魏渤航

【摘要】城鄉(xiāng)二元化是我國(guó)社會(huì)發(fā)展中的重要現(xiàn)象與社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，在一定時(shí)期發(fā)揮了重要作用，但隨著社會(huì)的發(fā)展負(fù)面影響逐漸涌現(xiàn)。本文首先分析了我國(guó)城鄉(xiāng)二元化出現(xiàn)的原因與負(fù)面印象，進(jìn)而從制度建設(shè)與頂層設(shè)計(jì)等方面提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議，以為全國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)保障；城鄉(xiāng)一體化；制度建設(shè)

社會(huì)保障是指國(guó)家通過(guò)立法，積極動(dòng)員社會(huì)各方面資源，保證無(wú)收入、低收入以及遭受各種意外災(zāi)害的公民能夠維持生存，保障勞動(dòng)者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時(shí)的基本生活不受影響，同時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，逐步增進(jìn)公共福利水平，提高國(guó)民生活質(zhì)量。

當(dāng)前，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中存在的一個(gè)嚴(yán)重障礙，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的戶(hù)籍壁壘，兩種不同資源配置制度，以及在城鄉(xiāng)戶(hù)籍壁壘基礎(chǔ)上的其他問(wèn)題。

一、城鄉(xiāng)分割的原因與負(fù)面影響

1、原因分析

我國(guó)改革開(kāi)放己歷30余年，國(guó)家己步入工業(yè)化時(shí)代，而社會(huì)保障體系在經(jīng)歷全而而深刻的制度變革后，依然未能超越城鄉(xiāng)分割的歷史局限，隱藏在背后的原因是多方面的，既有傳統(tǒng)的觀(guān)念與路徑依賴(lài)，亦有重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村的發(fā)展取向和城鄉(xiāng)利益沖突的影響。

（1）傳統(tǒng)戶(hù)籍制度的樊籬不易突破

當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行的戶(hù)籍管理制度直接將不同地域的人群人為的貼上了城市與鄉(xiāng)村的標(biāo)簽而且彼此之間界限分明，同時(shí)國(guó)家賦予了不同的社會(huì)保障制度，分配額度同樣存在差異。由于長(zhǎng)期存在的社會(huì)保障制度與戶(hù)籍相掛鉤，雖是與我國(guó)社會(huì)體制之間息息相關(guān)，但背后卻隱藏著城鄉(xiāng)利益沖突，是不同階層群體之間的“戰(zhàn)爭(zhēng)”。牢牢捆綁在戶(hù)籍管理上的社會(huì)保障制度，進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)分割以及兩類(lèi)群體的思想，是城市二元化的根源所在。

（2）體制性障礙影響巨大

在這方面，主要表現(xiàn)如下：其一是職能部門(mén)的相互分割，直接導(dǎo)致了社會(huì)保障制度安排與相關(guān)政策的不協(xié)調(diào)，即使同一項(xiàng)制度亦存在著被多個(gè)部門(mén)分割管理的體制缺陷；其二，職能部門(mén)職責(zé)紊亂、責(zé)任不清的局而井未完全得到扭轉(zhuǎn)。

（3）傳統(tǒng)觀(guān)念障礙依然深厚

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由來(lái)已久，是我國(guó)歷史長(zhǎng)期發(fā)展的結(jié)果，致使部分人員潛意識(shí)就認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是社會(huì)發(fā)展的固定結(jié)構(gòu)，不可改變。在政策的制定上、制度的設(shè)計(jì)層面、福利待遇的分配過(guò)程中“恪守”城鄉(xiāng)分割理念，將農(nóng)村群體長(zhǎng)期排斥在社會(huì)保障制度之外，與生俱來(lái)就將不公平與不公正的待遇安排給了農(nóng)村群體。即使有部分人員提出了公平對(duì)待農(nóng)村群體，提升農(nóng)村群體福利待遇，但是依然是建立在城鄉(xiāng)二元化的基礎(chǔ)之上，稍加提升了農(nóng)村群體的待遇而已，本質(zhì)并未改變。

（4）缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)

