劉寶軍

(渤海大學 政治與歷史學院，遼寧 錦州 121013)

南京國民政府時期的上海市臨時參議會管窺

劉寶軍

(渤海大學 政治與歷史學院，遼寧 錦州 121013)

1927年，上海特別市成立。依據(jù)《上海特別市組織法》，特別市可以設立由市民代表組成的參議會。另據(jù)《市組織法》關于“市參議會于區(qū)民代表會普遍成立后置之，在區(qū)民代表會未普遍成立前，得設置市臨時參議會”的規(guī)定，上海市政府決定先行設立市臨時參議會。上海市臨時參議會歷經(jīng)四年的抉擇，于1932年10月成立，1937年淞滬會戰(zhàn)爆發(fā)后暫時停止工作。1945年抗戰(zhàn)勝利后，上海市百廢待興，參議會的建設再次被提上日程。上海市政府于1946年3月28日奉令成立臨時參議會，同年8月13日被上海市參議會代之。上海市臨時參議會作為民選參議員未產(chǎn)生前的一個過渡機構(gòu)，成為市政府決策的最直接征詢對象和監(jiān)督者，在與市政府的合作過程中形成一種比較默契的良性互動。

南京國民政府；上海市臨時參議會；參議員構(gòu)成；職能

1927年7月，上海特別市成立。依據(jù)《上海特別市組織法》，特別市可以設立由市民代表組成的參議會。1932年8月，南京政府公布《市參議會組織法》《市參議會議員選舉法》。時值上海戰(zhàn)亂，上海市政府依據(jù)市情，呈請國民政府準其暫設臨時參議會，以應形勢之需。1932年10月，上海市臨時參議會成立。1937年“八一三”事變爆發(fā)，臨時參議會暫時停止行使職能。1946年3月28日，上海市政府奉令成立臨時市參議會。同年4月28日，舉行全市參議員選舉。8月13日，正式的上海市參議會取而代之。上海市臨時參議會是過渡機構(gòu)，作為市政府決策的最直接征詢對象和監(jiān)督者，“其匡贊市政，不辭勞苦之精神，久為世人所共知，市民所依賴焉?！盵1]51-52

一、上海市臨時參議會的產(chǎn)生背景

1927年7月上海特別市成立后，市政府為集思廣益、促進市政興革，于11月1日成立由市長函聘的13名參事組成的市參事會。參事會成立伊始，便遭到上海市黨部的反對。11月26日，市黨部下屬各區(qū)黨部召開聯(lián)席會議，議決取消上海及各省特別市參事會。12月5日，市黨部臨時執(zhí)行委員會議決通過“取消上海特(別)市參事會及各省區(qū)同樣之組織”建議案。1928年6月30日，上海市黨部召開第21次常會，議決通過宣傳部關于呈請中央取消特別市參議會制度的提案。7月3日，南京政府公布《上海特別市組織法》，規(guī)定：特別市可以設立由市民代表組成的參議會。鑒于上述情形，市參事會于7月4日召開常會，決定致函市政府，請求辭職，以資結(jié)束。7月11日，市政府臨時市政會議“決定待呈候國府核示，再行定奪在國府未經(jīng)核示以前，仍請(市參事會)照常辦事?！盵2]7月23日，市長張定璠呈請國民政府，認為上海市政府有組設參議會之必要，但“設立市參議會，所有籌備組織洵非短期所能蕆事，而屬市地當要沖，事務繁重，凡百建設亟待進行，非有咨詢監(jiān)督之機關難收集思廣益之效果……竊念屬市參議會既驟難成立，參事會又行將撤銷。當此斷續(xù)時期，宜求過渡辦法。否則，市政設計府無所詢商，市政措施民眾末由監(jiān)制思維，及此窒礙良多，請于市參議會未正式成立以前，即就現(xiàn)在之參事會暫行改設臨時參議會。參議仍由府延聘，照原頒條例行使職權(quán)，并祈頒布市參議會選舉法，以便照著手籌備?！盵3]143-144由于張定璠所請與頒行的《上海特別市組織法》不符，(國民政府)未便照準。8月10日，市參事會召集臨時會議，議決于8月底結(jié)束參事會，以符法制。南京中央政治會議第149次會議，指定于右任、李烈鈞、葉楚愴、王世杰、薛篤弼5人審查上海市黨部撤消特別市參議會的提案。于右任等于8月30日開會審查，認為“特別市及縣市參議會制度，應予推行，以期本黨民權(quán)主義，有完美實現(xiàn)之一日?！盵4]參事會便將文件全部移交市政府接管，并于9月16日在康腦脫路徐園舉行聚餐會議，正式宣告結(jié)束。

