楊娜+肖潔+葉宏

摘 要：近年來，自然災害的發(fā)生成為我國部分地區(qū)貧困和返貧的主要原因之一，如何有效提升社區(qū)防災減災能力成為災害管理的重點。在解決社會問題或危機過程中，社會工作追求系統(tǒng)性、實務性、生態(tài)性、能動性、獨特性和以人為本，這些專業(yè)特質(zhì)能夠有效地指導和介入災害管理體系，提高災害應對的效能。同時，社會工作者在防災減災過程中能夠充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，利用專業(yè)方法在社區(qū)層面開展易被群眾接受的宣傳教育、鏈接資源進行災害模擬體驗與救災演練，增強居民的防災減災意識，有效提升其自救互救能力。

關(guān)鍵詞：社會工作；災害管理；防災減災

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）03-0091-03

防災減災是災害管理的首要環(huán)節(jié)，防微杜漸、防患于未然是避免或降低災害破壞性的首要原則。本文基于社會工作理念和工作技巧，對災害發(fā)生周期中防災和減災備災環(huán)節(jié)中社會工作者可能發(fā)揮的積極作用加以探討，提出社會工作理念和社會工作者在防災減災過程的必要性及可行性。

一、社會工作引入災害管理的必要性

在2010年初，發(fā)生在南美洲的海地和智利的特大地震中，前者人員傷亡與后者相比呈現(xiàn)出較大差別。據(jù)海地政府估計，地震致死大約30萬人，另有超過30萬人受傷，至少100萬人無家可歸。然而時隔一個月后的智利地震，死亡人數(shù)卻不到1 000人。據(jù)《中國日報》報道，“智利發(fā)生了8.8級強烈地震，釋放的能量是海地大地震的800倍”[1]，專家隨即指出，智利的這場地震屬于超級地震中的“頂尖級別”，與2004年那場引發(fā)致命海嘯、吞噬23萬條人命的印度尼西亞9.1級地震同屬一類。截然不同的損失與傷亡數(shù)字與智利的事先防范是分不開的，也就是說，智利對地震做好了準備，而海地卻沒有。首先，智利的建筑具有全球最好的防震功能。其次，政府對災難反應極為迅速，而且智利的地震學家最多。最后，也是最重要的，智利的居民基本都受過相應的訓練[2]。從這個例子中不難看出，強化災害預防應當成為各級政府和社會民眾高度關(guān)注的問題。

在中國，災害管理始終是以政府宏觀調(diào)控為主的行政區(qū)管理模式，防災減災工作主要表現(xiàn)為政府主導下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應急預案制定、各部門分工配合。而廣大居民尚未有效地參與到災害應對中來。從災害影響看，社區(qū)是承擔災害風險的主體，因此，提高社區(qū)防災減災的能力，是最大程度降低災害影響的核心，也是防災減災工作的基礎(chǔ)[3]。

“社會工作是社會建設(shè)的重要組成部分，它是一種體現(xiàn)社會主義核心價值理念，遵循專業(yè)倫理規(guī)范，堅持‘助人自助宗旨，在社會服務、社會管理領(lǐng)域，綜合運用專業(yè)知識、技能和方法，幫助有需要的個人、家庭、群體、組織和社區(qū)，整合社會資源，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，預防和解決社會問題，恢復和發(fā)展社會功能，促進社會和諧的職業(yè)活動。”[4]2008年“汶川地震”以來的本土實踐表明，對災難的回應和介入已經(jīng)是社會工作實踐和專業(yè)的一部分。社會工作者的專業(yè)價值體現(xiàn)在災害管理的全過程，是防災減災工作中不可或缺的“軟驅(qū)”力量[5]。社會工作在災害管理中尤其是社區(qū)防災減災方面，其功能是顯著的?！盀暮ι鐣ぷ鳌币苍诖蟮卣鸷蟪蔀橹袊鐣ぷ骼碚撎接懪c實務中的新領(lǐng)域，受到從業(yè)者和社會大眾的普遍關(guān)注。不過，鑒于“災害社會工作”伴隨災害發(fā)生、發(fā)展，從已有經(jīng)驗來看，其既往的工作焦點和研究重心大多集中在“災后”，對于“災前”關(guān)注甚少。比如，在后來的“蘆山地震”“魯?shù)榈卣稹敝?，針對災后救援、心理康復、兒童管護等方面，已有較多國際、國內(nèi)的社會工作團體、組織或個人介入到實務工作中并產(chǎn)生了不同程度的社會影響。

