楊惠好+于恩鋒

【摘要】有效存款保險制度是金融安全網(wǎng)的重要一環(huán)，文章依照《有效存款保險制度核心原則》對我國存款保險制度進(jìn)行初步的評估，對核心原則在我國的體現(xiàn)進(jìn)行了逐一分析，認(rèn)為在總體上是符合國際標(biāo)準(zhǔn)要求的，但仍存在一些需要進(jìn)一步改進(jìn)的地方并提出了相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】核心原則 存款保險制度 改進(jìn)措施

存款保險是金融安全網(wǎng)中重要的一環(huán)，吸收存款的金融機(jī)構(gòu)為其吸收的存款投保，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)在其發(fā)生破產(chǎn)等危機(jī)時，運用基金資金對存款人進(jìn)行賠付，及時保護(hù)存款人權(quán)益并預(yù)防銀行擠兌，維護(hù)金融市場穩(wěn)定。2009年，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）聯(lián)合國際存款保險機(jī)構(gòu)協(xié)會（IADI）研究分析各國已有存款保險制度，制定了《有效存款保險制度核心原則》（以下簡稱為《核心原則》），并于2014年進(jìn)行了修訂（本文中涉及《核心原則》的內(nèi)容均依據(jù)2014修訂版），旨在為各國建立、調(diào)整存款保險制度提供參考及建議。

美國早在1933年就最先建立了存款保險制度。我國之前是隱性存款保險制度，以國家信用為擔(dān)保，若有金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，國家對所有存款人及債權(quán)人進(jìn)行全額賠付。萬幸（2012）指出，這種制度之下存在銀行業(yè)效率低下、不公平的市場競爭機(jī)制等問題。在2015年2月17日，我國正式頒布了《存款保險條例》（以下簡稱《條例》），并于同年5月1日正式執(zhí)行。本文將對《核心原則》與我國的《條例》進(jìn)行比較，分析我國《條例》與《核心原則》是否相符并提出改進(jìn)措施。

一、核心原則在我國的體現(xiàn)

所有核心原則分為10大類，第一類為設(shè)立目標(biāo)，包含公共政策目標(biāo)和降低道德風(fēng)險。我國《條例》的第一條指出了目的——“為了建立和規(guī)范存款保險條例，依法保護(hù)存款人的合法權(quán)益和化解金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定”。這符合《核心原則》中促進(jìn)金融體系安全及保障存戶的要求并予以正式明確，但在以后制度的發(fā)展實施中，應(yīng)結(jié)合基本國情，及時修改。第二條核心原則：降低道德風(fēng)險，在我國的《條例》中體現(xiàn)在第二條要求所有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制投保，這讓任何吸收存款的金融機(jī)構(gòu)不能逆向選擇，大大降低道德風(fēng)險，并獲得充足的保險基金。第九條規(guī)定我國實行基準(zhǔn)費率和風(fēng)險差費率相結(jié)合是制度，對于風(fēng)險大的投保機(jī)構(gòu)，其風(fēng)險差別費率也就高，這加大了投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行高風(fēng)險行為的成本，從而也降低了道德風(fēng)險。第五條明確了賠付限額，我國的規(guī)定是，一個存款人在一家投保機(jī)構(gòu)的存款與利息之和最高賠付50萬。因為賠付限額的存在，使存款超過限額的存款人也會主動監(jiān)督投保機(jī)構(gòu)，從而降低道德風(fēng)險。

第二類為職權(quán)（Mandate）與職能（Powers）。我國的存款保險基金管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制定存款保險相關(guān)的細(xì)則、執(zhí)行相關(guān)規(guī)定并確保存款保險制度的發(fā)揮作用、合理地運用保險基金以及對投保機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。并不參與對投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險評估，不能直接對問題投保機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)硬的措施，不進(jìn)行破產(chǎn)清算。對比一些發(fā)達(dá)國家的存款保險制度，美國聯(lián)邦存款保險公社（FDIC）對投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查并進(jìn)行破產(chǎn)處理，英國金融服務(wù)補(bǔ)償計劃有限公司會對投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險評估，但不進(jìn)行監(jiān)督，德國的非官方存款保險制度的運作要求對投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督與審計，并且投保機(jī)構(gòu)之間也進(jìn)行強(qiáng)力的相互監(jiān)督。發(fā)展中國家中最早設(shè)立存款保險制度的印度存款保險與信用擔(dān)保公司（DICGC）對投保機(jī)構(gòu)也能進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督，但權(quán)力較小。總結(jié)對比各國存款保險制度，大致分為3類。一是“付款箱”類型，這類存款保險制度只負(fù)責(zé)銀行出現(xiàn)問題后進(jìn)行賠付，不參與銀行的運營監(jiān)管和風(fēng)險監(jiān)控。二是成本最小化，在需要賠付或資助時，在眾多方案里選擇成本最小的方案執(zhí)行。這種類型的存款保險制度小力度的參與事前監(jiān)督。三是風(fēng)險最小化，方案的選擇依據(jù)是風(fēng)險的大小，選擇風(fēng)險最小的方案對投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行輔助或?qū)Υ婵钊诉M(jìn)行賠付。這就使存款保險機(jī)構(gòu)在事前強(qiáng)力地介入監(jiān)督。我國的《條例》的第十七、十八條指出存款保險基金管理機(jī)構(gòu)參與銀行的破產(chǎn)程序，但并沒有明確存款保險基金管理機(jī)構(gòu)在銀行破產(chǎn)處理時的法律地位，也沒有說明當(dāng)銀行破產(chǎn)時存款保險基金管理機(jī)構(gòu)與銀監(jiān)會如何進(jìn)行權(quán)責(zé)分工。這些方面需要出臺進(jìn)一步的法律文件加以說明。

