張瓊

摘 要：負(fù)責(zé)任的行政行為既要求行政個(gè)體對(duì)主觀責(zé)任和客觀責(zé)任的承擔(dān)、行政組織對(duì)內(nèi)部控制和外部控制的整合，也包含表達(dá)、道德規(guī)則、分析倫理和后倫理四個(gè)倫理思考層次。在主客責(zé)任相統(tǒng)一、內(nèi)外控制相結(jié)合的基礎(chǔ)上，行政主體進(jìn)行行政行倫理層次思考，并對(duì)所有可能行政方案進(jìn)行排序，從而做出最佳行政決策。在決策過(guò)程中，個(gè)人道德品質(zhì)、組織制度、組織文化和社會(huì)期待四個(gè)因素互相促進(jìn)、共同發(fā)展，致力于實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、倫理化的負(fù)責(zé)任行政行為。

關(guān)鍵詞：負(fù)責(zé)任行為；庫(kù)珀；行政倫理

中圖分類(lèi)號(hào)：D0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）03-0061-02

特里·L·庫(kù)珀（Terry L·Coopper），美國(guó)著名行政倫理學(xué)專(zhuān)家，現(xiàn)任南加州大學(xué)公共管理學(xué)院“公民與民主價(jià)值”專(zhuān)業(yè)教授，其《行政倫理學(xué)手冊(cè)》（Handebook of Adminnistrative Ethics）、《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》（The Responsible Ademinnistration：An Approach to Ethics for the Adminnistrative Role）奠定了他在美國(guó)行政倫理學(xué)史上的大師地位。《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》一書(shū)中涉及的行政人員的行政責(zé)任及沖突、行政組織的負(fù)責(zé)任行為、負(fù)責(zé)任的行政管理行為對(duì)當(dāng)代中國(guó)的行政倫理學(xué)的發(fā)展具有重要的理論和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

一、主客統(tǒng)一：行政倫理學(xué)的決策起點(diǎn)

從現(xiàn)代與后現(xiàn)代社會(huì)的大背景出發(fā)，庫(kù)珀認(rèn)為，現(xiàn)代行政倫理學(xué)集中體現(xiàn)了角色的多元化和差異性、工作與私人生活的分離、相對(duì)主義和社會(huì)多元化等后現(xiàn)代世界中的現(xiàn)代性問(wèn)題。面對(duì)復(fù)雜的行政環(huán)境，無(wú)論行政個(gè)體，或者行政組織，學(xué)習(xí)行政倫理學(xué)已成為必然要求。而對(duì)于行政個(gè)體，自覺(jué)做到主客統(tǒng)一、自覺(jué)承擔(dān)行政責(zé)任既是其本身的職責(zé)要求，也是化解行政沖突的倫理途徑。

“責(zé)任和義務(wù)是關(guān)于人的社會(huì)角色使命的規(guī)定。一個(gè)人在社會(huì)群體中扮演什么樣的角色，也就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)?！盵1]行政管理人員作為社會(huì)公共服務(wù)的角色扮演者，承擔(dān)相應(yīng)的行政職責(zé)不僅是一種實(shí)然要求，也是一種社會(huì)美德。庫(kù)珀認(rèn)為，“責(zé)任是構(gòu)建行政倫理學(xué)的關(guān)鍵”[2]，而行政責(zé)任又分為主觀責(zé)任和客觀責(zé)任。公共行政人員在面臨實(shí)際的工作環(huán)境時(shí)，主觀責(zé)任和客觀責(zé)任往往交叉融合、不可分離，由此產(chǎn)生行政責(zé)任沖突。

