王芳

摘 要：中央出臺(tái)的惠農(nóng)政策只有切實(shí)落實(shí)到鄉(xiāng)村社會(huì)中去，才能真正實(shí)現(xiàn)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)的政策目標(biāo)。以S村的農(nóng)村最低生活保障制度為例，把政策執(zhí)行者村干部和政策受眾村民作為研究主體，深入分析農(nóng)村低保政策在S村的執(zhí)行情況，考察村干部如何輸入或重組低保政策，村民對(duì)低保的執(zhí)行情況做何評(píng)價(jià)，最后深入挖掘影響政策執(zhí)行的內(nèi)在邏輯。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保；政策執(zhí)行；現(xiàn)狀；原因

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）33-0041-02

一、農(nóng)村低保在S村的執(zhí)行情況

農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)村低保制度”）是我國(guó)政府針對(duì)家庭人均年收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難人口提出來(lái)的旨在通過(guò)差額經(jīng)濟(jì)救助的途徑，保障其最低生活水平，進(jìn)而有效改善農(nóng)村貧困狀況的“兜底”社會(huì)救助制度。

如果說(shuō)國(guó)務(wù)院和地方政府出臺(tái)的一系列文件是政策的起點(diǎn)和原點(diǎn)，那么村委會(huì)則可以看成是政策下行的最后環(huán)節(jié)，既是惠農(nóng)政策執(zhí)行的末端，也是惠農(nóng)政策落實(shí)的開(kāi)端。S村農(nóng)村低保政策的執(zhí)行程序基本符合文件要求，但只是機(jī)械照搬文件，對(duì)于政策實(shí)踐過(guò)程中產(chǎn)生的一系列問(wèn)題卻沒(méi)有得到解決。

（一）低保對(duì)象的產(chǎn)生方式

以黨的十八大的召開(kāi)為分界點(diǎn)，S村低保對(duì)象的產(chǎn)生可以分為兩個(gè)發(fā)展階段。十八大之前，鄉(xiāng)里根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》《陽(yáng)城縣農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》及其他一系列文件為基本準(zhǔn)則，以召開(kāi)會(huì)議的方式告知村干部上報(bào)低保戶(hù)，并沒(méi)有給村里下發(fā)具體操作文件。低保戶(hù)的產(chǎn)生很大程度上取決于村干部的主觀判斷，由村干部自主權(quán)衡，隨意性比較大。低保戶(hù)分為兩種類(lèi)型，一是村干部根據(jù)村民的家庭情況和生活狀況，選擇上報(bào)的貧困戶(hù)；二是在民政局有關(guān)系可以獲得低保戶(hù)指標(biāo)的非貧困戶(hù)。家庭生活水平達(dá)到農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)以上，但是親戚在縣城里各單位就職，可以在民政局要到指標(biāo)，村干部迫于無(wú)奈也只能給這類(lèi)申請(qǐng)人蓋章。

十八大之后，村里基本按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》《陽(yáng)城縣最低生活保障審核審批辦法（試行）》及寺頭鄉(xiāng)政府下發(fā)的各項(xiàng)低保文件執(zhí)行，由于監(jiān)督管理較為嚴(yán)格，也扼殺了在民政局“要指標(biāo)”的不正之風(fēng)。低保戶(hù)的產(chǎn)生主要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、調(diào)查、評(píng)議、公示、上報(bào)幾個(gè)階段。在調(diào)查階段，村干部成立審核小組與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通力合作，對(duì)所有低保申請(qǐng)對(duì)象進(jìn)行入戶(hù)審核，主要了解、察看申請(qǐng)人的居住環(huán)境、家庭成員收入狀況、生活消費(fèi)水平，登記整理后按其申請(qǐng)前12個(gè)月內(nèi)的家庭收入總和計(jì)算家庭人均年收入。村干部表示：“其實(shí)村里誰(shuí)家是什么情況大家都很清楚，不用入戶(hù)也了解，但是走形式也得走。”根據(jù)《寺頭鄉(xiāng)農(nóng)村低保家庭收入核定計(jì)算方法》的要求：“給企業(yè)、單位、個(gè)體戶(hù)或他人打工的，按實(shí)際收入計(jì)算；一時(shí)難以查實(shí)，本人又不如實(shí)申報(bào)的，其本人收入按不低于陽(yáng)城縣當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。”村里外出打工的基本都是臨時(shí)工，無(wú)法做收入證明，入戶(hù)調(diào)查時(shí)也都是以申請(qǐng)人自己上報(bào)的收入為準(zhǔn)，使得一些原本沒(méi)有達(dá)到低保申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)的邊緣家庭可以趁虛而入，故意低報(bào)糧食產(chǎn)量，隱瞞個(gè)人收入，這樣核算下來(lái)家庭人均年收入低于陽(yáng)城縣最低生活標(biāo)準(zhǔn)的2 680元，從而可以享受低保。