第三類是機(jī)構(gòu)治理。《核心原則》要求“存款保險制度必須運作獨立、透明、負(fù)責(zé)任、不受政界與業(yè)界的不當(dāng)干預(yù)”。在我國的《條例》中，只有在第十二條中規(guī)定存款保險基金管理機(jī)構(gòu)每個會計年度應(yīng)按時進(jìn)行財會年度報告，按規(guī)定公布，并接受國家相關(guān)部門的審計監(jiān)督。在第二十條對存款保險基金管理機(jī)構(gòu)的工作人員做出了一些基本規(guī)定。并沒有對存款保險基金管理機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行獨立透明地運作做出具體規(guī)定。其他國家中也有德國的非官方存款保險基金管理機(jī)構(gòu)不接受外界公眾的監(jiān)督，但其自身機(jī)構(gòu)內(nèi)和機(jī)構(gòu)與投保機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督檢查制度十分完善，并能有限的發(fā)揮作用。

第四類為與其他安全網(wǎng)成員的關(guān)系及跨國議題。美國在2008年的金融危機(jī)中，F(xiàn)DIC首次主動與其他金融管理機(jī)構(gòu)合作，及時有效的幫助解決了當(dāng)時的問題?！稐l例》第十四條指出存款保險基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)參與金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，并與其他金融管理部門、機(jī)構(gòu)建立信息共享機(jī)制。第十三條和第十七條規(guī)定存款保險基金管理機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重問題時應(yīng)告知和建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。金融安全網(wǎng)的直接參與者有中國人民銀行，銀監(jiān)會和存款保險基金管理機(jī)構(gòu)?！稐l例》中并沒有明確存款保險基金管理機(jī)構(gòu)與其他二者的關(guān)系，也沒有指出信息共享機(jī)制到底應(yīng)該如何構(gòu)建，如何運行，如何發(fā)揮作用。在接下來相關(guān)法律細(xì)則的制定中，應(yīng)予以說明。對于跨國議題，第二條中指出投保機(jī)構(gòu)在境外設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)和外國銀行在境內(nèi)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)不適用于我國的《條例》，但我國與其他國家或地區(qū)有相應(yīng)安排的除外。這是符合國際慣例的，大多數(shù)國家也是這么做的。

第五類為會員資格與保額?！稐l例》第二條中明確要求強(qiáng)制投保。這符合《核心條例》的要求，德國的存款保險機(jī)制并不要求強(qiáng)制投保，但它有其他規(guī)定抑制道德風(fēng)險和逆向選擇。至于保障范圍及額度，《條例》第四條指出我國的被保存款包括人民幣存款和外幣存款。第五條規(guī)定一個存款人在一家投保機(jī)構(gòu)的存款與利息之和最高賠付50萬。世界上所有國家的平均賠付限額為人均GDP的3倍左右，我國遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出平均值，使絕大多數(shù)存款人的銀行儲蓄得到100%的保護(hù)。我國這么做也是因為我國公眾更偏向于把大部分閑錢存進(jìn)銀行，而不是進(jìn)行證券等其他投資。而近乎100%的賠付，也會增加公眾對銀行的信任，進(jìn)而穩(wěn)定金融環(huán)境。而且實行限額保障也符合第十條核心原則的要求。

第六類為基金籌措。《條例》中第六條指出基金的來源，第八條、第九條、第十條指出了繳納保費的時間、方式及費率形式。但沒有明確給出風(fēng)險差別費率的計算標(biāo)準(zhǔn)，也沒有規(guī)定存款保險基金的規(guī)模。對于風(fēng)險差別費率的計算標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)國家都參考了巴塞爾協(xié)議中規(guī)定的自由資本充足率來確定風(fēng)險規(guī)模。我國風(fēng)險差別費率的制度也可以參考自由資本充足率，另外還需完善對投保機(jī)構(gòu)的評級機(jī)制。

