白樺

摘 要：對(duì)政府與社會(huì)資本合作的基本概念與特征進(jìn)行了分析，并結(jié)合當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)容與PPP模式的相關(guān)性，指出PPP模式是進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)特別是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)最為合適的模式，并從宏觀層面、微觀層面進(jìn)行論述PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的實(shí)施路徑選擇，旨在為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代建設(shè)工作的有效開(kāi)展提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：政府；社會(huì)資本合作；合作機(jī)制；發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.32.007

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)工作的深入開(kāi)展，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中各地政府面對(duì)著來(lái)自各方面的壓力，特別是債務(wù)問(wèn)題促使各級(jí)政府切身感受到引入社會(huì)資本的迫切性。PPP模式的機(jī)制創(chuàng)新，即用社會(huì)資本替換地方政府債務(wù)，而同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的提供不但不會(huì)因此而減少，反而會(huì)產(chǎn)生更大的正面效應(yīng)。因此從實(shí)踐角度探討進(jìn)一步優(yōu)化政府與社會(huì)資本合作的運(yùn)作機(jī)制和操作模式，將有利于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)展。

1 PPP模式的概念、特征

1.1 PPP模式的概念

1.1.1 政府部門(mén)的定義

英國(guó)政府提出PPP是指政府授權(quán)私營(yíng)商代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)，這種服務(wù)是通過(guò)政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議來(lái)約定的。國(guó)家發(fā)改委及財(cái)政部對(duì)PPP模式均有類(lèi)似的定義，發(fā)改委更注重合作雙方合作模式，而財(cái)政部定義更注重分工和投資回報(bào)等財(cái)務(wù)方面內(nèi)容。

1.1.2 學(xué)者定義

焦小平認(rèn)為PPP模式可分為廣義、狹義之分。廣義的定義（從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度）指政府、私人在市場(chǎng)機(jī)制下合作，提高政府資源利用效率，實(shí)現(xiàn)物有所值目標(biāo)，同時(shí)能有效改進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。狹義的定義指政府和社會(huì)資本利用市場(chǎng)手段，通過(guò)長(zhǎng)期合作合理分配基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高其質(zhì)量、效率和數(shù)量。賈康認(rèn)為“PPP”是指民營(yíng)資本方通過(guò)政府公共部門(mén)與民營(yíng)資本方的合作，通過(guò)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，共同實(shí)現(xiàn)各自利益；合作過(guò)程中體現(xiàn)在互利、共贏兩個(gè)方面，即通過(guò)這種管理和合作，可以在為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)適當(dāng)滿(mǎn)足私人部門(mén)的投資利益，最終都使得有限的資源發(fā)揮更大的作用，提高社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。筆者認(rèn)為，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部及其它兩位學(xué)者或官員的定義均比較全面，只是角度不同而已。

1.2 PPP模式的特征

PPP具有三個(gè)主要特征，第一個(gè)是“合同關(guān)系”，這是合作前提。以前政府從極高的權(quán)屬、立法方面進(jìn)行的公共事務(wù)管理，這些事務(wù)的處理沒(méi)有體現(xiàn)任何合作伙伴關(guān)系，純屬單方面的管控。PPP中公共部門(mén)和民營(yíng)部門(mén)合作并形成合同關(guān)系，核心問(wèn)題是目標(biāo)一致：即從PPP項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)更多、更好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給，前提是以最少的資源和代價(jià)。而兩個(gè)部門(mén)的最終利益則是在共同目標(biāo)基礎(chǔ)之上的各得所需，體現(xiàn)了“合”而又“同”。第二個(gè)特征是“利益共享”，這是合作的目的。體現(xiàn)在：任何PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤(rùn)最大化為目的，因此PPP中公共部門(mén)需要控制民營(yíng)部門(mén)可能獲取的高額利潤(rùn)。但如何能實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)共享利益呢？就要擴(kuò)大“共享利益”的范圍，實(shí)現(xiàn)包括除直接成果外，還包括項(xiàng)目中相對(duì)間接、長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益，當(dāng)然也包含了很多潛在的利益回報(bào)。第三個(gè)特征是“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，是形成健康、持續(xù)的伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)。由于PPP項(xiàng)目的特殊性，其風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源多、周期長(zhǎng)，一個(gè)PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程包括了融資風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等全項(xiàng)目周期的風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目已經(jīng)超越了政府公共部門(mén)的管理，來(lái)自市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)更是前所未有。由于PPP項(xiàng)目中政府部門(mén)與社會(huì)資本方相互交織在一起，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)也融合在一塊。如果沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的意識(shí)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)PPP模式的正常運(yùn)行的。風(fēng)險(xiǎn)交織及合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式區(qū)別于其他交易模式的顯著特點(diǎn)。