客觀責(zé)任作為行政責(zé)任類(lèi)型之一，它主要源于法律、組織機(jī)構(gòu)和社會(huì)對(duì)行政人員的角色期待。也就是說(shuō)，客觀責(zé)任主要與從外部強(qiáng)加的可能事物有關(guān)，是一種外在的客觀事物賦予主觀個(gè)體的行政職責(zé)。所有的客觀責(zé)任，都包括對(duì)某人或某組織負(fù)責(zé)，也包括對(duì)某一任務(wù)、下屬員工人事管理和實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)負(fù)責(zé)，前者即為職責(zé)，后者則為義務(wù)，職責(zé)和義務(wù)構(gòu)成客觀責(zé)任的具體形式的兩個(gè)方面。在行政責(zé)任中，公共行政人員是通過(guò)維護(hù)法律對(duì)民選官員負(fù)責(zé)、對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)和為下級(jí)負(fù)責(zé)、對(duì)公民負(fù)責(zé)來(lái)實(shí)現(xiàn)其客觀責(zé)任的。其中前兩者是服務(wù)于組織等級(jí)職責(zé)制度而言的，后者則是服務(wù)于公共利益而言。

主觀責(zé)任主要指根源于我們自己對(duì)忠誠(chéng)、良知、認(rèn)同、價(jià)值的遵從和信仰，往往是個(gè)體在職業(yè)生活中依據(jù)自身經(jīng)歷逐步建立起來(lái)的職業(yè)道德，是行政個(gè)體職業(yè)道德的外在反應(yīng)，是個(gè)體態(tài)度、信念和價(jià)值觀的集中體現(xiàn)。在主觀責(zé)任中，態(tài)度范圍最廣泛，包含了信念和價(jià)值觀；信念次之，包含著價(jià)值觀，相對(duì)持久；價(jià)值觀范圍最小，它是我們部分態(tài)度和信念的持久內(nèi)化，是信仰系統(tǒng)中的核心。相對(duì)于客觀責(zé)任外在的責(zé)任而言，主觀責(zé)任更關(guān)注行政個(gè)體內(nèi)在的道德素質(zhì)和職業(yè)信仰。

理論而言，客觀責(zé)任和主觀責(zé)任是統(tǒng)一于行政責(zé)任中的。但是，由于現(xiàn)代和后現(xiàn)代社會(huì)中公民角色的多樣化，行政責(zé)任的踐行往往面臨沖突，如權(quán)力沖突、利益沖突、角色沖突等。公共行政人員在履行行政責(zé)任時(shí)，經(jīng)常陷入倫理的兩難選擇，“做了你要下地獄；不做你也要下地獄”。而這所有的沖突都是客觀責(zé)任與客觀責(zé)任、主觀責(zé)任與主觀責(zé)任、客觀責(zé)任和主觀責(zé)任之間的沖突?；谶@些責(zé)任的沖突，庫(kù)珀認(rèn)為，公共行政人員必須做到主客統(tǒng)一。在主觀責(zé)任和客觀責(zé)任統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，行政主體應(yīng)了解倫理思考層次，即表達(dá)層次、道德規(guī)則層次、倫理分析層次和后倫理層次，從而在充分倫理思考的前提下，進(jìn)行恰當(dāng)?shù)膫惱頉Q策。

作為行政倫理決策的起點(diǎn)，在科學(xué)化、倫理化的行政行為中，公共行政個(gè)體必須首先明確自己的客觀責(zé)任和主觀責(zé)任，自覺(jué)做到主客統(tǒng)一、主客兼顧。當(dāng)二者產(chǎn)生沖突時(shí)，依據(jù)表達(dá)層次、道德規(guī)則層次、分析倫理層次和后倫理層次的倫理思考層次，行政主體依次對(duì)各種行政責(zé)任進(jìn)行排序，從而在各種方案中選出最佳方案，化解行政沖突，從而實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、倫理化。

二、內(nèi)外整合：行政倫理學(xué)的踐行關(guān)鍵

庫(kù)珀認(rèn)為，“倫理困境的實(shí)質(zhì)是責(zé)任和義務(wù)的沖突性或?qū)剐?，這種責(zé)任和義務(wù)的對(duì)抗性是現(xiàn)代和后現(xiàn)代社會(huì)中的角色扮演的多樣化和個(gè)人身份認(rèn)同的多元化現(xiàn)象造成的，而且隨著現(xiàn)代社會(huì)向后現(xiàn)代社會(huì)的過(guò)渡，這種沖突趨勢(shì)還會(huì)加強(qiáng)。所以，倫理沖突的出現(xiàn)是不可避免的?！睂?duì)于倫理沖突，僅僅要求行政人員個(gè)體做到主客統(tǒng)一、進(jìn)行主客責(zé)任道德思考，從而運(yùn)用自己的倫理自主性抵制不道德的組織和不負(fù)責(zé)任的組織行為，這種倫理決策顯然是不明智的。在主客統(tǒng)一的行政倫理決策起點(diǎn)上，解決倫理沖突、實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政決策依賴的是行政人員個(gè)體和行政組織的共同努力，內(nèi)外整合才是踐行關(guān)鍵。

