，順應(yīng)社會發(fā)展趨勢，對于那些模糊并沒有明確違法的、違法但正當(dāng)合理的和既違法又不正當(dāng)不合理的進(jìn)行科學(xué)區(qū)分，在此基礎(chǔ)上消除法律法規(guī)之間的沖突，最終使模糊之處得以明確，空白之處得到彌補(bǔ)，缺陷之處得到修正，不足之處得到完善，從而使利益關(guān)系得到協(xié)調(diào)，欺詐違法行為得到消除，城鄉(xiāng)社會關(guān)系變得更加和諧。

四、片面的侵權(quán)認(rèn)識誤區(qū)：小產(chǎn)權(quán)房合法化將更加嚴(yán)重地侵害農(nóng)民利益

有學(xué)者認(rèn)為，如果讓小產(chǎn)權(quán)房合法化，開發(fā)與出售小產(chǎn)權(quán)房的勢頭必將猛增，那農(nóng)民的利益將會遭到無情傷害。主要有三種認(rèn)識。其一，泛濫開發(fā)與大量出售將導(dǎo)致農(nóng)民失去生活保障。我國仍是一個農(nóng)業(yè)大國，土地對農(nóng)民具有十分特殊意義，“不僅要養(yǎng)活中國人”，“還得為幾億農(nóng)民提供就業(yè)和生存的最低保障”[14]。小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)銷售可以給農(nóng)民帶來更多土地收益，也能夠提供社會更多就業(yè)途徑，但如果“合理補(bǔ)償、就業(yè)安置、社會保障、增值收益”沒有得到，許多農(nóng)民將會面臨“耕種無地、就業(yè)無崗、保障無份”的生存風(fēng)險[15]，農(nóng)民將損失長遠(yuǎn)利益，其生存根基將發(fā)生動搖。其二，小產(chǎn)權(quán)房合法只給少數(shù)人謀利，而多數(shù)農(nóng)民受損。由于開發(fā)銷售小產(chǎn)權(quán)房可以攫取暴利，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委及干部與開發(fā)商私下交易、大肆違法開發(fā)，其勢頭“愈演愈烈”，甚至“失控狀態(tài)”[16]。由此，學(xué)者認(rèn)為開發(fā)銷售小產(chǎn)權(quán)房的真正獲利者往往是個別“權(quán)力操縱者”、“鄉(xiāng)村強(qiáng)勢力”和“利益相關(guān)者”，相當(dāng)多的村民并未得到多少實(shí)惠。其三，銷售小產(chǎn)權(quán)房會使農(nóng)民暴富，但暴富返貧與社會裂變的結(jié)果必然出現(xiàn)。小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)銷售會讓農(nóng)民出現(xiàn)暴富現(xiàn)象，但暴富只是短暫現(xiàn)象，因為農(nóng)民得到“一筆可觀的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用”后，“‘坐吃山空’將會成為農(nóng)民生活的一種常態(tài)”[17]，“沉迷于賭博”，“大肆揮霍，買奢侈品，甚至買豪車”，以至于“致富”后不久就會“返貧”[9]。同時，也會助長土地食利階層出現(xiàn)，因為“僅靠小產(chǎn)權(quán)房帶來的級差地租”讓農(nóng)民變富，必將使“中國形成一個龐大的土地食利集團(tuán)”，“土地食利集團(tuán)與農(nóng)民是完全不同的兩碼事，食利集團(tuán)的富裕不能帶來農(nóng)民的富?！?，其結(jié)果必然“加深城鄉(xiāng)裂痕”。[18]

