【摘要】近年來，隨著人民對公共服務(wù)需求的增多，為了解決經(jīng)費不足、經(jīng)驗匱乏等問題，越來越多的政府公共機(jī)構(gòu)開始求助于民間私人機(jī)構(gòu)，PPP項目模式逐漸成為一種主流趨勢。相較于傳統(tǒng)項目模式，PPP項目模式既具有靈活性，同時也具有一定的威脅性，如若使用不當(dāng)很容易給政府、企業(yè)乃至人民帶來無法挽回的傷害。因此，本文將從PPP視角出發(fā)，具體闡述PPP項目在實施過程中需要承擔(dān)的風(fēng)險因素以及如何分擔(dān)風(fēng)險因素，以期能夠為相關(guān)人士提供幫助。

【關(guān)鍵詞】PPP項目 風(fēng)險因素 分擔(dān)機(jī)制 決策

所謂PPP項目，其指的是通過政府公共機(jī)構(gòu)與民間私人機(jī)構(gòu)建立的合作關(guān)系，由民間私人機(jī)構(gòu)為公眾提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的一種項目模式。初始，PPP項目的含義僅限于為了降低政府公共機(jī)構(gòu)的資金投入，以及為了降低因政府公共機(jī)構(gòu)大量投資公共基礎(chǔ)設(shè)施而引起政府公共機(jī)構(gòu)借貸受到限制的概率而建立的一種合作模式。隨著時代的變遷，PPP早已有了更加寬泛的含義，現(xiàn)如今其指的是能夠為政府公共機(jī)構(gòu)提供現(xiàn)代化、優(yōu)質(zhì)化公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)的一種高效的合作模式。然而在以PPP模式開展的合作項目中，無論是在項目的融資階段、實施階段，還是在項目的實際運營階段，都會受到各種各樣潛在因素的制約，除此之外，這些潛在因素還存有很大程度的不確定性，在一定程度上制約著PPP項目的順利實施，甚至還會給政府公共機(jī)構(gòu)、民間私人機(jī)構(gòu)乃至公眾帶來無法挽回的傷害，而這些潛在因素則被統(tǒng)稱為PPP項目的風(fēng)險因素。由此看來，若要保證PPP項目能夠得以順利實施，為公眾提供現(xiàn)代化、優(yōu)質(zhì)化的公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)，就必須充分了解在PPP項目的實施過程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險因素，并找到行之有效的分擔(dān)機(jī)制，從而實現(xiàn)以最少的投資贏取最大的效益。

一、PPP項目的風(fēng)險因素

（一）法律制度變更風(fēng)險

現(xiàn)如今，普遍存在因政府機(jī)關(guān)重新頒布、實施、修訂法律法規(guī)制度等原因，而造成某些PPP項目的合法經(jīng)營性、市場需求導(dǎo)向性、公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)的收費額度、合作協(xié)議的生效年限等受到一定程度的影響與制約，從而直接影響某些PPP項目的順利實施以及正常經(jīng)營，更甚者還會直接導(dǎo)致出現(xiàn)PPP項目的被迫中止與“流產(chǎn)”等現(xiàn)象。而且，由于PPP項目是政府公共機(jī)構(gòu)與民間私人機(jī)構(gòu)簽訂的合作項目，涉及到的法律法規(guī)制度多且十分繁瑣，但又因為我國在PPP項目這方面的經(jīng)驗還不是十分豐富，與之相適應(yīng)的法律法規(guī)制度也不是十分完善，因此，在PPP項目的實際實施過程中是很容易出現(xiàn)因法律法規(guī)制度變更而引起的項目風(fēng)險的。

（二）項目審批延誤風(fēng)險

目前，因PPP項目的審批程序過于繁瑣、項目審批的周期過長、項目的投入成本過高等原因，而影響PPP項目順利實施的現(xiàn)象也是屢見不鮮，除此之外，有些PPP項目即使是在項目審批通過之后，也會存在因必須對項目性質(zhì)以及項目實施規(guī)模等進(jìn)行相關(guān)改動，而使得PPP項目的順利實施受到一定程度的干擾等現(xiàn)象。例如，在某些行業(yè)，成本價倒掛一直是業(yè)內(nèi)公認(rèn)的現(xiàn)象，此時，若要最大程度的實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，則必須在產(chǎn)品市場化之后通過融資或引進(jìn)外來投資、提高銷售價格等方法來實現(xiàn)。但根據(jù)我國相關(guān)政策的規(guī)定，對于我國公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)的定價必須要在設(shè)立聽證會、詢問消費者、經(jīng)營者以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的意見，并確證該價格具有必要性以及可行性之后，方可對其進(jìn)行定價，但這一復(fù)雜的定價程序，就容易造成項目審批延誤的問題，致使PPP項目的順利實施受到一定程度的制約。