從行政組織出發(fā)，庫(kù)珀提出了在公共組織中保持負(fù)責(zé)任的行為的兩種方法：內(nèi)部控制和外部控制。倫理沖突的出現(xiàn)是不可避免的，而倫理沖突的解決又依賴于行政個(gè)體和行政組織共同努力。為此，行政組織的內(nèi)部控制和外部控制就顯得尤為重要。其中，外部控制指外在于個(gè)體的、強(qiáng)加在個(gè)體身上的制度體系，諸如倫理規(guī)范和倫理立法。而內(nèi)部控制則指職業(yè)價(jià)值和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員在社會(huì)化過(guò)程中已經(jīng)將這些價(jià)值和標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)化了，所以他們既是私人的也是職業(yè)的。庫(kù)珀認(rèn)為，內(nèi)部控制和外部控制是相對(duì)的，二者缺一不可，所以在行政行為中，應(yīng)該全面考慮內(nèi)部控制與外部控制。

當(dāng)然，外部控制論者并非就認(rèn)為行政沖突的解決只是單純依靠組織外部的倫理制度，而是認(rèn)為內(nèi)部控制只是發(fā)揮輔助性作用，故而他們不應(yīng)該得到首要關(guān)注。也就是說(shuō)，不是非此即彼的問(wèn)題，而是誰(shuí)更重要的問(wèn)題。外部控制論的擁護(hù)者韋伯、芬納和湯普森皆是如此，他們傾向于考慮改變組織、改變控制組織運(yùn)行的法律和法規(guī)，而不是優(yōu)先致力于尋求行政個(gè)體本身的認(rèn)可和內(nèi)化。這樣，行政行為的外部控制就出現(xiàn)了倫理立法和倫理法規(guī)兩種形式。行政倫理立法是通過(guò)行政領(lǐng)域內(nèi)的倫理法律化，即把行政活動(dòng)看成是一種集體道德裁決、一種政治性的社團(tuán)建立的道德最低標(biāo)準(zhǔn)。在一定程度上，適當(dāng)限制了個(gè)人自由裁量權(quán)，從而從外部控制著手，減少倫理沖突。而作為倫理法規(guī)，其類(lèi)型范圍比倫理立法廣，但通常沒(méi)有倫理立法那樣的精確具體的限制。同時(shí)，由于許多法規(guī)多是行業(yè)法規(guī)，其具體的約束力和運(yùn)行機(jī)制就存在很大差異。倫理立法和倫理法規(guī)互為補(bǔ)充，從組織的倫理制度層面對(duì)行政組織和行政個(gè)體的責(zé)任進(jìn)行區(qū)分，從而減少行政責(zé)任沖突。

內(nèi)部控制主要指職業(yè)價(jià)值和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，行政人員在社會(huì)化過(guò)程中將這些價(jià)值和標(biāo)準(zhǔn)逐漸內(nèi)化。內(nèi)部控制論者弗雷德里克認(rèn)為，“負(fù)責(zé)任的行為除了需要有外部控制因素以外，還要有一種‘心理因素”，他以中世紀(jì)的教堂“力圖讓政府對(duì)上帝負(fù)責(zé)”來(lái)界分一種責(zé)任行為，即責(zé)任不能用“對(duì)某些人或某個(gè)人負(fù)責(zé)”這樣的字眼來(lái)表達(dá)，責(zé)任是一種“道德的或宗教的”責(zé)任以及一種理想化的政治責(zé)任。它是對(duì)于先驗(yàn)理念的一種責(zé)任情感和責(zé)任意識(shí)。換句話說(shuō)，內(nèi)部控制主要依賴的是公共行政個(gè)體自身的道德價(jià)值和道德信仰，主要依靠行政人員自身的已經(jīng)內(nèi)化的價(jià)值觀的約束，即塑造行為的能力最終來(lái)源于一系列內(nèi)化了的態(tài)度、價(jià)值觀和信仰，而不是來(lái)源于外部的規(guī)則和程序，該規(guī)則和程序是以別人的要求和命令的形式操作的。當(dāng)然，在內(nèi)部控制中，行政人員擁有大量的自由行政裁量權(quán)。但是，作為行政人員個(gè)體，其態(tài)度、信念和價(jià)值觀并不總是正派的，由此在自由裁量權(quán)基礎(chǔ)上形成的自我約束也并非完全正確，所以單純依靠行政人員的內(nèi)部控制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

