熊旭陽(yáng)　李金宣

摘 要：現(xiàn)階段，農(nóng)民進(jìn)城、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。我國(guó)在探索土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中遇到了許多問(wèn)題，而農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押政策的出臺(tái)，將會(huì)對(duì)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定的影響。從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)角度研究農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的影響，并就如何利用好這一政策提出合理的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押貸款

中圖分類(lèi)號(hào)：F42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）32-0025-02

引言

2008年開(kāi)始，我國(guó)許多地方為了解決農(nóng)村融資難的問(wèn)題，陸續(xù)推出了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，以期加大對(duì)“三農(nóng)”的支持，促進(jìn)農(nóng)村土地（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)地）流轉(zhuǎn)。目前我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)際工作中對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款利用較少，因此，有必要探索農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響。

一、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，是指以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押、由銀行等機(jī)構(gòu)向符合條件的農(nóng)戶(hù)或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放的、在約定期限內(nèi)還本付息的貸款。原理雖簡(jiǎn)單，但實(shí)踐中卻涉及很多內(nèi)容，農(nóng)戶(hù)是否愿意貸款、銀行是否愿意放貸、貸款額度等問(wèn)題都需要考慮。目前，我國(guó)不同地方的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款運(yùn)行機(jī)制不同，對(duì)此，可描繪如圖1

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，該運(yùn)行機(jī)制可分為四種：一是農(nóng)戶(hù)直接向銀行抵押貸款，銀行對(duì)其抵押物和信用考察后進(jìn)行放貸；二是農(nóng)戶(hù)貸款時(shí)，由擔(dān)保方向農(nóng)戶(hù)提供擔(dān)保，農(nóng)戶(hù)向擔(dān)保方提供反擔(dān)?；蛑Ц稉?dān)保費(fèi)，再由銀行放貸；三是農(nóng)戶(hù)向村集體集中土地，把土地連片登記，統(tǒng)一尋找承租方，由承租方以租期內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向銀行抵押貸款，再由銀行放貸；四是農(nóng)戶(hù)直接把土地租給承租方，承租方向銀行申請(qǐng)抵押貸款，再由銀行放貸。

二、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響

在我國(guó)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)模式都在一定程度上反映了土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，具有一定的適用性，但也存在著問(wèn)題。土地流轉(zhuǎn)形式多種多樣，在模式創(chuàng)新上需要進(jìn)一步的研究。而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度對(duì)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)來(lái)說(shuō)，既是機(jī)遇，又是挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極影響

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，作為一種農(nóng)村金融制度，創(chuàng)新性的將農(nóng)地變?yōu)樯a(chǎn)要素參與融資。對(duì)農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，可以帶來(lái)一定的收益，也是一種創(chuàng)新的土地流轉(zhuǎn)模式；對(duì)銀行來(lái)說(shuō)，也是一種新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。對(duì)不同的主體都會(huì)產(chǎn)生一定的積極作用。

1.解決農(nóng)民融資困難

一方面，在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)之前，農(nóng)地不能作為抵押物向銀行借款，農(nóng)民通過(guò)土地所獲得的收益則通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地或出租給他人獲取租金等渠道獲得收入?，F(xiàn)在在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度下，農(nóng)民可以保留承包權(quán)的情況下將若干年限的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給銀行進(jìn)行融資，對(duì)于沒(méi)有足夠資金購(gòu)買(mǎi)農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)等的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，可以解決其實(shí)際的資金問(wèn)題。另一方面，在試點(diǎn)之前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式主要有山東寧陽(yáng)的“股份+合作”模式、溫州的種田大戶(hù)轉(zhuǎn)包模式等，這些流轉(zhuǎn)模式存在一個(gè)共同問(wèn)題，即尋找可大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的承租者較難，由于承租大量的土地需要高額的資金，一般的農(nóng)業(yè)大戶(hù)或社會(huì)資本面對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)高的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不愿承包，興趣不大?，F(xiàn)在可以抵押以后，通過(guò)承租到的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向銀行進(jìn)行抵押，然后再擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，這無(wú)疑使一些企業(yè)或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶(hù)對(duì)承包更多的農(nóng)地產(chǎn)生興趣，即提高了抵押貸款的可得性。從這兩方面看，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款都在一定程度上解決了農(nóng)民融資難的問(wèn)題。

2.提高土地利用率

我國(guó)新型城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農(nóng)民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要收入的意愿遠(yuǎn)小于進(jìn)城就業(yè)的意愿，導(dǎo)致農(nóng)村土地利用率低下現(xiàn)象十分普遍，以至于有許多地區(qū)開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)，以期提高土地利用率。在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)以前，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)主要通過(guò)土地的轉(zhuǎn)包、入股等形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，市場(chǎng)不夠活躍。如普通的轉(zhuǎn)包形式，一部分農(nóng)民不愿耕種或者缺少勞動(dòng)力，就將其土地轉(zhuǎn)包給親戚或者鄰居幫忙耕種，土地利用率提高甚少，只是一個(gè)人耕種兩份田而已。而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)之后，許多地區(qū)開(kāi)始探索實(shí)踐農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款。一方面，仍在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)可將自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給銀行獲取生產(chǎn)資金提高生產(chǎn)；另一方面，對(duì)于有意愿大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)主或者其他人則可以提高其承租能力，有更多的資金去租賃更多的土地，同時(shí)，為了更好地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)并到期還款付息，他們會(huì)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、提高生產(chǎn)技術(shù)等來(lái)保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益，將大大提高土地利用率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，農(nóng)民也可從中獲取更高的租金收益或者生產(chǎn)分紅。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響還有活躍土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、有利于完善土地流轉(zhuǎn)制度等積極的影響。