（三）自然不可抗力風(fēng)險

所謂自然不可抗力風(fēng)險，其指的是合作的某一方因在協(xié)議簽訂之前未做到充足的防范、協(xié)議簽訂之后未完全控制狀況、事故發(fā)生之時無法解決或無法避免的情況或現(xiàn)象，如因天氣而造成的自然災(zāi)害、因國家利益而引發(fā)的戰(zhàn)爭沖突等。如在20世紀(jì)90年代，我國相關(guān)部門批準(zhǔn)在湖南省成立發(fā)電廠，西方某跨國公司成為中標(biāo)者，當(dāng)時湖南省政府已與該跨國公司簽訂了相關(guān)特許權(quán)協(xié)議，準(zhǔn)許其在我國境內(nèi)開展合作項目。但與此同時，個別西方國家轟炸我國南斯拉夫大使館辦事處，嚴(yán)重侵犯了我國的主權(quán)，而該跨國公司所在國也赫然在列。在此情況下，該中標(biāo)者無論是在國際上還是在中國境內(nèi)，其融資行為都不會十分順利。最終，該跨國公司因無法在規(guī)定時間內(nèi)完成融資行為，而被湖南省政府根據(jù)協(xié)議規(guī)定項收回了該中標(biāo)者的相關(guān)證書文件，并沒收了其投標(biāo)保證金，從而導(dǎo)致該PPP項目宣告失敗。

（四）項目融資行為風(fēng)險

所謂項目融資行為風(fēng)險，其指的是因融資機(jī)構(gòu)不完整、融資制度不健全、融資可行性差等原因而致使PPP項目的順利實施受到一定程度制約的現(xiàn)象，而其最直接表現(xiàn)的形式是資金的融合較為困難。事實上，每個PPP項目在招投標(biāo)階段結(jié)束之后，都會選定一個中標(biāo)者，并由政府公共機(jī)構(gòu)與中標(biāo)的民間私人機(jī)構(gòu)簽署特許權(quán)協(xié)議，而中標(biāo)者則需憑借該特許權(quán)協(xié)議在協(xié)議規(guī)定的期限之內(nèi)完成融資行為，此時該特許權(quán)協(xié)議方可正式發(fā)揮效用。而如若中標(biāo)者在規(guī)定的期限內(nèi)未完成融資行為，不僅會被取消其中標(biāo)資格還會沒收其在投標(biāo)時所繳納的保證金，如1.4中的某西方跨國公司。

（五）市場效益不足風(fēng)險

所謂市場效益不足風(fēng)險，其指的是在PPP項目的經(jīng)營階段，其所產(chǎn)生的市場效益遠(yuǎn)小于前期項目的資金投入或遠(yuǎn)未達(dá)到項目預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。如，在天津某PPP項目中，在項目啟動之前，市政府相關(guān)機(jī)構(gòu)曾提出了很多激勵措施，其中一條措施說明，如若由于某些政策原因致使該項目的市場效益無法達(dá)到預(yù)期效益時，則由天津市政府提供補(bǔ)助，但對于具體補(bǔ)助金額則沒有做出明確說明，而此時該民間私人機(jī)構(gòu)則需承擔(dān)市場效益不足的風(fēng)險。

二、PPP項目風(fēng)險的分擔(dān)機(jī)制

（一）相互約束的分擔(dān)機(jī)制

所謂相互約束的分擔(dān)機(jī)制，其指的是在PPP項目中，合作的哪一方對某風(fēng)險因素的控制力度最大，哪一方就應(yīng)承擔(dān)該風(fēng)險因素可能對該PPP項目造成的風(fēng)險。其中，哪一方對某風(fēng)險因素的控制力度最大也就相當(dāng)于該方是處在解決該風(fēng)險因素最有利的地位的，是最能從根本上降低該風(fēng)險因素的發(fā)生幾率和最能降低該風(fēng)險因素對PPP項目可能造成的經(jīng)濟(jì)損失的，這樣一來，不僅使得投資在處理該風(fēng)險因素的費用是最低的，還能最大限度的激勵合作的這一方為解決風(fēng)險因素而產(chǎn)生無限的管理動力。

