譚銘志

摘 要：檔案開放與政務公開關系密切，是政務公開的重要窗口。利用檔案開放，能夠促進政務公開，關系到政府的“開明”程度，關系到國家的民主與法治進程。在政府信息公開運行模式下，為了更好地搞好檔案管理與服務，有必要對我國長期以來的檔案管理實踐及經驗進行系統(tǒng)的總結，做到“古為今用”，為建立透明的服務性政府奠定歷史基礎。

關鍵詞：檔案開放；政務公開；效能

中圖分類號：G271 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）29-0169-03

一、檔案開放的現(xiàn)狀

檔案是一個組織或個人重要的成長歷史的記載，涉及到組織的秘密或個人隱私，對它的管理向來都非常重視和高度保密。檔案是評價組織和個人的關鍵依據(jù)，是不容篡改和歪曲的，所以，檔案管理部門對它控制嚴密，只有組織需要調查才會允許查閱。檔案不公開已經形成了慣例。由于社會的進步和科技的發(fā)展，社會生產和生活對檔案的依賴性越來強烈。特別是科技檔案資料是科技創(chuàng)造發(fā)明、發(fā)現(xiàn)的歷史依據(jù)，對有些工作具有重要的參考價值，所以要求一些檔案資料開放，以提供社會生活和工作的基本起點。世界各民族的文明程度和社會生活習慣存在很大差異，因而，對檔案的管理及其相關的制度是不同的。

在中世紀，歐洲各國檔案館的館藏檔案甚為機密，只準其擁有者或少數(shù)上層人物使用。18世紀末，法國在資產階級大革命期間的檔案改革中首先提出檔案開放原則，宣布每一個法國公民均可在規(guī)定時間到國家檔案館查閱檔案。這一原則很快為歐洲各國所采用。

第二次世界大戰(zhàn)后，隨著各國國家檔案館普遍建立和科學文化事業(yè)的發(fā)展，檔案開放已成為信息資源共享的重要途徑之一，并作為各國法定的普遍性制度。在開放檔案的范圍和年限上，各國根據(jù)自身的情況有不同的規(guī)定。如英國、羅馬尼亞、印度、阿根廷等國規(guī)定除涉及國家內政、軍事、外交等秘密，以及公民私人隱密的檔案外，一般自檔案形成之日起滿 30年均實行開放；丹麥、蘇丹等國則規(guī)定為 50年。有的國家還對不同種類和內容的檔案專門規(guī)定了不同的開放年限，如法國規(guī)定公務員人事檔案、戶口登記冊和醫(yī)療檔案分別在其產生后的 120年、100年和150年開放。

我國在1980年制定了歷史檔案開放的管理辦法和一系列管理制度。1987年9月六屆人大通過了《中華人民共和國檔案法》，其中第十九條規(guī)定，“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年?！备鶕?jù)上述規(guī)定，我國檔案開放以三十年為基本期限，對于形成滿三十年的檔案，以開放為原則，不開放為例外；對于形成未滿三十年的檔案，以不開放為原則，開放為例外。

近年來，一些省市地方政府相繼出臺了政府信息公開的規(guī)章，國務院也于2007年4月5日頒布了《政府信息公開條例》，并已于2008年5月1日正式實施。這些行政法規(guī)規(guī)章的實施對綜合檔案館開放檔案起到了積極的推動作用。通信網絡技術和數(shù)字化技術的普遍推廣、文件影印復制技術發(fā)展，使檔案開放擔負著泄密的風險，因此，在利用檔案時，強調高度保密，尤其是個人隱私必須堅決維護。對個人檔案的公開持非常慎重的態(tài)度，幾乎還是處于一種封閉的狀態(tài)，不愿給社會提供。而其他方面的開放度得以大大提高，從開放各朝各代的歷史檔案逐漸延伸到建國后各個時期的檔案，從政治領域不斷深入到經濟、科技、文化以及社會公共事業(yè)領域，從黨政機關的管理檔案擴展到涉及人民群眾利益的民生檔案。檔案開放范圍的不斷擴大，意味著可利用檔案的范圍更寬廣、信息更豐富，有助于更好滿足各級各類社會組織以及廣大人民群眾的檔案信息需求。同時，為了提供檔案服務水平，創(chuàng)新了檔案開放方式。20世紀八九十年代，我國各級綜合檔案館主要通過設立檔案閱覽室，出版發(fā)行報紙、刊物、圖書、檔案史料全文或者摘錄匯編、檔案館指南，開放檔案目錄，舉辦檔案展覽等形式公開檔案。新世紀以來，政府網站的建設、政務公開成為政府與人們進行信息溝通的重要手段。對接政府各部門建立檔案館網站，于是檔案網站正逐步成為開放檔案的一種重要形式。方便群眾，為人們提供遠程信息服務，提高了服務效能。此外，檔案開放的容量大幅度提高。20世紀80年代，為適應開放檔案的要求，各級檔案館采取各種措施對館藏檔案進行調查分析，以熟悉館藏內容與成分，開展館藏檔案整理，編制各種檢索工具。以編研工作為例，1984年全國各檔案館編輯的各種專題檔案史料和叢編就達500多種30多億字，不少檔案史料還公開出版發(fā)行。也正是這一階段大量開放檔案，推動了80年代檔案利用高峰期的形成。90年代檔案開放數(shù)量繼續(xù)增加，1991年全國各級綜合檔案館檔案開放數(shù)量達到2094.3萬卷件。以1991年為基點，1992—2000年各級綜合檔案館開放檔案數(shù)量分別增長了-3.6%、2.2%、17.2%、33.2%、40.3%、57.8%、69.8%、81.8%、94.4%。2000年以來，隨著我國政治民主、政務公開建設的不斷深入，尤其是政府信息公開制度的實施，進一步推動了綜合檔案館開放檔案的步伐。2001年我國各級綜合檔案館檔案開放數(shù)量達到4 129.7萬卷件，將近1991年檔案開放量的2倍。以2001年為基點，2002—2007年全國綜合檔案館檔案開放數(shù)量分別增長了4%、11.8%、17.9%、24.3%、39.1%、42.3%，呈逐年上升趨勢。