由于我國(guó)國(guó)情的影響，涉及大眾的相關(guān)制度與政策的制定均是采用先試點(diǎn)再根據(jù)試點(diǎn)效果決定是否是區(qū)域性推廣還是全國(guó)范圍內(nèi)推廣。雖然該設(shè)置措施帶有試驗(yàn)性，推廣過(guò)程具有一定的合理性，但從另一層面而言就缺乏整體的設(shè)計(jì)，尚未從頂層考慮整個(gè)項(xiàng)目是否全國(guó)推廣與實(shí)施。由此導(dǎo)致，各個(gè)部門(mén)僅履行職責(zé)范圍內(nèi)的事宜而不敢或無(wú)意識(shí)去全面考慮整個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)，致使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展只能停留在文件上與口頭上。即使某一機(jī)構(gòu)在制度的制定上遵循了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的原則，但在具體執(zhí)行上卻必須要依靠于地方各個(gè)機(jī)構(gòu)的“一把手”能否自覺(jué)履行，但這種自覺(jué)能夠發(fā)揮效果尚受到上級(jí)部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)的干擾。

2、負(fù)面影響

（1）制度缺乏統(tǒng)一性與公平性

現(xiàn)代社會(huì)保障的一個(gè)重要功能是增進(jìn)全體國(guó)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同和促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的公平、正義與共享，但這兩點(diǎn)均以維護(hù)這一制度體系的統(tǒng)一性為前提條件。統(tǒng)一性與公平性是密切相關(guān)的，沒(méi)有社會(huì)保障制度安排的統(tǒng)一性不可能實(shí)現(xiàn)這一制度的公平性，因?yàn)槎嘣闹贫劝才艑?shí)質(zhì)上是參與者權(quán)益的不平等。就各類(lèi)保險(xiǎn)中分配中可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障存在較大差異而且以農(nóng)村人口所得額度偏低為結(jié)局，同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展兩者的差距勢(shì)有擴(kuò)大的趨勢(shì)。就此而言，當(dāng)今的社會(huì)保障制度因?yàn)槌青l(xiāng)分割的客觀(guān)因素的存在導(dǎo)致社會(huì)保障分配上以損害農(nóng)民利益為前提，這種制度的上不公平性是我國(guó)戶(hù)口體制的缺陷所致。

（2）影響管理效率與無(wú)法精細(xì)管理

城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度分割與管理、經(jīng)辦的分割，必然帶來(lái)資源配置的城鄉(xiāng)分割。如果這種分割在改革開(kāi)放前或改革開(kāi)放初期還因人員流動(dòng)率低而有其合理性，那么，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速進(jìn)行和鄉(xiāng)村人口大規(guī)模流動(dòng)的背景下，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割式社會(huì)保障資源分割配置便遭遇了越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。例如，就醫(yī)療保險(xiǎn)制度而言，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城鄉(xiāng)差異日益擴(kuò)大而且與我國(guó)工業(yè)發(fā)發(fā)展進(jìn)程之前出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，農(nóng)民作為我國(guó)人口的組要組成部分卻淪落為社會(huì)保障的“邊緣人”，享受不到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利。在該現(xiàn)實(shí)因素的影響下，農(nóng)村人口進(jìn)入城市動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈但后續(xù)穩(wěn)固性較差，反而延緩了城市進(jìn)程的發(fā)展，不利已我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展。導(dǎo)致該現(xiàn)象的根本原因在于農(nóng)村人口無(wú)法解決戶(hù)籍問(wèn)題，由此無(wú)法享受到同等權(quán)益，對(duì)于政府而言不得不實(shí)行兩套管理方案，不僅增加了管理成本而且難以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的管理。

（3）阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的必要前提與正確方向，其要求的就是勞動(dòng)力、資本、土地和技術(shù)等要素在城鄉(xiāng)之間能夠合理流動(dòng)，通過(guò)城鄉(xiāng)之間的良性互動(dòng)來(lái)達(dá)到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。社會(huì)保障是社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性管理制度，應(yīng)當(dāng)是面向于全國(guó)人民的福利制度。如果受制于城鄉(xiāng)分割的影響，必然是導(dǎo)致流動(dòng)人口無(wú)法享受到此福利，致使勞動(dòng)力流動(dòng)受阻，勞動(dòng)力市場(chǎng)無(wú)法自由流通。