由此觀之，在主觀責(zé)任和客觀責(zé)任相統(tǒng)一的決策起點(diǎn)上，外部控制和內(nèi)部控制進(jìn)一步規(guī)定行政責(zé)任，化解行政沖突。作為行政倫理學(xué)的踐行關(guān)鍵，二者有機(jī)統(tǒng)一，不可偏廢?；诖耍瑤?kù)珀認(rèn)為，行政組織和行政個(gè)體要綜合考慮外部控制和內(nèi)部控制，使得兩種控制各發(fā)其用，在行政行為中達(dá)到最大限度的平衡和統(tǒng)一，從而使行政沖突得到最優(yōu)解決。也只有充分整合內(nèi)部控制和外部控制，行政決策才能真正走向科學(xué)化、道德化。而這，也是整個(gè)行政倫理學(xué)追求的目標(biāo)。

三、負(fù)責(zé)任的行為模式：行政倫理學(xué)的價(jià)值訴求

一個(gè)科學(xué)的行政決策既離不開(kāi)行政人員個(gè)體對(duì)主觀責(zé)任、客觀責(zé)任的承擔(dān)，也離不開(kāi)行政組織的內(nèi)部控制和外部控制。庫(kù)珀認(rèn)為，當(dāng)主觀責(zé)任和客觀責(zé)任、內(nèi)部控制和外部控制、個(gè)人自由裁量權(quán)和倫理立法有機(jī)的統(tǒng)一時(shí)，一個(gè)負(fù)責(zé)任的行政決策也就不遠(yuǎn)了。而這，也正是行政倫理學(xué)的價(jià)值追求所在。符合道德規(guī)范的行為是不可能在孤立的情況下形成并得以有效維持的，結(jié)合主客責(zé)任、內(nèi)外控制，從行政組織和行政個(gè)體入手，庫(kù)珀的負(fù)責(zé)任的行政行為主要包含四個(gè)方面：個(gè)體道德品質(zhì)、組織制度、組織文化、社會(huì)期待。這四者在一個(gè)總的范疇內(nèi)，共同促進(jìn)行政責(zé)任沖突的解決。

行政決策中，行政責(zé)任的最終踐行者是行政個(gè)體，所以個(gè)體的道德品質(zhì)影響著行政行為的合道德性。個(gè)人的道德品質(zhì)主要包括倫理決策技巧、精神品質(zhì)、德性和職業(yè)價(jià)值觀。其中，倫理決策技巧主要是在了解行政事件之后，進(jìn)行倫理層次思考，進(jìn)而進(jìn)行倫理決策，提高行政決策的有效性。精神品質(zhì)和德性則是從行政個(gè)體內(nèi)化的價(jià)值、信念和潛在道德而言。職業(yè)價(jià)值觀是另一個(gè)非常重要的個(gè)人道德品質(zhì)，即關(guān)于職業(yè)行為和目標(biāo)的信仰，與精神品質(zhì)的德性相比，他們可以歸納為實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，他們是按照職業(yè)方式行事的稟性。這四者相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)，促進(jìn)個(gè)體的行政道德品質(zhì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