二、檔案開放存在的問題及其原因

從檔案的封閉性到開放性轉變，是檔案管理工作的巨大進步。但是，對于快節(jié)奏的社會生活和人民對信息獲取的需要而言，還是存在不少問題。

（一）檔案開放過分死板，錯過檔案信息發(fā)揮價值的良好時機

《檔案法》規(guī)定，檔案的解凍期限不少于30年。一般來說，到期應該自動解凍予以開放。但是，在具體實施檔案法規(guī)中，很多公私檔案盡管不涉及隱私問題、不危害國家安全、不損害有關公民的權益，鑒于慎重，寧可延期開放，而不會考慮檔案的時代價值，還是把具有重大經濟價值和社會價值的檔案束之高閣，塵封到檔案館中。待到開放之時，檔案信息變成了明日黃花，已經沒有了原本那么大的利用價值了。發(fā)生這種狀況并非個案，幾乎是當前檔案管理的基本傾向。我們研究發(fā)現(xiàn)主要是由于以下兩個主要原因。

第一，檔案法規(guī)中的規(guī)定的條款有些模糊、不確切，難以把握具體操作的程度。

檔案法規(guī)中關于提前開放的檔案的條款有規(guī)定，但對于不同的檔案級別沒有進行明確細分，更沒有指出哪些檔案不受相關法律的限制，可以提前開放，哪些檔案無論如何是不可以提前開放的；對于那些到期不適合開放的檔案應該如何處理，上級檔案行政管理部門如何進行審查，以及經濟、科學、技術、文化等類檔案的提前開放是否等同于隨時開放，都缺乏相應法規(guī)的解釋、銜接和指引，

具體尺度不好把握。如果要讓檔案發(fā)揮時代價值，便于檔案管理人員更好地為人民、為社會服務，就必須盡快完善《檔案法》，以適應時代發(fā)展的需要。

第二，檔案管理部門以規(guī)避風險為由，故意不作為。

職業(yè)道德是任何從業(yè)人員的基本準則。檔案部門是涉及職業(yè)道德很關鍵的部門，因為凡是檔案都會涉及到個人，牽扯到個人隱私和家庭關系，關聯(lián)著社會問題。檔案法中規(guī)定“對于擅自公布、提供屬于國家所有檔案的相關人員給予行政處分甚至刑事處罰”。檔案管理部門為了規(guī)避提前開放檔案的法律風險和道德風險，堅持“不違法”的辦事原則，不主動作為，不主動為政府和公民服務，在檔案開放上不作為于己有利。所以，總是強調檔案開放法規(guī)對開放時間的一般限定和延長規(guī)定，過于保守謹慎地貫徹法律法規(guī)中的保密精神，忽視法規(guī)精神中提前開放的規(guī)定和鼓勵利用的導向，導致開放檔案“老齡化”，開放時間普遍“超時”。政府的公開信息不能及時被人民群眾所了解，不能正確引導社會生活和社會生產的健康發(fā)展，影響政府的公信度和辦事的透明度，為滋生腐敗提供了便利。