第七類是公眾意識，《有效原則》要求“存保機(jī)構(gòu)有必要持續(xù)向社會大眾進(jìn)行宣傳，使其清楚明了存款保險的保障范圍及限制”。在這方面，我國并沒有將其列入《條例》，也就沒有法律的硬性規(guī)定。我國公眾對于存款保險制度的意識也遠(yuǎn)沒有大多數(shù)發(fā)達(dá)國家公眾的意識清楚。我國很多人都認(rèn)為銀行，特別是“四大行”，是永遠(yuǎn)不會破產(chǎn)的，更多的人壓根就不知道存款保險制度，不清楚其到底有什么用，更別說保障范圍和限制了。

第八類是特定法律議題?！逗诵脑瓌t》要求對盡職的工作人員進(jìn)行一定的法律保障，使其能有限的行使職權(quán)。另外要求存保機(jī)構(gòu)具備處理倒閉銀行應(yīng)究責(zé)人員的處理權(quán)力?！稐l例》第二十一條規(guī)定，對于部分問題銀行的主管人員和直接責(zé)任人員予以公示。但對工作人員的法律保障，《條例》中并沒有體現(xiàn)。存款保險基金管理機(jī)構(gòu)即屬于監(jiān)管部門，又有金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，為了保證存款保險制度能發(fā)揮作用并維持穩(wěn)定的市場秩序，必須對存款保險基金管理機(jī)構(gòu)及其工作人員進(jìn)行有效的法律保障，賦予他們相應(yīng)的具體的法律權(quán)力，讓投保機(jī)構(gòu)服從存款保險基金管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，并讓其監(jiān)管、賠付及接管問題銀行等行為不會影響市場秩序。

第九類為停業(yè)機(jī)構(gòu)的處理，包括及早偵測、立即糾正及處理措施和有效的處理程序。《條例》第七條明確了存款保險基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)履行的職責(zé)，其中就包含了應(yīng)采取早期糾正措施和風(fēng)險處置措施。第十條和第十四條規(guī)定了投保機(jī)構(gòu)應(yīng)按時向存款保險基金管理機(jī)構(gòu)遞交財會方面的資料和存款保險基金管理機(jī)構(gòu)要求的相關(guān)信息。第十三條規(guī)定了存款保險基金管理機(jī)構(gòu)可以在投保機(jī)構(gòu)發(fā)生問題時進(jìn)行核查。這些條款都確保了存款保險基金管理機(jī)構(gòu)能夠及早的偵測到銀行所發(fā)生的問題。對于糾正和處理措施，第十三條和第十七條規(guī)定存款保險基金管理機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重問題時應(yīng)及時告知和建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。第十五條規(guī)定存款保險基金管理機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)有影響存款和存款保險基金的安全情形是提出風(fēng)險警示。第十六條和第二十一條規(guī)定對于出現(xiàn)某些嚴(yán)重問題的投保機(jī)構(gòu)，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)可以責(zé)令限期改正，調(diào)整費率和加收滯納金?？梢钥闯龃婵畋ｋU基金管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力較小，對于問題銀行的糾正與處理不夠強(qiáng)硬，導(dǎo)致其監(jiān)管力度不大。當(dāng)銀行破產(chǎn)時，第十八條規(guī)定存款保險基金管理機(jī)構(gòu)可以直接賠付，委托其他投保機(jī)構(gòu)賠付，促成其他投保機(jī)構(gòu)收購破產(chǎn)銀行或承擔(dān)其業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、負(fù)債，在使用基金時采用成本最小原則。

第十類為存款人賠付與資產(chǎn)回收?！稐l例》第十九條規(guī)定了在銀行確實發(fā)生危機(jī)時，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在7個工作日內(nèi)進(jìn)行足額賠付。及時、足額的賠付能夠確保存款人的利益不是傷害，增加存款人對投保機(jī)構(gòu)的的信心，穩(wěn)定金融環(huán)境。在第五條中指出，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)在償付存款人的被保存款后，取得了與存款人相同清償順序的債權(quán)。

二、我國存款保險制度的改進(jìn)

（一）完善機(jī)構(gòu)治理

依據(jù)其他國家相關(guān)的經(jīng)驗，我國也很有必要完善相關(guān)法律，防止存款保險基金管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的貪腐現(xiàn)象出現(xiàn)，讓存款保險基金管理機(jī)構(gòu)在符合市場規(guī)則的條件下有效的獨立運營，并及時公開存款保險基金的使用情況及其他信息，讓市場參與監(jiān)督。