民政部《關(guān)于加快推進災害社會工作服務的指導意見》（2013）中指出：近年來，我國災害社會工作服務在應對汶川特大地震、玉樹強烈地震、舟曲特大山洪泥石流、蘆山地震等重大自然災害過程中得到了快速發(fā)展，災害社會工作服務隊伍逐步壯大，災害社會工作服務機構(gòu)初具規(guī)模，災害社會工作研究日益深入，災害社會工作實踐不斷探索，社會工作在滿足受災群眾需求、創(chuàng)新災區(qū)社會管理、加強災區(qū)社會建設(shè)、促進災區(qū)社會發(fā)展方面的作用得到初步顯現(xiàn)。因此，如何將災害社會工作納入國家和地方災害管理之中，使其作為政府相關(guān)工作的重要助手亟待深入研究和探討。

二、社會工作理念在防災減災中的積極作用

社會工作基于相關(guān)社會科學形成了“尊重生命、促進人類發(fā)展的理論體系，并在這種理論的支持下探索專業(yè)服務的科學方法，體現(xiàn)了預防、治療和發(fā)展的學科特質(zhì)”[6]。社會工作服務機制表現(xiàn)為預防、治療和發(fā)展的脈絡(luò)，二者的運行機理具有高度的統(tǒng)一性，這提供了社會工作介入災害危機管理的適用性。社會工作在解決社會問題過程中追求社會性、系統(tǒng)性、實務性、生態(tài)性、能動性、獨特性和以人為本，這些專業(yè)特質(zhì)能夠有效指導和介入災害管理體系，進而提高災害管理的效能。

第一，社會工作具有社會性。社會工作專注人的健康發(fā)展與社會公平、正義，在社會工作理論的指導下，運用有效的方法解救危難、緩解困難和促進人的發(fā)展，進而化解因這些危難而造成的社會危機或問題。災害管理雖然是針對災害的控制與治理，但自然災害不可避免地會對人類生存和社會發(fā)展造成影響，并衍生成為社會危機，因此，災害同樣具有社會屬性，社會工作天然地契合了參與災害管理的使命。

第二，社會工作講究系統(tǒng)性。社會工作作為一種專業(yè)的助人活動，其基本要素包括服務對象、社會工作者、價值觀念、工作方法和助人互動，且在整個助人過程中這些要素缺一不可。災害管理過程要以政府職能部門為主導，充分利用人民解放軍、醫(yī)療衛(wèi)生、救援等相關(guān)專業(yè)保障隊伍，充分調(diào)動社會志愿力量等在救災工作中的作用，充分發(fā)揮人民群眾的主觀能動性，因此，災害管理過程也是一個系統(tǒng)性地設(shè)置預防、處置災害和災后恢復發(fā)展的過程，該系統(tǒng)的完整性和有效性取決于各階段的綜合設(shè)計是否科學、合理，是否體現(xiàn)維護民生與社會公正的價值觀。

第三，社會工作具有實務性。社會工作者經(jīng)過系統(tǒng)的社會工作理論教育，秉承一整套價值觀、專業(yè)倫理和職業(yè)守則，接受過嚴格的助人技巧訓練并具備一定社會工作直接服務的實務經(jīng)驗，尤其是應對社會弱勢群體可能面臨的各種困難并盡力使遭遇困難者回歸生活常態(tài)。這種實務性特點決定了社會工作者能迅速融入災害應對中去，在災害發(fā)生的前、中、后的不同階段都能發(fā)揮自己的專長和實務經(jīng)驗，提升災害管理的服務品質(zhì)。

第四，社會工作重視生態(tài)性。社會工作強調(diào)以促進人類的生存與發(fā)展為目標，以生態(tài)學角度研究和優(yōu)化人類的生存與發(fā)展空間，促進人類的健康發(fā)展。自然災害的發(fā)生會破壞人類的生存與發(fā)展環(huán)境，因而災害管理的重要任務就是預防可能發(fā)生的自然災害和削減災害產(chǎn)生的社會影響。在此方面，社會工作的價值觀與災害管理相一致，為社會工作介入防災減災提供了理論依據(jù)。