成立參議會非一時所能成就，上海特別市政府于1928年11月至1932年4月陸續(xù)聘用8名參事(其中6人來自政界)以為過渡，但被聘之參事一直未進行實質(zhì)性工作。1929年張群接任上海市長前，決定在市參議會成立之前，組織由上海工商界精英組成的地方議事機構(gòu)——建設討論委員會。該會于7月1日成立，22位委員中有12位商界人士，打破了政界在參議會一枝獨秀的失衡態(tài)勢。1930年9月18日，成立由財政經(jīng)濟專家和金融界名流組成的市財政討論委員會。建設討論委員會與市財政討論委員會，“論其性質(zhì)，委員中既有行政長官，亦有各界領袖，已不同于日前之市參事會，更不能與市制中之市參議會相比。”[5]因此，兩會委員希望市政當局“遵照國民會議選舉法，分別由各法定團體推選，迅速成立市參議會以代表市民行使職權(quán)?！盵6]但是，直到1932年8月10日，南京政府才公布《市參議會組織法》《市參議會議員選舉法》?！妒袇⒆h會組織法》規(guī)定：“市參議會為全市人民代表機關；由市公民直接選舉市參議員組織之?！盵7]33-34此時的上海遭遇“一·二八”事變，“地方繁庶之區(qū)，次第淪為戰(zhàn)域，其他未直接受有戰(zhàn)禍者，亦因戰(zhàn)事關系，影響頗大，市民之蕩析流離，殆難言狀，善后工作，尤形嚴重。惟茲事體大，必須行政當局與地方俊彥通力合作，共策進行，方克有濟。”[8]61鑒于此，新上任的上海市長吳鐵城參照《市組織法》，擬定《上海市臨時參議會組織條例》，并于1932年4月5日呈請國民政府，準其在民選未完成之前先行設立臨時市參議會，“藉應目前之需要，而使地方自治精神得以循序發(fā)展?！盵9]5月9日，國民黨中政會議通過組織條理。6月9日，上海市政府將重新擬定的組織條例十項呈(行政)院備案。

二、抗戰(zhàn)前的上海市臨時參議會

(一)臨時參議員的產(chǎn)生及議員構(gòu)成變化

依據(jù)《上海市臨時參議會組織條例》，“臨時市參議會，設參議員十五人至十九人，由市政府遴選，呈請行政院核準聘任。任期至正式市參議會成立之日止，為無給職?！盵9]1932年7月28日，上海市政府發(fā)表臨時參議會議員名單：“計王一亭、王曉籟、王延松、史量才、李馥蓀、杜月笙、吳經(jīng)熊、武育干、陳光甫、陳炳謙、秦瑞卿、陶百川、陸京士、徐永祚、張公權(quán)、郭順、虞和德、劉湛恩、錢新之等十九人。”[10]10月17日，上海市臨時參議會在楓林橋外交大樓舉行成立典禮。10月29日，召開第一次會議，由參議員選舉議長1人，史量才以12票當選。12月1日，成立秘書處，于膠州路八十七號設立辦公處，正式辦公。1934年11月13日，議長史量才在浙江海寧縣被刺身亡。1935年2月12日，改選參議員王曉籟繼任議長，主持會務。史量才被刺在參議員中引起恐慌，致使王曉籟采取消極處事之道。其在任兩年間主持會議10次(其中臨時會議2次)，而史量才在任兩年間主持會議18次。上海市臨時參議會的政治影響在南京政府的打壓下逐漸減弱。1937年2月1日，上海市臨時參議會以原租膠州路辦公處地址僻在滬西、交通不便為由，遷至愛多亞路一四五四號浦東大廈五樓辦公。同年八月，淞滬戰(zhàn)爭爆發(fā)，臨時參議會暫時停止工作。

