倪文鼎+陳岳堂

[摘 要]改革開放后的財政體制改革誘發(fā)農(nóng)村義務教育財政體制的多次變革，每次變革都取得一定成果。尤其進入21世紀以后，義務教育迎來免費時代，農(nóng)村義務教育財政體制不斷完善，但仍存在許多缺陷。通過對我國農(nóng)村義務教育財政體制變遷的梳理，總結既有經(jīng)驗，對今后農(nóng)村義務教育的財政決策提供借鑒具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

[關鍵詞]改革開放；農(nóng)村義務教育；財政體制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.072

[中圖分類號]G522.3；F812.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）22-0-02

改革開以來，為適應市場經(jīng)濟發(fā)展需求，我國財政體制進行重大改革，農(nóng)村義務教育財政體制作為其重要組成部分也隨之進行多次調整和變革。改革開放以來我國義務教育財政制度主要經(jīng)歷了“以鄉(xiāng)為主”階段和“以縣為主”階段到“省級統(tǒng)籌”階段的三個重要發(fā)展歷程。各階段投入主體的變換都反映了政府對義務教育投入重視程度的提升，同時對我國農(nóng)村義務教育事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。通過回顧各階段農(nóng)村義務教育財政體制特點，分析制度改革中的得失和存在的突出問題并提出合理建議，對完善現(xiàn)行的財政體制機制，促進農(nóng)村義務教育事業(yè)的健康發(fā)展具有積極意義。

1 分級管理，以鄉(xiāng)為主階段

我國財政體制在1980年迎來重大變革，中央與地力財政開始施行財政分權，明確劃分中央和地方的預算收支范圍和收支分類方式，地方財力得到加強，隨后根據(jù)新的財政體制，教育部在1980年4月下發(fā)《關于實行新財政體制后教育經(jīng)費安排問題的建議》，其中明確提出義務教育階段的經(jīng)費主要由地方負責和管理。1980年12月，在國務院印發(fā)的《關于普及小學教育若干問題的決定》中強調充分調動農(nóng)村合作組織、廠礦企業(yè)等各主體的辦學積極性，鼓勵自籌經(jīng)費辦學，通過多渠道多主體的籌資方式籌集農(nóng)村義務教育經(jīng)費。

1985年《中共中央關于教育體制改革的決議》中明確小學公用經(jīng)費和校舍建設由村負擔；鄉(xiāng)級政府統(tǒng)發(fā)小學及初中教職工工資，負擔初中公用經(jīng)費和校舍建設。1986年頒布的《義務教育法》中進一步明確了“義務教育事業(yè)在國務院的領導下實行地方負責、分級管理”的原則，我國逐步形成“鄉(xiāng)辦初中，村辦小學”的義務教育辦學體制，因此義務教育經(jīng)費投入責任的重心下移到鄉(xiāng)村，而鄉(xiāng)級政府又通過向農(nóng)民征收教育費附加將農(nóng)村義務教育經(jīng)費的負擔轉嫁到農(nóng)民身上。1981-1991年間通過教育費附加和社會集資等途徑籌措的經(jīng)費占總經(jīng)費的60%以上，中央政府逐漸從義務教育投入主體中脫離出來，農(nóng)村義務教育呈現(xiàn)出“人民教育人民辦”的辦學特征。

“以鄉(xiāng)為主”的財政體制，沒有對各級政府的經(jīng)費投入責任做出明確規(guī)定，而鄉(xiāng)級政府財政薄弱且收入來源缺乏穩(wěn)定性。而分稅制改革后，各級政府仍然沒有明確的劃分義務教育中的事權，鄉(xiāng)級政府由于財力不斷減弱，只能通過向農(nóng)民征收教育費附加彌補教育經(jīng)費的不足，農(nóng)民便被動成為了農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入的真正主體，而鄉(xiāng)級政府更多是擔任了一個義務教育經(jīng)費的籌措者的角色。由于沒有規(guī)定明確的教育費附加的征收標準，因此在該體制下農(nóng)民負擔不斷加重。我們可以看出在財政分權后的義務教育財政投入體制在一定程度上拓寬了義務教育經(jīng)費來源渠道，但也存在著巨大的弊端和隱患。例如：政府的投入責任相對弱化、經(jīng)費投入明顯不足、教師工資拖欠現(xiàn)象普遍、亂收費現(xiàn)象突出、辦學效益低下等問題，加上中央和省級政府在這一時期還未完善財政轉移支付機制，教育經(jīng)費難以及時到位，使農(nóng)村貧困地區(qū)學生失學、輟學現(xiàn)象嚴重。這一系列問題的出現(xiàn)導致了我國農(nóng)村義務教育在這一階段發(fā)展滯后。