除卻個(gè)體，組織制度是另一個(gè)保證公共組織決策合道德的行為因素?！案灿诿绹?guó)的自由主義傳統(tǒng)的個(gè)人主義導(dǎo)向，美國(guó)傳統(tǒng)認(rèn)為，基本的實(shí)體是個(gè)人，而個(gè)人作為一個(gè)道德的代理人，必須在諸如組織、社團(tuán)和國(guó)家這樣的社會(huì)集體之前得到糾正或限制，這樣才能夠符合道德規(guī)范的行為。同等的實(shí)體是組織，但‘組織作為個(gè)人道德品性、價(jià)值觀和身份的塑造者還沒(méi)有被我們充分認(rèn)識(shí)到”[3]，也就是說(shuō)，在行政決策中，對(duì)行政組織的重視還有待提高。而組織制度作為組織的一種約束形式，主要是強(qiáng)調(diào)組織層面的道德并尋求鼓勵(lì)道德行為的組織制度維度，即在創(chuàng)造適合道德行為發(fā)展的制度的同時(shí)，既保護(hù)個(gè)體的倫理自主性，又限制濫用組織資源。

保持公共組織中道德行為的第三個(gè)因素與組織文化相關(guān)。所謂組織文化，威特默認(rèn)為，“組織文化中關(guān)于道德因素方面的共同具有的觀點(diǎn)”。在他看來(lái)，并不是整個(gè)組織文化影響了道德行為，而只是那些組成了“共同具有的觀點(diǎn)”的因素影響了道德行為。沙因指出，“組織領(lǐng)導(dǎo)的行為是對(duì)組織文化最有力的影響，領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)特而有必要的作用就是文化操縱”[4]，即組織文化是由組織領(lǐng)導(dǎo)影響的、組織成員共同具有的價(jià)值觀。其中，領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)培育支持道德行為的組織文化起著潛在的重大杠桿作用。為此，處理組織文化的抵制或倫理破壞作用的關(guān)鍵方法可以從以下兩個(gè)方面著手。首先，組織領(lǐng)導(dǎo)有必要認(rèn)識(shí)到并不停地提醒自己：在組織文化中，自己是最明顯的倫理角色模范。其次，看得見(jiàn)的對(duì)道德行為的明顯獎(jiǎng)賞是領(lǐng)導(dǎo)們參與和塑造其組織文化的另一種方式。如此，行政組織的組織文化將有利于行政責(zé)任解決的方向發(fā)展。

當(dāng)然，行政沖突的解決不僅需要行政組織、行政者個(gè)體的共同努力，也需要社會(huì)力量的注入。負(fù)責(zé)任的行政行為的最后一個(gè)因素與社會(huì)對(duì)公務(wù)員的期待有關(guān)，即社會(huì)期待。社會(huì)期待主要指人們?cè)诓煌姆矫鎸?duì)于那些工作在政府中的人員所寄予的希望，包括薪酬水平、行為約束和公眾形象等。其中，公眾參與是社會(huì)期待的主要表現(xiàn)形式之一。在保持負(fù)責(zé)任過(guò)程中，公眾參與起到了兩個(gè)關(guān)鍵作用，其一，它保證公共行政人員的腦子里有公眾意識(shí)，保證政府是人民的政府（即民享政府）這一首要原則；其二，公眾參與還有助于澄清和明確法律和政策的意圖。換句話說(shuō)，公眾參與是重要的行政力量，社會(huì)期待是行政沖突得以解決的重要推手。

綜上所述，庫(kù)珀式負(fù)責(zé)任的行政行為不是簡(jiǎn)單的行為堆砌，而是個(gè)體道德品質(zhì)、組織制度、組織文化、社會(huì)期待四者在一定程度上的共同設(shè)計(jì)，以期他們相互促進(jìn)、共同發(fā)展，促進(jìn)行政沖突的有力解決。概言，在組織個(gè)體主客統(tǒng)一的決策起點(diǎn)上，行政組織的內(nèi)外整合是決策關(guān)鍵，這種負(fù)責(zé)任行為既要內(nèi)部控制與外部控制相結(jié)合，又要主觀責(zé)任和客觀責(zé)任一起抓；既要考慮組織制度和文化的建設(shè)，也要提高行政個(gè)體自身的道德素質(zhì)。只有這樣，才能在倫理立法和有限自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)行政沖突的解決，達(dá)到行政倫理學(xué)的價(jià)值訴求——負(fù)責(zé)任的行政行為，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、倫理化。

參考文獻(xiàn)

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