上海市臨時參議會的人員構(gòu)成有了很大的變化。1928—1932年間聘任的8名上海市參事，6人來自政界、1人來自軍界、1人情況不詳。這表明活躍于上海特別市參事會的商界精英逐漸淡出政界及議事機關，而地方政客在臨時參議會大有獨領風騷之勢。1932年就任上海市長的吳鐵城深知遭遇戰(zhàn)亂的上海善后恢復亟待財政支持，因而在戰(zhàn)爭停止后便借成立臨時市參議會之機，網(wǎng)羅商界精英以為己用。臨時參議會的19名成員中，8人來自銀行業(yè)、3人來自商界、3人為大學教師、2人為市黨部代表、1人為會計師、1人來自報業(yè)、1人來自衛(wèi)生業(yè)。有的還身兼數(shù)職，既從商又從政，如王曉籟、王延松。此二人與虞洽卿、王一亭、陳光甫三名參議員曾為上海特別市參事會參事，具有豐富的市政管理經(jīng)驗、較強的團隊合作理念。參議員中“居主導地位的聲音確實屬于有影響的銀行家和生意人，大學教授和國民黨的兩名代表在這強有力的集團面前幾乎沒有什么分量?！盵11]39從受教育程度看，12名參議員接受新式教育，占參議員總數(shù)的63.16%，其中11人受過大學教育，6人有留學經(jīng)歷，所學專業(yè)多集中于經(jīng)濟、法律、商業(yè)等領域，學術(shù)經(jīng)歷迥異有利于市政建設方案的多角度、多方位籌措。

(二)臨時參議會的職權(quán)及職能體現(xiàn)

根據(jù)《上海市臨時參議會組織條例》規(guī)定，臨時參議會的職權(quán)為：“①關于市單行法規(guī)事項；②關于市預算決算事項；③關于整理市財政收入及募集市公債事項；④關于經(jīng)營市公產(chǎn)及公營業(yè)事項；⑤其他重要事項。”[9]臨時參議會下設社會、公安、財政、工務、教育、衛(wèi)生、土地、公用八組，預算審查、戰(zhàn)區(qū)復興、租房審查三個委員會，及秘書處。其中，預算審查委員會審核本市各機關歲入歲出年度概算決算，戰(zhàn)區(qū)復興委員會督促并建議復興閘北戰(zhàn)區(qū)事業(yè)，租房審查委員會審查房租法規(guī)及糾紛事項。從職權(quán)和分工來看，臨時參議會“應該是市政當局的立法機關和作為民眾控制市政府所做決議的工具”[11]20，“代表市民向市政府貢獻于市民有益之建議……使本市各種施政方針可資咨詢，有所準繩?！盵12]從臨時參議會存續(xù)5年時間內(nèi)所議決的51件提案來看，其內(nèi)容多集中于城市建設、財政金融、社會事務和自身建設。城市建設類的提案最多，計10件，其中文化設施建設提案3件、水電煤氣等公用設施建設提案3件、道路修建提案2件、城市綠化提案1件、行政建設提案1件；財政金融類的提案9件，其中公債和外債提案各1件、稅收提案3件、財政預算提案4件；社會事務類提案8件，其中教育經(jīng)費提案2件、衛(wèi)生建設提案2件、社會治安提案2件其它(如救濟、領照)提案2件；參議會自身事務類提案3件，包括對本會結(jié)余經(jīng)費的辦理、趕辦民選、聯(lián)合各團體電請緝拿法辦刺殺議長史量才之兇手。綜上，臨時參議會的提案涵蓋了上海戰(zhàn)后亟待恢復的各個層面。其中，城市建設是重心，財政稅收是保證，社會事務是引領，自身建設是關鍵。