2 地方負責投入，以縣為主階段

1994年的分稅制改革已使鄉(xiāng)級財政收入逐漸下降，加上2000年的農(nóng)村稅費改革取消了農(nóng)村教育費附加和農(nóng)村教育集資，雖然有效減輕了農(nóng)民的負擔，但這也無疑使農(nóng)村義務教育經(jīng)費緊張局面加劇，鄉(xiāng)級政府財力明顯無法與農(nóng)村義務教育發(fā)展需求相適應。為適應農(nóng)村義務教育發(fā)展的需要，緩解農(nóng)村義務教育經(jīng)費短缺問題，2001年《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》的文件中提出實行“在國務院領導下，由地方政府負責，投入以縣為主”的農(nóng)村義務教育財政體制。該體制明確了政府在農(nóng)村義務教育中的責任，將投入主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上升到以縣級政府，中央和省級政府通過轉移支付分擔縣級財政壓力，農(nóng)村義務教育經(jīng)費中政府預算內撥款所占比重不斷提升，農(nóng)村義務教育經(jīng)費開始逐步納入公共財政的保障范圍，政府開始承擔更多的投入責任，政府重新成為農(nóng)村義務教育的投入主體，改變了之前過于倚重農(nóng)民的農(nóng)村義務教育投入體制。國家逐步把農(nóng)村義務教育的經(jīng)費籌措和管理責任劃歸到縣級政府，農(nóng)村義務教育經(jīng)費來源也由原來以農(nóng)民負擔和社會集資的多渠道多主體籌措方式轉向依靠政府財政保障為主的單一主體投入模式。

在以縣為主的投入模式下，其財政體制并沒有徹底改變地方財權與事權不對稱的狀況。取消農(nóng)業(yè)教育費附加后，學雜費作為財政保障外的一種籌資方式仍是農(nóng)村義務教育經(jīng)費的主要來源，只不過是在以縣為主的模式下所采用的具體形式有所不同。分稅制改革下，稅收分割的失衡導致縣級財政規(guī)?？s小，縣級政府承擔的投入責任卻在不斷增加，這種財權與事權劃分的錯位導致縣級財政的入不敷出，由于相應的轉移支付制度的嚴重滯后，難以彌補對義務教育階段取消教育集資和教育費附加后所帶來的財政赤字，使得縣級財政收支惡化。在不斷追求經(jīng)濟發(fā)展的大背景下，政府部門長期形成了以GDP為導向的政績觀，因此許多縣級政府在財力緊張的情況下，首先會選擇控制農(nóng)村義務教育的經(jīng)費，甚至通過控制農(nóng)村教師的編制以逃避支出責任，導致農(nóng)村學校教師嚴重缺失，許多偏遠地區(qū)學校無法進行正常教學，農(nóng)村義務教育事業(yè)發(fā)展受到抑制，城鄉(xiāng)二元結構凸顯，城鄉(xiāng)義務教育水平差距在這一階段逐漸被拉大。

3 省級統(tǒng)籌，以縣為主階段

為提高農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障水平，明確各級政府責任，保證義務教育經(jīng)費的足額撥付，國務院在2005年下發(fā)了《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，其中提出“經(jīng)費省級統(tǒng)籌，管理以縣為主”原則，逐步將農(nóng)村義務教育經(jīng)費全面納入公共財政預算，初步建立起中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費，分擔縣級財政負擔。2006年新頒布的《中華人民共和國義務教育法》，正式免除農(nóng)村義務教育階段學費、學雜費，為此中央和省級政府逐漸加大對農(nóng)村義務教育的轉移支付力度，用于農(nóng)村義務教育公用經(jīng)費和中小學校舍維修和改造、教職工工資和補助的發(fā)放，確保校舍安全和學校的正常運轉。由此我國農(nóng)村義務教育財政體制開始由“以縣為主”向中央、省和縣級政府共同負責轉變，中央和省級政府逐漸在農(nóng)村義務教育中承擔更多責任，真正實現(xiàn)“人民教育政府辦”，對城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展具有一定的促進作用。

從新體制中可以看出，中央和省級政府通過轉移支付加大了對農(nóng)村義務教育的投入，農(nóng)村義務教育經(jīng)費顯著增長，但教育支出占公共財政支出比重仍一直較低，農(nóng)村義務教育投入的頑疾仍未消除，特別是一些薄弱學校由于歷史欠賬太多，難以滿足辦學的實際需求。雖然“省級統(tǒng)籌，管理以縣為主”的體制使農(nóng)村義務教育真正進入免費時代，但其體制本質并未發(fā)生根本轉變，仍需以現(xiàn)行財政體制為基礎才能運作。隨著義務教育免費政策的不斷推進，農(nóng)村學校經(jīng)費仍然拮據(jù)，許多農(nóng)村學校只能勉強維持，尤其中西部地區(qū)的農(nóng)村學校基礎設施和教學設備簡陋，優(yōu)秀教師流失嚴重，學校負債現(xiàn)象十分普遍。雖然新的體制強化了中央和省級政府的責任，但目前中央的一般轉移支付和專項轉移支付多為一次性的臨時支付且隨意性大，增加的轉移支付資金也只能填補實施免費義務教育后農(nóng)村學校減收的書雜費缺口，而這僅是縣財政缺口的冰山一角，直接導致絕大多數(shù)縣級單位在新體制下教育經(jīng)費總收入都不升反降。由于新體制各方面還未完善，并且缺乏相關配套的監(jiān)管制度，在經(jīng)費的使用上缺乏有效地監(jiān)督，導致農(nóng)村義務教育經(jīng)費被地方政府擠占、挪用的現(xiàn)象時有發(fā)生。加之上級的各種轉移支付安排，轉移支付的教育經(jīng)費很難被縣級財政很難納入預算加以管理，經(jīng)費配置和使用缺乏合理性和科學性。