（二）風(fēng)險激勵的分擔(dān)機(jī)制

所謂風(fēng)險激勵的分擔(dān)機(jī)制，其指的是在PPP項目的合作雙方中，誰承擔(dān)的風(fēng)險因素最大、最多，相應(yīng)的誰承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)回報也就最高，也就是經(jīng)濟(jì)效益與其所承擔(dān)的風(fēng)險因素是呈正相關(guān)的。風(fēng)險激勵的分擔(dān)機(jī)制主要適用于風(fēng)險因素的承擔(dān)比例無法具體細(xì)化、量化，且政府公共機(jī)構(gòu)與民間私人機(jī)構(gòu)都不具有較強(qiáng)控制力度的風(fēng)險因素等情況。但由于風(fēng)險激勵這一分擔(dān)機(jī)制還是一個較為新穎的分擔(dān)機(jī)制，使用年限尚不久遠(yuǎn)，使用經(jīng)驗尚不豐富，因此，在使用風(fēng)險激勵這一分擔(dān)機(jī)制時一定要根據(jù)PPP項目的實際情況，具體問題，具體分析，尚不可一概而論。

（三）共同協(xié)商的分擔(dān)機(jī)制

在PPP項目正式啟動之前，政府公共機(jī)構(gòu)會與多名有意愿參與該PPP項目的民間私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商形式大多為一對多，至于協(xié)商方法可分為兩種：1）順序式協(xié)商方法，在該方法中，政府公共機(jī)構(gòu)需要按照順序依次與民間私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，只有在完成與一個民間私人機(jī)構(gòu)的協(xié)商之后，方可開展與下一個民間私人機(jī)構(gòu)的協(xié)商。這種方法普遍具有協(xié)商周期較長、協(xié)商效率低下等缺點，目前已不被采用。2）并行式協(xié)商方法，也就是政府公共機(jī)構(gòu)可同時開展與多名民間私人機(jī)構(gòu)的協(xié)商。該方法不僅耗時短，而且還便于比較各民間私人機(jī)構(gòu)的優(yōu)劣，有利于找到對自己最有利的民間私人機(jī)構(gòu)，現(xiàn)如今已被普遍使用，如圖1所示，其中政府公共機(jī)構(gòu)與民間私人機(jī)構(gòu)的offer與counter-offer的過程，被稱為協(xié)商過程。在政府公共機(jī)構(gòu)的并行協(xié)商機(jī)制中，協(xié)調(diào)模塊的建立起著至關(guān)重要的作用。協(xié)調(diào)模塊要能立即計算出達(dá)成協(xié)商決策所需承擔(dān)的風(fēng)險因素的實際效用值，并選擇實際效用值最大的協(xié)商決策作為最后的風(fēng)險因素承擔(dān)機(jī)制，與此同時還要負(fù)責(zé)中止與其他民間私人機(jī)構(gòu)的協(xié)商線程。除此之外，協(xié)調(diào)模塊還需起到及時反饋的作用，也就是對于某一協(xié)商線程得到的協(xié)商結(jié)果，要在政府公共機(jī)構(gòu)有意愿承擔(dān)某風(fēng)險因素的最大管理成本之前與其達(dá)成一致，并將該協(xié)商值作為新的最大風(fēng)險因素管理成本用于其他正在進(jìn)行的協(xié)商線程中，以此最大程度的為政府公共機(jī)構(gòu)爭取利益。

三、總結(jié)

現(xiàn)如今，為了給公眾提供更加現(xiàn)代化、優(yōu)質(zhì)化的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，由政府公共機(jī)構(gòu)與民間私人機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行的PPP項目模式已成為全世界主流的項目合作模式，雖然目前在PPP項目的實施期間會存在各種各樣的風(fēng)險因素，制約著PPP項目的順利實施，但相信只要政府和私企能夠本著相互約束、風(fēng)險激勵、共同協(xié)商的分擔(dān)機(jī)制，就一定能夠達(dá)到高效管理項目風(fēng)險，共同推進(jìn)PPP項目順利實施這一共同目標(biāo)，從而充分發(fā)揮PPP項目的優(yōu)勢所在。

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作者簡介：王莉（1974-），女，吉林輝南人，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，長春工程學(xué)院管理學(xué)院副院長，主要從事PPP項目運營管理與評價研究。