（4）導(dǎo)致政府重復(fù)補(bǔ)貼與資金浪費(fèi)

由于城鄉(xiāng)分割的影響，導(dǎo)致城鄉(xiāng)人口社會(huì)保障制度采用了兩套不同的管理制度，無(wú)形中增加了社會(huì)管理成本，精細(xì)化管理亦無(wú)從談起，重復(fù)發(fā)放補(bǔ)貼資金的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，是國(guó)家資源的浪費(fèi)，更導(dǎo)致其他人員的合理權(quán)益受到損害。例如，當(dāng)前諸部分地區(qū)實(shí)行了兩套醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與兩套信息管理系統(tǒng)，由此導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)成本直線(xiàn)增加而且將導(dǎo)致同一人重復(fù)參保與享受雙重補(bǔ)貼的現(xiàn)象，導(dǎo)致國(guó)家資源大量浪費(fèi)以及應(yīng)當(dāng)享受社會(huì)保障服務(wù)的人員的利益被占用。

（5）衍生出新的社會(huì)問(wèn)題或矛盾

實(shí)行社會(huì)保障制度的初衷在于服務(wù)全社會(huì)，縮小不同階層人群的收入差距，促進(jìn)社會(huì)各個(gè)階層的和諧發(fā)展，但是因?yàn)槌青l(xiāng)的人為因素的分割導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差異日益擴(kuò)大，部分項(xiàng)目不僅未起到調(diào)節(jié)作用反而起到了逆向調(diào)節(jié)作用。此外，實(shí)行社會(huì)保障制度的目的在于為社會(huì)大眾提供安全預(yù)期，但卻因?yàn)轶w制因素的影響導(dǎo)致城鄉(xiāng)群眾福利待遇有別，直接影響到了社會(huì)的公正性與公平性，長(zhǎng)此以往勢(shì)必會(huì)引起不同階層群體之間的隔閡，影響到社會(huì)的信任度，尤其是農(nóng)民工接觸長(zhǎng)期排斥在外。例如，參加農(nóng)村合作醫(yī)療卻又工作、生活在城鎮(zhèn)，既被要求參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)又須按照《勞動(dòng)合同法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等，這一群體的社會(huì)保障權(quán)益事實(shí)上受到了直接損害，不滿(mǎn)感同樣在上升。由此而言，社會(huì)保證體系因人為的城鄉(xiāng)分割導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系之間出現(xiàn)惡化現(xiàn)象，城鄉(xiāng)群體之間的必然會(huì)出現(xiàn)隔閡與矛盾，短時(shí)年內(nèi)難以調(diào)節(jié)。

二、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的措施

1、牢固確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念

摒棄城鄉(xiāng)分割分治的傳統(tǒng)觀(guān)念與思維定勢(shì)，代之以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的新理念。任何一項(xiàng) 新的社會(huì)保障制度建立，均須同時(shí)考慮到覆蓋城鄉(xiāng)居民，已經(jīng)建立的面向城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃、有步驟地向農(nóng)村居民延伸，對(duì)于當(dāng)前針對(duì)農(nóng)村現(xiàn)象獨(dú)立設(shè)計(jì)的社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)在第一時(shí)間內(nèi)以城市社會(huì)保障項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改進(jìn)與完善，推動(dòng)兩者之間的有序銜接。整體而言，通過(guò)各類(lèi)措施在最短時(shí)間內(nèi)從思想觀(guān)念上矯正社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)分割管理的意識(shí)，則為社會(huì)保障制度一體化進(jìn)程的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

2、做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)

當(dāng)前，已有部分地方機(jī)構(gòu)在促進(jìn)社會(huì)保障制度一體化發(fā)展過(guò)程中提出了相關(guān)建議，但是并未受到上級(jí)單位或領(lǐng)導(dǎo)的支持，反而受到上級(jí)單位不同程度上的制約，致使制定的計(jì)劃“流產(chǎn)”，所有努力付之東流。由此可知，城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度的執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)從頂層開(kāi)始設(shè)計(jì)，經(jīng)過(guò)頂層的同意之后由上而下開(kāi)始執(zhí)行，進(jìn)而確保社會(huì)保障制度一體化的進(jìn)程從上到下落實(shí)到實(shí)處。首先，中央機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)收集各方意見(jiàn)，結(jié)合當(dāng)前城鄉(xiāng)二元化的現(xiàn)狀以及大眾的訴求，確定城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的意見(jiàn)并進(jìn)一步制定成政策以及落實(shí)步驟。各個(gè)基層機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照中央文件精神履行各自職責(zé)，將城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程落實(shí)到實(shí)處。當(dāng)然，這種頂層設(shè)計(jì)可以且應(yīng)當(dāng)借鑒一些先行先試的地方的經(jīng)驗(yàn)，但又須超越局部地區(qū)的局限性，并采取同步推進(jìn)的策略。只有強(qiáng)化中央的權(quán)威，做好科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