（二）檔案信息開放載體單一，開放方式滯后

國家經濟發(fā)展和社會進步日新月異的今天，政務公開的信息量大量增加，并且被要求快速傳播。這就對檔案信息開放提出了更高的要求，要求全面、準確、迅速把信息公開，滿足人們的需要。一直以來，檔案開放采取坐莊式開放，即需要獲取檔案信息者，持有效證明或證件到專業(yè)檔案館申請查閱獲取。檔案館有四種提供方式，一是允許現(xiàn)場查閱檔案；二是給查檔者提供檔案資料、允許抄錄檔案信息；三是經檔案主管同意，由管理人員管控檔案資料、復印檔案材料；四是通過電話咨詢，由檔案管理負責代替查閱檔案，獲取檔案資料。除了這些方式之外，即使檔案開放了，你也無從獲得所需要的檔案信息?？梢姡瑱n案開放效率不高。

（三）檔案開放度低，使用效率不高

按照國際檔案開放的慣例，1987年9月后，我國實施檔案開放政策，公開了以往各朝代從來沒有開放過的歷史檔案資料，破天荒打破了檔案密不可宣的傳統(tǒng)。由于這個傳統(tǒng)的慣性作用，開放的量不大，僅占館藏的21%；到現(xiàn)在，就是數(shù)字化技術很發(fā)達的情況下，全國檔案開放率沒有超過40%。有的已經開放過幾年的檔案資料，一直無人問津，可見利用效率之低。出現(xiàn)了一方面社會需要大量的全面的檔案信息資料無從獲得與另一方面提供了檔案資料無人問津的矛盾。原因很明顯，是檔案管理部門為了自身的權益在自我糾纏。檔案管理部門想方設法擴大本部門的影響，按照有關法律和政務信息公開程序公布檔案信息，贏得公眾對檔案部門的好評，所以，大眾化的檔案信息不厭其煩地公布，盡顯本部門權威。如果所有的關鍵檔案信息一覽無余地公布出來，那么，檔案管理部門利益從哪里來？所以，有必要控制部分檔案信息，以便進行檔案有償服務。

三、提高檔案開放效能的對策

（一）繼續(xù)完善與《檔案法》相關的法律體系，依法促進檔案開放，提高服務效能

如前所述，我國檔案開放不足的原因很多，其中與《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《保密法》銜接不緊密、不系統(tǒng)、不統(tǒng)一有重要的關系。所以必須妥善處理好檔案信息公開與保密的關系。黨政檔案是檔案材料的重要內容，一般都有密級和保密期限，《保密法》沒有隨著機構改革的推行而進行適應性修改，致使本來應該及時解密的文件沒解密，應該移交其他可以公開檔案機關的案件、文件依然留在保密機關，制約了檔案開放程序。據(jù)統(tǒng)計，解密的檔案文件只占定密文件的2%，使政府信息公開程度大打折扣。

（二）強化檔案開放意識，促進政府行政法制化、民主化

政務公開是我國民主政治的反映，而檔案管理是政務公開的重要窗口。檔案管理部門必須強化檔案開放意識，進一步解放思想、轉變服務理念，堅持大開放為主，以不開放為例外；改變服務態(tài)度，對來獲取檔案信息的公民絕不刁難，不設門檻把他們拒絕在門外，熱情主動引導幫助公民查找檔案信息；檔案管理部門要嚴格自律，以嚴肅的工作紀律約束檔案服務人員，保證檔案開放有序。

（三）利用現(xiàn)代科技提高檔案自動化服務水平

加強對檔案管理工作人員業(yè)務素質的培訓，特別是現(xiàn)代數(shù)字化技術、影音技術、館藏技術的培訓，加強他們的工作和服務能力；投資改造檔案館藏設施，克服單一的信息服務方式，實現(xiàn)多平臺服務技術，把自動化、數(shù)字化技術用到檔案開放服務事業(yè)上來。

（四）切實保障公民的知情權

憲法規(guī)定了中華人民共和國公民都有知情權。對國家、政府的重大決策和戰(zhàn)略具有知情的權利。檔案開放是公民獲得國家、黨政決策和發(fā)展戰(zhàn)略的主要渠道。檔案管理部門要建立完善服務公民的工作制度，保障他們的知情權，把服務的數(shù)量和質量納入到機關事業(yè)單位的績效考核中來。

Abstract：Open archives and open close，is an important window open.Use the file open，to promote open government，related to the government's "enlightened"，related to democracy and the rule of law.In the process of government information disclosure mode，to improve the file management and service，have necessary to systematically summarize our country archives management practice and experience，make the past serve the present，to lay the foundation for the establishment of the history of transparent government service.

Key words：archives opening；government affairs publicity；effectiveness

[責任編輯 杜 娟]