（二）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的消極影響

既然是試點(diǎn)政策，其合理性和可行性都要受到實(shí)踐的檢驗(yàn)。那么，從目前實(shí)施情況來(lái)看，這項(xiàng)政策不僅對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)積極地影響，也帶來(lái)了許多消極的影響。

1.抵押貸款可得性不同導(dǎo)致流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不公平

上述提到，要求銀行向符合條件的農(nóng)戶(hù)或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放貸款。但在實(shí)際操作過(guò)程中，通過(guò)向部分地區(qū)銀行人士咨詢(xún)了解到，對(duì)于一般的小農(nóng)戶(hù)，很難向他們發(fā)放貸款，一是手續(xù)繁瑣，農(nóng)戶(hù)對(duì)這方面知識(shí)了解較少；二是農(nóng)戶(hù)的土地抵押價(jià)值低，放款風(fēng)險(xiǎn)較高，導(dǎo)致普通農(nóng)戶(hù)的抵押貸款可得性較低。這就導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有失公平，小農(nóng)戶(hù)貸款額度低、難度大、要求嚴(yán)；大農(nóng)戶(hù)或者規(guī)模經(jīng)營(yíng)者貸款額度高、難度小、要求松。另外，不同的區(qū)域貸款政策也不一樣，也有不同程度的不公平現(xiàn)象存在，小農(nóng)戶(hù)只能“望貸止步”，這顯然沒(méi)有達(dá)到普及的效果，反而可能使農(nóng)戶(hù)心生許多不滿(mǎn)的情緒。

2.高風(fēng)險(xiǎn)高成本阻礙土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的繁榮

目前，我國(guó)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)的農(nóng)地交易服務(wù)機(jī)構(gòu)較少，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)多為偶然的，勢(shì)必造成土地流轉(zhuǎn)的成本增高、規(guī)模受限，且農(nóng)業(yè)技術(shù)不發(fā)達(dá)的地區(qū)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品自然災(zāi)害的抵御能力較低，存在不確定風(fēng)險(xiǎn)。高風(fēng)險(xiǎn)和高成本對(duì)承租者和銀行來(lái)說(shuō)都是消極影響。對(duì)于承租者，由于風(fēng)險(xiǎn)較高，在市場(chǎng)預(yù)期不樂(lè)觀的情況下承租導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)期限較短，不能長(zhǎng)期租賃，不利于農(nóng)作物生產(chǎn)，對(duì)土地肥力以及農(nóng)民利益都有較大損害；對(duì)于銀行，由于風(fēng)險(xiǎn)較高，就會(huì)導(dǎo)致未來(lái)出現(xiàn)大量的不良資產(chǎn)。所以，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度也會(huì)給土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)帶來(lái)一些消極影響，不容忽視。

三、消除消極影響的建議

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款對(duì)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)有非常重要的影響，對(duì)于積極的影響要合理推廣和應(yīng)用，對(duì)于消極的影響應(yīng)采取相應(yīng)措施將其消除，因此本文提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）完善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款配套制度

現(xiàn)行的法律已經(jīng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，應(yīng)盡快完善《土地管理法》等關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度，從根本上保障這一融資渠道。目前已經(jīng)有部分地區(qū)建立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記機(jī)構(gòu)，應(yīng)該繼續(xù)推廣；還應(yīng)建立如評(píng)估咨詢(xún)和法律咨詢(xún)的中介機(jī)構(gòu)，為銀行和農(nóng)戶(hù)對(duì)抵押物價(jià)值的評(píng)估提供科學(xué)依據(jù)，為農(nóng)戶(hù)對(duì)制度的了解和法律糾紛提供意見(jiàn)等，對(duì)保障農(nóng)民的利益和科學(xué)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)都有重要的作用。

（二）推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并建立風(fēng)險(xiǎn)保障基金

2012年我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推行并不普遍，很多農(nóng)民對(duì)這方面知識(shí)了解較少，小農(nóng)戶(hù)也很少會(huì)花錢(qián)去為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投保。所以，要提高農(nóng)民的投保意識(shí)，有關(guān)部門(mén)和保險(xiǎn)公司適時(shí)進(jìn)行宣傳，擴(kuò)大參保人數(shù)和范圍，為抵押貸款還貸風(fēng)險(xiǎn)提供保障，從而提高農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿和銀行的放貸意愿。另外，村集體可以自發(fā)或有組織的成立抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)保障基金會(huì)，吸引農(nóng)戶(hù)參加基金會(huì)，對(duì)到期不能還款的農(nóng)戶(hù)給予一定額度的基金支持。

（三）建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

農(nóng)民之所以愿意進(jìn)城，一是因?yàn)槌鞘惺杖胨礁?，二是因?yàn)樯鐣?huì)保障體系更健全。農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移會(huì)使他們失去一部分保障，如就業(yè)、收入等，如果社會(huì)保障不到位，他們就不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，更沒(méi)有能力去貸款，所以必須加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性，讓農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)讓其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這對(duì)完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有深遠(yuǎn)的意義。

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[責(zé)任編輯 興 華]