2 新型城鎮(zhèn)建設(shè)建設(shè)內(nèi)容與PPP模式的相關(guān)性分析

任何問(wèn)題的處理方案及方法中均離不開(kāi)“普遍聯(lián)系”這個(gè)事物普遍規(guī)律，為什么說(shuō)目前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)容離不開(kāi)PPP融資模式的助力，下面將從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)容及其與PPP模式的相關(guān)性進(jìn)行分析。表格根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》及國(guó)家發(fā)改委于2014年《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》整理。國(guó)家發(fā)改委在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中特別提出各地新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目作為增量上改革的重點(diǎn)，優(yōu)先采用PPP模式。根據(jù)上面國(guó)家發(fā)改委關(guān)于PPP項(xiàng)目的適用范圍和新城鎮(zhèn)建設(shè)內(nèi)容對(duì)比分析可以看出，兩者的相關(guān)性極高，無(wú)疑都與基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)三個(gè)方面完全重合、正相關(guān)?？梢赃@樣定論，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，只要是符合PPP模式的建設(shè)內(nèi)容，均可以采用該模式，但是筆者需要強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)。一是PPP模式需要以項(xiàng)目為標(biāo)的進(jìn)行的合同、合作關(guān)系。二是強(qiáng)調(diào)“社會(huì)資本方”原則上是指不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的境內(nèi)外企業(yè)法人。三是PPP模式在新型城鎮(zhèn)化應(yīng)用中將逐步實(shí)現(xiàn)新的轉(zhuǎn)型：如從單純的融資向經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變；土地從整理向經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變；從單個(gè)項(xiàng)目向片區(qū)轉(zhuǎn)變；從間接融資向直接融資轉(zhuǎn)變；從獨(dú)資向股權(quán)合作、混合所有制轉(zhuǎn)變。

國(guó)家發(fā)改委通過(guò)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上PPP項(xiàng)目庫(kù)專(zhuān)欄，已于5月首批公布1043個(gè)、總投資為1.97萬(wàn)億元的PPP項(xiàng)目。上半年各省區(qū)市共計(jì)公布2.2萬(wàn)億元的PPP項(xiàng)目，全年有望突破3萬(wàn)億元。如果以國(guó)家層面加之各省市每年按退出3萬(wàn)億PPP項(xiàng)目預(yù)測(cè)，到2020年共六年，PPP項(xiàng)目合計(jì)投資達(dá)18萬(wàn)億，前文提過(guò)，我國(guó)在2020年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%水平，將需要42萬(wàn)億投資。PPP項(xiàng)目預(yù)計(jì)將占新型城鎮(zhèn)化投資比重達(dá)50%左右，可見(jiàn)其貢獻(xiàn)率非常之大。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下政府與社會(huì)資本的合作機(jī)制與實(shí)施路徑

3.1 宏觀層面新型城鎮(zhèn)化PPP合作機(jī)制與實(shí)施路徑

按國(guó)家與地方投資內(nèi)容及城鎮(zhèn)格局進(jìn)行分類(lèi)推進(jìn)，即國(guó)家層面、區(qū)域城市群、市縣城市（鎮(zhèn)）三個(gè)層面按不同級(jí)別選擇不同的PPP模式。（1）根據(jù)2014年國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，國(guó)家將根據(jù)中央及地方權(quán)限，投資國(guó)家戰(zhàn)略層面的公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口等重大基礎(chǔ)設(shè)施，在強(qiáng)化綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)支撐國(guó)家層面及地域方面助力地方新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。（2）區(qū)域城市群層面，提出優(yōu)化提升京津冀、長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲城市群，要以建設(shè)世界級(jí)城市群為目標(biāo)，繼續(xù)在制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、科技進(jìn)步、綠色發(fā)展等方面走在前列，形成國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，積極參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮其重要支撐和引領(lǐng)作用；培育發(fā)展成渝、長(zhǎng)江中游、中原、哈長(zhǎng)等中西部地區(qū)城市群，使之成為促使我國(guó)國(guó)土空間均衡開(kāi)發(fā)、引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。這些重點(diǎn)區(qū)域的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要各城市間的密切合作才能達(dá)到一加一大于二的城市群效果。（國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，2014）。（3）具體到新型城鎮(zhèn)（市）層面，是最微觀層面，首先需要滿(mǎn)足國(guó)家區(qū)域、地域的整體規(guī)劃要求，其次根據(jù)城鎮(zhèn)的特點(diǎn)，建設(shè)有特色、適宜的新型城鎮(zhèn)，重點(diǎn)在綠色城市、智慧城市、人文城市幾個(gè)方面推進(jìn)。三個(gè)層面的融合，將會(huì)劃分出不同類(lèi)型的PPP項(xiàng)目，將有利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與PPP模式的完美結(jié)合。

3.2 微觀層面新型城鎮(zhèn)化中PPP合作機(jī)制及實(shí)施路徑

前面論述過(guò)，新型城鎮(zhèn)化中的建設(shè)內(nèi)容主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、公共事業(yè)領(lǐng)域及公共管服務(wù)領(lǐng)域三個(gè)方面。本人根據(jù)分析這三個(gè)方面的建設(shè)內(nèi)容及特征，可歸納出適用的PPP模式。詳見(jiàn)表2。

3.3 操作層面PPP合作機(jī)制及實(shí)施路徑

PPP模式的一個(gè)重要特點(diǎn)就是按“項(xiàng)目”進(jìn)行管理，其實(shí)施路徑實(shí)際上就是科學(xué)的項(xiàng)目管理過(guò)程，嚴(yán)格遵循項(xiàng)目管理相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行。PPP項(xiàng)目操作流程劃分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交五個(gè)主要階段。如圖1所示。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在新城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大的今天，PPP模式仍然是在我國(guó)公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，實(shí)踐中仍有很多關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)事項(xiàng)，我們必須要按照財(cái)政部PPP模式操作流程加入各參與方及具體的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)操作要點(diǎn)進(jìn)行梳理，制定政府與社會(huì)資本的正確合作機(jī)制，采取有效的落實(shí)措施，才能取得預(yù)期的效果。

參考文獻(xiàn)

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