4 完善我國農(nóng)村義務教育財政體制的政策建議

4.1 明確政府責任，加大投入力度

各級政府在公共財政支出上應根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況適時調整對農(nóng)村義務教育的支出比例，將農(nóng)村義務教育經(jīng)費全面納入公共財政保障范圍，制定合理的農(nóng)村義務教育經(jīng)費分擔比例，確保農(nóng)村義務教育經(jīng)費的供給充足。將“以縣為主”逐步向“以中央和省為主”的財政體制轉變，尤其是中央政府應承擔更多的責任，使各級政府事權與財權相統(tǒng)一，促進農(nóng)村義務教育事業(yè)的發(fā)展，努力縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域間差距。

4.2 完善轉移支付制度，均衡配置教育資源

中央和省級政府加大轉移支付力度的同時應充分考慮城鄉(xiāng)和地區(qū)間義務教育水平的差異，根據(jù)各地區(qū)實際情況，建立科學規(guī)范的義務教育財政轉移支付制度，均衡義務教育供給水平，制定科學的農(nóng)村中小學學校辦學標準、教職工編制和工資標準、生均公用經(jīng)費標準。根據(jù)標準加大對農(nóng)村學校的轉移支付的力度，增加專項轉移支付比例，做到教育上的精準扶貧，解決農(nóng)村地區(qū)的義務教育投入長期不足問題。

4.3 建立并完善經(jīng)費監(jiān)督機制

在縣級政府預決算階段，省級政府應加大對其在教育上的預決算監(jiān)督力度，避免縣級政府為保經(jīng)濟建設而過度壓縮教育預算的現(xiàn)象發(fā)生。在教育經(jīng)費撥付階段，縣級人大應做好對縣級政府投入行為的監(jiān)控，防止上級財政轉移支付資金被擠占或挪用，確保資金及時到位。在經(jīng)費使用階段，縣級審計監(jiān)察部門應建立對經(jīng)費使用情況的監(jiān)督機制，審計監(jiān)察結果應向縣級人大和政府報告，并完善信息披露機制，促進資金使用的信息公開，增強資金使用的透明度，使經(jīng)費從編制到撥付和使用過程做到層層監(jiān)督。

主要參考文獻

[1]范先佐，朱蘇飛.21世紀我國農(nóng)村義務教育財政體制的改革與完善[J].河北師范大學學報：教育科學版，2010（5）.

[2]范先佐.我國基礎教育財政體制改革的回顧與反思[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2003（5）.

[3]楊會良，張朝偉.改革開放以來我國農(nóng)村義務教育財政體制：演變、特征與政策建議[J].河北師范大學學報：哲學社會科學版，2012（4）.

[4]葛新斌.農(nóng)村義務教育財政投入體制變遷30年：回顧與前瞻[J].華南師范大學學報：社會科學版，2008（6）.

[5]刁玉華.改革開放以來我國義務教育投資體制發(fā)展歷程的反思[J].河南大學學報：社會科學版，2010（1）.

[6]郭雅嫻.我國義務教育財政體制變遷的回顧與反思[J].湖南科技學院學報，2013（12）.

[7]廖楚暉，張呂.政府教育財政體制的問題與探討[J].管理世界，2005（7） .

[8]王蓉，岳昌君，李文利.努力構筑我國公共教育財政體制[J]. 北京大學教育評論，2003（2） .

[9]丁寧寧.受教育首先是一種公民權利[J]. 中國改革，2002（6） .

[10]張丹.我國公共財政體制下教育投入的分析與改革[J].山西財政稅務?？茖W校學報，2013（2） .

[11]王重，王寅生.美國基礎教育財政體制研究[J].現(xiàn)代商貿工業(yè)，2010（22） .

[12]劉澤云.我國教育財政體制中的問題與對策[J].中國教育學刊，2003（7） .

[13]王蓉.如何建立兼顧公平與效率的教育財政體制機制？[J].人民教育，2015（23） .

[14]吳海燕.淺論農(nóng)村稅費改革對教育財政體制的影響[J].中國西部科技，2004（9） .

[15]林麗芹，呂乾星.新中國以來的教育財政體制變革與反思[J].當代教育論壇，2011（8） .

[16]戴金南.我國義務教育財政體制的演變及存在的問題[J].當代教育論壇，2011（1） .

[17]劉穎.當前農(nóng)村義務教育投入體制存在的問題及對策研究[J].農(nóng)村實用科技信息，2011（2） .