（二）建立公眾認(rèn)知體系

建議存款保險基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行持續(xù)不斷的對相關(guān)存款保險制度知識內(nèi)容更新，并定時更新，同時，建議各個銀行在各個營業(yè)廳發(fā)放相關(guān)宣傳資料。存款保險基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)充分地利用電視、廣播、廣告、互聯(lián)網(wǎng)等傳播媒體，讓關(guān)于存款保險制度的宣傳內(nèi)容和宣傳形式更貼近公眾的生活，讓公眾接受并了解存款保險制度，避免敵視心理的出現(xiàn)。

（三）差別費率的制定

只有公正地對投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險評級，才能有效的規(guī)避道德風(fēng)險。在這個問題中還需特別注意“大而不倒”的銀行在其他銀行發(fā)生危機(jī)時其應(yīng)負(fù)擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險。“四大行”已經(jīng)屬于“大而不倒”的范疇，要使存款保險制度有效運營就必須注意這類問題。而對于基金的規(guī)模，主要發(fā)達(dá)國家的存款保險制度都規(guī)定了基金的規(guī)模，當(dāng)達(dá)到了確定的總額時，保費的費率會降低或者部分停止繳納保費，當(dāng)因幫助問題銀行或別的原因?qū)е禄饻p少時，投保機(jī)構(gòu)也被要求繳納特別費率。

（四）問題銀行處理機(jī)制的建設(shè)

我國存款保險制度一定程度上保障了存款人的利益和金融環(huán)境的穩(wěn)定，但問題銀行的破產(chǎn)處理和銀行市場的退出機(jī)制并不完善。另外，對于偵測、糾正及破產(chǎn)處理程序，相關(guān)部門應(yīng)制定更加具體的、具有操作性的法律法規(guī)，明確存款保險基金管理機(jī)構(gòu)的偵測糾正公作應(yīng)該如何進(jìn)行，并出臺配套的關(guān)于銀行退出機(jī)制的法律，確保存款保險制度的有效運行。

（五）綜合性的配套措施

存款保險制度的實施使銀行面對存款人的壓力變小，進(jìn)而為了更高的收益進(jìn)行更多的高風(fēng)險的投資，增加了道德風(fēng)險，這就需要相關(guān)的法律體系來抑制道德風(fēng)險。我國雖然有公司法、破產(chǎn)法、合同法、消費者保護(hù)法等商法體系，但其法律制度并不健全，其法律本身也存在著一些缺陷。這并不是一朝一夕能夠完善的，并不是一本《存款保險條例》能夠彌補(bǔ)的，而是要長久、全面地制定、修訂各項相關(guān)法律法規(guī)，并依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和我國國情的變化及時調(diào)整?！洞婵畋ｋU條例》的制度及修改本身就屬于完善經(jīng)濟(jì)法律體系本身，而完善的配套法律制度又更能使存款保險制度更能發(fā)揮作用，維護(hù)金融環(huán)境。另外，完善的法律體系還需要一個公平公正、強(qiáng)勁有力的司法制度來支撐。而不管是法律體系還是司法制度的完善都是我國有關(guān)部門接下來很長一段時間的工作任務(wù)。

總體來說，我國《存款保險條例》的制定符合國際趨勢，但相對于發(fā)達(dá)國家的相應(yīng)制度來說，我國的存款保險制度還是有一些需要改進(jìn)的地方。作為金融市場中最后一道防線，存款保險制度在防范金融危機(jī)，穩(wěn)定金融環(huán)境，保護(hù)存款人利益等方面起著不可或缺的作用?！队行Т婵畋ｋU制度核心原則》中十八條核心原則在我國的制度中基本有所體現(xiàn)?！洞婵畋ｋU條例》的頒布，在我國金融發(fā)展史上也具有重要意義，對我國進(jìn)行金融行業(yè)深化改革、利率市場化等方面奠定了基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1]萬幸.對我國建立存款保險制度的再思考——基于利率市場化改革的視角[J].保險職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2012，26（4）：16-18.

基金項目：樂山師范學(xué)院教育教學(xué)改革研究項目《基于網(wǎng)絡(luò)資源的金融數(shù)學(xué)專業(yè)《金融學(xué)》研究性教學(xué)的研究與實踐》，項目號：JG2015-ZF12。

作者簡介：楊惠好（1996-），女，湖南長沙人，樂山師范學(xué)院數(shù)信學(xué)院，研究方向：金融數(shù)學(xué)專業(yè)；通訊作者：于恩鋒（1978-），男，山東武城人，樂山師范學(xué)院數(shù)信學(xué)院副教授，博士生，研究方向：國際金融理論與實踐。