S村一位耄耋老人，仍然靠自己放羊、種地維持生計(jì)。老人兒女雙全，且均在縣城企事業(yè)單位工作，但是都不肯主動(dòng)承擔(dān)贍養(yǎng)老人的責(zé)任，民主評(píng)議時(shí)村干部及村民代表都很清楚老人生活的艱辛，但是由于老人和子女在一個(gè)戶(hù)頭下，根據(jù)“同一戶(hù)口的家庭成員，按同一家庭進(jìn)行計(jì)算”的政策要求，核算家庭收入后會(huì)高于陽(yáng)城縣最低生活標(biāo)準(zhǔn)，所以老人無(wú)法被納入低保的保障范圍。對(duì)于這種情況，村干部既同情又表示無(wú)奈，“我們不能突破政策的限制，也不能把兒女應(yīng)該擔(dān)負(fù)的責(zé)任推給社會(huì)。”

低保個(gè)人的申請(qǐng)與家庭收入不掛鉤，申請(qǐng)對(duì)象只要符合：?jiǎn)适趧?dòng)能力的成年重度殘疾人、常年臥床不起的病人、2014年4月1日以來(lái)患有規(guī)定的24類(lèi)重大疾病的患者，以及脫離家庭、在宗教場(chǎng)所獨(dú)立生活三年以上的宗教教職人員這幾個(gè)條件之一就可以享受低保。其中，患有其他重大疾病，但是不在這24類(lèi)重大疾病之中的不能享受低保。村里一個(gè)婦女幾年前被查出患陰道癌，整個(gè)家庭因病致貧，由于陰道癌不在規(guī)定的24類(lèi)大病享受低保的范圍之內(nèi)，所以不能享受個(gè)人低保。村里這種情況不在少數(shù)，村干部也愛(ài)莫能助，他們說(shuō)：“現(xiàn)在只能按照上面的條條框框執(zhí)行，村干部都怕出問(wèn)題，教條也沒(méi)辦法，非得教條，否則老百姓就要比較，不管什么病都會(huì)申請(qǐng)個(gè)人低保，到時(shí)候局面不好控制。”

正是由于政策的缺陷，加之村干部不敢突破文本的限制，所以存在一些生活困難的農(nóng)戶(hù)和個(gè)人不能享受低保的問(wèn)題。

（二）低保對(duì)象的退出機(jī)制

S村按照低保文件要求，每半年進(jìn)行一次復(fù)核工作，根據(jù)低保戶(hù)的家庭經(jīng)濟(jì)狀況變化情況做出調(diào)整，在民主評(píng)議的過(guò)程中不采取無(wú)記名投票或舉手表決的方式，而是要求人人發(fā)言，一一說(shuō)明申請(qǐng)人退出或繼續(xù)享受低保的原因。但是，每次退出低保的都是受新出臺(tái)政策中客觀條件的限制，比如2015年1月1日的新規(guī)限制申請(qǐng)人家庭有三個(gè)子女，且無(wú)重大疾病、不是低保對(duì)象、年齡不超過(guò)60周歲贍養(yǎng)一個(gè)老人的不得享受最低生活保障，受這個(gè)條件的限制，低保戶(hù)退出了8戶(hù)。而家庭成員人均收入不低于陽(yáng)城縣最低生活標(biāo)準(zhǔn)2 680元的低保戶(hù)難以退出低保。有些申請(qǐng)人家庭生活條件已經(jīng)有所改善，事實(shí)上已經(jīng)達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)，但是因?yàn)榇蚬と藛T無(wú)法做收入證明，核算結(jié)果仍與上次相同，評(píng)議小組成員雖然也知情，但出于“不得罪人”的考慮，與會(huì)人員都不會(huì)提議某一低保戶(hù)退出低保，鄉(xiāng)干部和村干部為了減少上訪現(xiàn)象，也不會(huì)帶頭提議停發(fā)低保戶(hù)的補(bǔ)助金。村里按照文件精神做到了動(dòng)態(tài)管理，對(duì)部分低保戶(hù)變化情況適時(shí)做出了調(diào)整，但事實(shí)上很難實(shí)現(xiàn)應(yīng)退盡退，低保工作受制于文本規(guī)定，缺乏主動(dòng)性與靈活性，低保資金沒(méi)有完全用到實(shí)處。