第五，社會工作強調(diào)能動性?！叭嗽谇榫持小笔巧鐣ぷ骼碚摵蛯崉盏闹匾A(chǔ)，社會工作價值觀中對人的價值偏好包括“相信人的價值和尊嚴是與生俱來的；人具有能力和動機去追求更滿意的生活；人要對自身與他人負責，除了自己之外還要想到其他人?！盵7]災害管理工作需要應對復雜的災情，需要充分調(diào)動所有資源，特別是人力資源，發(fā)揮人的能動性，在此方面，社會工作大有可為。依據(jù)社會工作理念，不能把處于災難中的人僅僅當作被救援者或者是完全的弱勢群體，要動員和挖掘處于災難中或有可能處于災難中的民眾開展自救和互助，依靠自己的力量降低災害帶來的損失。

第六，社會工作主張獨特性。社會工作在助人與解決社會問題或危機過程中以人們的需求出發(fā)，尋求與個體相適應的、有效的、容易接受的自助方法脫離危機。社會提供機會讓每個人成長和發(fā)展并實現(xiàn)其潛能。每場災難的發(fā)生對于受災者都是史無前例的痛苦回憶，而且每個受災者都有著與眾不同的經(jīng)歷和感受。面對受災者們各不相同的處境和困難，救援與恢復重建都應該因時、因地和因人而異，因此，災害管理工作是面對差異性的問題，不可能完全復制和照搬歷史和其他人的經(jīng)驗。

第七，社會工作踐行以人為本。社會工作理論、方法、價值倫理與維護人的尊嚴與生命的意義緊密聯(lián)系在一起，這種以人為本的理念與災害管理的本質(zhì)具有高度的一致性，災害管理的首要目標就是有效地管理災害，保障受災民眾的生命和財產(chǎn)安全。

三、社會工作者在防災減災中的積極作用

以日本為例，在日常社區(qū)防災方面，日本推行“防災福利社區(qū)事業(yè)計劃”，希望可以通過市民、計劃推動者（NPO等）與市政府的合作推動，“發(fā)揮社區(qū)既有的社會福利組織以及人際網(wǎng)絡(luò)，開展災害防救的宣傳、教育與訓練，進行防救災計劃的擬定等工作，并結(jié)合地區(qū)的福利活動與防災活動，以提升組織運作效率，提升社區(qū)的自主防災能力。”[8]這套防災社區(qū)建設(shè)理念，今天正被世界各國推崇和借鑒。

“在我國，從2007年民政部減災委下發(fā)《‘減災示范社區(qū)標準》開始，各地就掀起了一股‘減災社區(qū)建設(shè)之風，2008年至今的7年時間，全國共有6 800多個社區(qū)被評為‘綜合減災示范社區(qū)”[9]。民政部減災委針對防災減災工作陸續(xù)下發(fā)了一系列文件，如《國家減災委員會關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災工作的指導意見》（國減發(fā)〔2011〕3號）、《全國綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建管理暫行辦法》（民函〔2012〕191號）、《全國綜合減災示范社區(qū)標準》（國減辦發(fā)〔2013〕2號）等，極大地帶動了社區(qū)層面防災減災工作的開展。目前來看，6 800多個“綜合減災示范社區(qū)”僅僅是拋磚引玉的示范，要讓防災減災意識深入每個民眾心里、讓國民都具備防災減災能力，還需要在今后一段時間內(nèi)全社會共同的努力。

筆者認為，在這個“養(yǎng)兵千日”的過程中，社會工作者可以發(fā)揮以下積極作用。

（一）通過社區(qū)教育提升居民防災減災意識

防災意識教育可以被看作是一種服務，具有防災減災意識的民眾能夠通過自己擁有的知識和技術(shù)降低災害風險與影響，可以較大程度上減輕國家和社會的負擔。社會工作者在社區(qū)中可以運用專業(yè)的工作方法（如小組、社區(qū)行動等）開展社區(qū)宣傳教育，以此增加群眾的知識儲備。比如，在洪災多發(fā)區(qū)域，社會工作者可以協(xié)調(diào)資源，編制宣傳資料，在社區(qū)開展環(huán)境保護宣傳活動并組織開展培訓活動，“引導社區(qū)居民學習減少洪水災害與環(huán)境保護方面的知識”[10]；又如，在民族地區(qū)，善于開展社區(qū)工作的社會工作者可以協(xié)助少數(shù)民族群眾發(fā)現(xiàn)民族傳統(tǒng)文化中有關(guān)災害應對的內(nèi)容，并整理匯編成冊，實現(xiàn)防災減災宣傳與民族傳統(tǒng)文化保護雙贏的目標。