臨時參議會職能的執(zhí)行過程亦是參議員的政治參與過程。擁有財政權(quán)力和社會聲望的參議員們體驗了與市政府交往的便利，也從側(cè)面反映出參議員對政府決策的制約。這主要體現(xiàn)在臨時參議會對市政府決策的審查、建議和議決等方面。在20件由市政府提出的議案中，有4件提案原案通過、7件修正通過、5件提出建議函復市政府、1件直接執(zhí)行、1件暫緩、1件保留、1件須審查。但是，參議員無論在業(yè)界有多么顯赫的聲望，仍得依附于市府政要。所以，市政府提交的議案通過率高達60%。只有1件議案直接遭到臨時參議會反對，該案是市政府于1933年8月27日召開的臨時市參議會第十二次會議上提出的“發(fā)行六厘有獎公債案”，臨時參議會經(jīng)討論作出“保留”的決議。但在1934年7月5日召開的臨時市參議會第二十次會議上卻通過了由市政府于1934年6月9日召開的臨時市參議會第十九次會議上提出的“發(fā)行二十三年七厘公債三百五十萬元”的提案。盡管如此，在“參議會提供建議、市政府制定政策”的合作過程中，會府之間仍形成了一種比較默契的良性互動，臨時參議會實際上成為市政府決策的最直接征詢對象和監(jiān)督者。

三、抗戰(zhàn)后的上海市臨時參議會

抗戰(zhàn)發(fā)生后，國民政府為樹立憲政基礎，于1938年9月頒布《市臨時參議會組織條例》，規(guī)定：國民政府在抗戰(zhàn)期間，特設市臨時參議會。上海淪陷后，無法實施該條例?？箲?zhàn)勝利后，“因市政興革事宜，急待集思廣益”，上海市政府奉令籌備組織臨時參議會。

(一)市臨時參議員的資格提名

《市臨時參議會組織條例》規(guī)定：“中華民國之男子或女子年滿二十五歲曾受中等學校教育(或同等教育)暨有下列資格之一者，得為市臨時參議會參議員。①具有各該市之籍貫并曾在各該市之公私機關或團體服務二年以上著有信望者；②曾在各該市重要文化團體或經(jīng)濟團體服務二年以上著有信望者?！钡k理地方自治人員及學校人員以外的現(xiàn)任官吏除外。[13]226市臨時參議會參議員定額25名，由市政府及市黨部聯(lián)席會議就本市住民符合上述條款資格者提出加倍候選人名單，由市政府呈送行政院轉(zhuǎn)呈國防最高會議決定?！皣雷罡邥h選定市臨時參議會參議員時，得于各該市所呈送參議員候選人名單以外選定若干參議員。”[11]226此項被選定人員仍須具有上款所列參議員資格，且名額不超過各該市參議員總額的1/10。上海市乃人才薈萃之地，25名參議員的定額實在不夠網(wǎng)羅全市賢俊。因此，市政府請求中央增加名額，結(jié)果準增至50人。1945年12月，上海市政府會商市黨部提出加倍候選人名單70余人，報經(jīng)南京政府批準后聘請。1946年3月7日，國民政府“選定參議員50人(包括議長副議長各1人)，候補參議員25人?！盵13]15“任期一年，行政院認為有必要時得延長之；為無給職，但開會時應給旅費。”[13]2263月28日，上海市臨時參議會在南昌路一一〇號舉行成立大會。4月10日，上午討論提案，下午舉行休會式。休會期間，“設置市臨時參議會駐會委員會，由參議員互選五人組織之，其任務以聽取市政府各種報告，及決議案之實施經(jīng)過為限?！盵13]226因上海市人口眾多，臨時參議會既經(jīng)中央核準增加名額，駐會委員亦應酌予增加，經(jīng)上海市臨時參議會第十四次大會40名出席參議員投票公舉，得票較多的7人(馮有真、徐士浩、沈春暉、王延松、傅統(tǒng)先、朱學湘、朱素萼)組成駐會委員會。