二、農(nóng)村低保在S村機(jī)械執(zhí)行的原因

（一）村民輿論監(jiān)督——堅(jiān)持原則性

近年來(lái)，科技進(jìn)步日新月異，不僅推動(dòng)著社會(huì)生產(chǎn)力的蓬勃發(fā)展，同時(shí)也深刻影響著村民的生活方式。報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播方式的普及，為村民打開(kāi)了一扇扇“開(kāi)眼看世界”的亮窗，使得村民獲取政策信息的渠道日漸多樣化。過(guò)去，S村的村民獲取信息較為滯后，現(xiàn)在村民們足不出戶(hù)就可以在電視、網(wǎng)絡(luò)上了解與自己息息相關(guān)的政策信息，社交平臺(tái)拓寬了農(nóng)民的知情權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)，村民可以進(jìn)行廣泛的政策擴(kuò)散和充分的政策交流。村民通過(guò)公共輿論參與村莊公共事務(wù)，監(jiān)督政策執(zhí)行過(guò)程，村干部的決策執(zhí)行也受制于輿論壓力而不得不原原本本按照政策要求執(zhí)行。

就低保對(duì)象的退出機(jī)制執(zhí)行情況來(lái)看，符合政策明確規(guī)定的“申請(qǐng)人家庭有三個(gè)子女，且無(wú)重大疾病、不是低保對(duì)象、年齡不超過(guò)60周歲贍養(yǎng)一個(gè)老人的不得享受最低生活保障”。村干部嚴(yán)格按要求執(zhí)行，村里退出了8戶(hù)低保戶(hù)。村民反映：“現(xiàn)在低保戶(hù)選出來(lái)會(huì)公示幾天，以前有瞎搞的，現(xiàn)在不敢了，低保戶(hù)都是實(shí)在困難的?！爆F(xiàn)在低保對(duì)象的申請(qǐng)、審核、評(píng)議、審批、公示等一系列環(huán)節(jié)都受到普通村民的監(jiān)督。村干部表示：“農(nóng)村的貧困的是相對(duì)的，不是絕對(duì)的。除了無(wú)固定收入的病殘家庭，其他農(nóng)戶(hù)家庭狀況都差不多。所以，每年一到選低保戶(hù)的時(shí)候，大家都瞪大了眼睛看著，只要有比自己強(qiáng)的人評(píng)上低保，就會(huì)上門(mén)來(lái)討個(gè)說(shuō)法?！睘榱藴p少村民與村干部之間以及村民之間矛盾沖突，避免農(nóng)民上訪，村干部不得不堅(jiān)持原則性，按照“框框”執(zhí)行，促使低保政策在規(guī)范化的執(zhí)行程序中運(yùn)行。

（二）“熟人社會(huì)”文化——喪失靈活性

受“熟人社會(huì)”文化的影響。費(fèi)孝通先生認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)“熟人社會(huì)”，身處其中的人與人之間依照親疏遠(yuǎn)近的不同，由內(nèi)向外構(gòu)建起一張張關(guān)系網(wǎng)。正是受這種“熟人社會(huì)”文化的影響，村干部普遍有“不想得罪人”的想法，導(dǎo)致了機(jī)械執(zhí)行。針對(duì)家庭收入狀況明顯好轉(zhuǎn)而在民主評(píng)議階段又無(wú)法退出的低保戶(hù)，村干部則認(rèn)為：“大家都是不想得罪人，村干部也不能帶頭說(shuō)讓誰(shuí)退出低保，否則以后會(huì)不配合村里工作?！边@種簡(jiǎn)單地照搬文件的執(zhí)行方式，只是把那些政策制定者率先考慮到可能存在的貧困家庭納入到低保保障范圍內(nèi)，但是對(duì)于實(shí)踐中產(chǎn)生的新情況、新問(wèn)題，在政策中又沒(méi)有詳細(xì)加以說(shuō)明的，村干部并沒(méi)有積極主動(dòng)地向上級(jí)反映問(wèn)題，沒(méi)有做到原則性與靈活性的統(tǒng)一，使得低保在S村沒(méi)有完全達(dá)到政策制定的預(yù)期效果。

S村在執(zhí)行低保政策的過(guò)程中，輿論監(jiān)督的壓力使得村干部原原本本按照文件要求執(zhí)行，堅(jiān)持了政策的原則性；但是由于村干部不敢為、“熟人社會(huì)”文化的影響，村干部并沒(méi)有做到因事、因人制宜，沒(méi)有結(jié)合實(shí)際靈活地解決具體問(wèn)題。這種“只求形似，不求神似”的機(jī)械執(zhí)行方式，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)靈活性與原則性的統(tǒng)一，低保政策也沒(méi)有得到真正落實(shí)。