3、進(jìn)一步理順社會(huì)保障行政管理體制

在一定程度上而言，我國(guó)社會(huì)保障體系二元化的分割狀態(tài)是我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)管理體制二元化分割管理的必然，為此理順行政管理體制是推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化發(fā)展的基礎(chǔ)。首先，在現(xiàn)有行政管理體制的基礎(chǔ)之上實(shí)行集中管理制度并輔助于行政問(wèn)責(zé)管理制度，推動(dòng)行政管理制度上的統(tǒng)一化；其次，對(duì)當(dāng)前各個(gè)部門(mén)分而治之權(quán)力重疊的現(xiàn)象進(jìn)行治理，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化管理制度，為社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供組織管理保障；再次，同步推進(jìn)相關(guān)配套改革。例如，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金組合，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是現(xiàn)收現(xiàn)付，而個(gè)人賬戶(hù)基金是完全積累，它不僅需要有專(zhuān)業(yè)的基金管理機(jī)制，更需要通過(guò)資本市場(chǎng)開(kāi)展有償運(yùn)營(yíng)來(lái)實(shí)現(xiàn)保值增值。此外，醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)誠(chéng)信一體化發(fā)展的基礎(chǔ)是公共衛(wèi)生事業(yè)的一體化發(fā)展，有限拋棄城鄉(xiāng)二元化管理的現(xiàn)狀，推動(dòng)醫(yī)療服務(wù)的改革，朝著一體化方向發(fā)展。同時(shí)，社會(huì)保障制度一體化發(fā)展，尚需要戶(hù)籍制度的支持，推動(dòng)戶(hù)籍制度改革，取消城鄉(xiāng)戶(hù)口是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的前提。

4、優(yōu)先推進(jìn)基本保障制度的城鄉(xiāng)一體化

我國(guó)社會(huì)保障制度是一個(gè)由多個(gè)項(xiàng)目組成的龐大體系，要全面實(shí)現(xiàn)這一制度體系的城鄉(xiāng)一體化，還需要一個(gè)過(guò)程。因此，在確立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展取向的條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先推進(jìn)基本保障制度的城鄉(xiāng)一體化，主要包括社會(huì)救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與老年服務(wù)等。在優(yōu)先推進(jìn)上述基本保障制度城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上，再循序漸進(jìn)地完善其他社會(huì)保障制度安排，適時(shí)促進(jìn)各項(xiàng)補(bǔ)充保障機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展，則我國(guó)社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)便會(huì)實(shí)現(xiàn)，這將意味著這一制度在真正走向成熟。

5、調(diào)整財(cái)政資源配置方式

其一，在城鄉(xiāng)之間均衡配置社會(huì)保障財(cái)政資源，確保農(nóng)村居民能夠平等地分享到國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、福利、教育補(bǔ)貼等；其二，是同一保障項(xiàng)目的財(cái)政資金只由一部門(mén)負(fù)責(zé)分配，以此避免多部門(mén)分散使用造成的城鄉(xiāng)分割、群體分割及可能出現(xiàn)的重復(fù)支付或者遺漏支付現(xiàn)象；其三，任何一個(gè)社會(huì)保障制度的財(cái)政資金應(yīng)制定唯一的預(yù)算科目，同時(shí)要進(jìn)一步取消城鄉(xiāng)分割化的預(yù)算科目管理模式，以確保各級(jí)部門(mén)能夠嚴(yán)格按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路統(tǒng)籌財(cái)政資源的運(yùn)用，確保資金的科學(xué)合理運(yùn)用。

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