上述三條不足以成為小產(chǎn)權(quán)房非法的理由。其一，以生存保障之說取締小產(chǎn)權(quán)房忽視工業(yè)化背景下中國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)。當(dāng)今許多農(nóng)民的生存發(fā)展收入主要不是依靠土地，甚至根本不依靠土地，而是將其拋荒或流轉(zhuǎn)出去，盡管不排除部分農(nóng)民依舊靠土地生存，但從長遠(yuǎn)來看，單純依賴土地勞作的家庭很難滿足自身消費(fèi)需要，走向大農(nóng)進(jìn)行集約化經(jīng)營才有可能致富。即便生存保障之說成立，也只能針對少部分農(nóng)民而言。至于農(nóng)民補(bǔ)償不到位、利益受損等情況，是小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)出售過程中違法違規(guī)行為所致，這表明讓小產(chǎn)權(quán)房合法化，規(guī)范其開發(fā)銷售行為以杜絕侵害行為發(fā)生非常必要，而不是不加區(qū)分地一概禁止消除。其二，非法逐利侵害多數(shù)農(nóng)民利益實(shí)際上是個偽命題。上述分析早已說明，小產(chǎn)權(quán)房合法化不是單純地讓小產(chǎn)權(quán)房買賣，而是包括開發(fā)準(zhǔn)入、建設(shè)、銷售整個過程及其涉及的各利益主體的關(guān)系處理等諸多問題，違法違規(guī)行為自然在規(guī)制約束之列，合法化本身也就內(nèi)含著對非法行為的禁止。該命題雖然表面上確有維護(hù)農(nóng)民利益之意，但實(shí)際上暗含著對農(nóng)民利益的損害，對眾多買不起房的中低收入者利益侵害。因為在諸多環(huán)節(jié)上，小產(chǎn)權(quán)房侵害了權(quán)力者的核心利益，它“‘巧妙’地架空地方政府，‘侵吞”了原有制度安排下本屬于地方政府的土地出讓金”[19]，這勢必“沖擊地方財政收入，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將不再有財力展開，政府運(yùn)轉(zhuǎn)也會發(fā)生困難”[14]，這便是政府三令五申、不斷打壓小產(chǎn)權(quán)房的重要之因。顯然，政府行政的自我隨意性與強(qiáng)烈擴(kuò)張性，使維護(hù)公民權(quán)益的公權(quán)力遭到濫用，勢必對弱小的私權(quán)力構(gòu)成強(qiáng)大的威脅與侵害；相反，讓小產(chǎn)權(quán)房合法化則必將侵害政府及開發(fā)商的利益。正如某地產(chǎn)商以“小產(chǎn)權(quán)房就如偷東西”、“小產(chǎn)權(quán)房就是賊”的惡語相向，無疑小產(chǎn)權(quán)房的存在侵害了他們繼續(xù)暴富的美夢。其三，以農(nóng)民暴富返貧與城鄉(xiāng)裂變?yōu)橛烧摱ㄐ‘a(chǎn)權(quán)房非法極其荒唐。兩者根本沒有直接的邏輯聯(lián)系。任何國家或社會都會有富者返貧、社會失衡的現(xiàn)象，這是正常的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象，也是各國需要通過完善社會保障制度去燙平的問題。該觀點(diǎn)的錯誤在于將農(nóng)民暴富返貧與城鄉(xiāng)裂變簡單地歸咎為小產(chǎn)權(quán)房合法化，即使農(nóng)民不開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，農(nóng)民或農(nóng)村也有可能出現(xiàn)因為其他原因暴富返貧與社會裂變現(xiàn)象，所以，在思維上無疑犯了絕對主義的錯誤，將小產(chǎn)權(quán)房嚴(yán)重妖魔化了，其本質(zhì)是害怕農(nóng)民致富，甚至起到堵住農(nóng)民致富的作用?？傊屝‘a(chǎn)權(quán)房科學(xué)合法化，有利于增進(jìn)農(nóng)村資源的流動性，有利于農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入，有利于增加農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動總量，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村整體市場化進(jìn)程；不允許農(nóng)民開發(fā)小產(chǎn)房，不允許市民購買小產(chǎn)權(quán)房，不是保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，反而是侵害農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，侵害低收入者的財產(chǎn)權(quán)。

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［責(zé)任編校：周玉林］

D922.92

A

1002－3240（2017）05－0103－05

2017-03-19

國家社科基金項目“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化視閾下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新研究”（13BJY086）、江西高校人文社科重點(diǎn)基地招標(biāo)項目“三權(quán)分置：家庭農(nóng)場與農(nóng)民土地權(quán)益保障研究”（JD1564）和江西高校人文社科規(guī)劃項目“‘三權(quán)分置’背景下農(nóng)民土地權(quán)益保障研究”（JC1531）階段性成果

閔桂林（1962－），江西永修人，江西科技學(xué)院思政部主任、副教授，江西財經(jīng)大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動站在站博士后，主要研究方向：中國“三農(nóng)”問題研究。