（二）通過社區(qū)參與培育社區(qū)防災減災文化

在社區(qū)工作中，社會工作者可以組織并協(xié)助居民繪制“社區(qū)災害分布圖”“災害易發(fā)評價表”以及面向家庭的“應急疏散避難圖”等。在此基礎(chǔ)上，引導社區(qū)居民對所在社區(qū)進行脆弱性分析，找到引發(fā)災害的潛在風險和脆弱環(huán)節(jié)，并進一步制定社區(qū)防災減災規(guī)劃。秉承多方參與的理念，社會工作者在制定社區(qū)防災減災規(guī)劃的過程中將會考慮不同經(jīng)濟、社會背景和不同年齡、性別的人參與，使社區(qū)居民對社區(qū)脆弱地帶有一定的了解。當災難再次來臨，人們可以清楚地知道社區(qū)相對安全的地帶以及逃生路線以及自己的分工。此外，社會工作者還可以協(xié)助制定家庭防災計劃，并充分考慮到家庭老人、婦女與兒童的實際狀況與差異需求。在社區(qū)居民參與制定防災減災規(guī)劃的過程中，社區(qū)的防災減災文化也將有效形成，并在代際互動中形成知識的生產(chǎn)與傳承。

（三）通過互動交流分享社區(qū)防災減災經(jīng)驗

社會工作者可以聚集社區(qū)中的各類人群，根據(jù)他們的興趣和特點組建不同的小組。在小組活動中，發(fā)揚互助互惠、民主參與和決策、高度的個別化和賦權(quán)的原則；并利用小組的資源，挖掘組員潛力、集結(jié)力量，治理社區(qū)脆弱性，提升社區(qū)能力，促成小組成員的成長從而維護社區(qū)整體的利益。比如，社會工作者可以在小組中鼓勵居民廣發(fā)言論，“講述自己或身邊人遇到的災害故事，開展經(jīng)驗交流，也可討論、閱讀防災減災科普讀物學到的知識，或者通過集體觀看災害錄像與防災知識講座，然后共同討論交流，更好地分享經(jīng)驗，增強自身避險能力”[11]。此外，社會工作者也可以介紹各國的防災減災個案及其經(jīng)驗，國內(nèi)其他防災社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗等，引導觀眾圍繞案例進行討論，形成經(jīng)驗的分享。

（四）通過模擬演習增強居民防災減災能力

社會工作者能夠幫助社區(qū)組建災害管理小組、救災志愿者聯(lián)盟等，鏈接相關(guān)資源對志愿者進行培訓，為社區(qū)儲備一支具備救災技巧的骨干和志愿者隊伍，在災難來臨時開展自救與互救行動。在此過程中，社會工作者能夠發(fā)揮專業(yè)特長，開發(fā)針對不同群體尤其是弱勢群體的培訓教材。同時，組織開展培訓活動，對社區(qū)居民進行逃生和緊急救援模擬，提高人們應對困難與災害的能力。針對社會工作的服務領(lǐng)域，社會工作者還能特別考慮兒童、婦女和老人等弱勢人群，專門組織他們進行自救互救與避災逃生等演練。

四、結(jié)語

災害社會工作是災害管理體系的重要補充力量。在協(xié)助人以及解決社會問題或危機過程中，社會工作的專業(yè)特質(zhì)能夠有效介入災害管理體系，提高災害管理效能。同時，社會工作者在防災減災過程中能夠充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，利用專業(yè)工作方法在社區(qū)層面開展有效的宣傳教育，增強公眾防災減災意識，培育社區(qū)減災文化，并能夠鏈接社會資源參與到災害管理中，提升社區(qū)居民參與災害管理的積極性，進而降低災害風險及其社會影響。

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