(二)市臨時參議會參議員背景分析

市臨時參議員和候補參議員共計72人(參議員潘公展辭職，趙志游、李登輝遺缺)，完全由上海市政府提名，經(jīng)國民政府指定核準。從籍貫分布來看，參議員多來自浙江、江蘇和上海，分別占30.56%、22.22%、19.44%。來自其它省份的參議員，總計占27.78%，還不抵浙江一個省的人多；來自廣東省的僅有4人，占5.56%；其余省份均未超過2人。從年齡結(jié)構(gòu)來看，主要集中在31～60歲。其中41～50歲者居多，計19人，占26.39%，屬于年輕有為且經(jīng)驗豐富之輩。從性別來看，臨時參議員中有2名女性，候補1名女性，僅占4.17%，但較以往的參議員構(gòu)成相比應為一種進步。從教育背景來看，有66.66%的參議員受過高等教育，其中留學和在國內(nèi)求學者各占50%。在國外受教育者中，獲得博士學位的4人、碩士學位的7人、學士學位的13人。從所學專業(yè)來看，法學居首，其次為政治學、哲學。從參議員所從事職業(yè)領域來看，商業(yè)所占比例最高，占22.22%；其次為公務員，占18.6%；黨務占13.89%；金融業(yè)占11.11%。這與“戰(zhàn)后上海的恢復，離不開經(jīng)濟和人才的支持”的指導言論不無關系。從社會身份來看，參議員皆德高望重之輩，或為地方政要，或為商界、金融業(yè)精英，還有一些追求政治進步的大學教授、會計師和律師?！芭R時參議會的議長徐繼庼，是浙江系金融集團的代表人物，又是當時上海市商會會長。副議長奚玉書，是會計師，又是當時上海市政府的顧問。兩人都是錢大鈞請示蔣介石同意后指定的。其他臨時議員大多是精英階層的代表人物?！盵14]163-164

(三)市臨時參議會的主要作為

1946年4月28日，上海市181名民選參議員產(chǎn)生。8月13日，上海市參議會正式成立。上海市臨時參議會正式退出歷史舞臺，存續(xù)時間不足五個月。上海市政府“在1946年2月間，奉考試行政兩院令飭，積極籌辦公職候選人檢核、審查參議員候選人資格、加緊清查戶口、整編保甲、籌備民意選舉?！盵15]2這些工作的開展皆依賴于臨時參議會大會決議的各項提案以及閉會期間駐會委員會的相關日常工作。上海市長錢大鈞在臨時市參議會休會典禮致詞上對其工作亦給予了肯定，認為上海市臨時參議會傾其所能，對戰(zhàn)后的上海“安定民生、解除人民痛苦；促進生產(chǎn)、恢復戰(zhàn)前繁榮；籌措經(jīng)費、從事各項建設”，盡到了提供的責任。[16]11從上海市臨時參議會第一次大會所議決的86件提案來看，內(nèi)容涉及以下幾個方面：

其一，戰(zhàn)后相關問題的處理。其中，戰(zhàn)后敵產(chǎn)接收提案較多，計11件，包括敵產(chǎn)接管、接收敵產(chǎn)復工、使用及收入劃歸地方建設經(jīng)費等；抗戰(zhàn)忠烈善后問題次之，計6件，其中涉及設立抗戰(zhàn)忠義祠、獎勵撫恤忠貞等。

其二，地方財政金融問題，計6件提案，涉及健全地方財政制度、收兌偽鈔辦法、證券交易所復業(yè)、工廠低利生產(chǎn)貸款、繼續(xù)征收旅棧捐等。

其三，民生問題，包括教育、衛(wèi)生、交通、住房以及工人待遇等。其中，教育提案16件，涉及校舍建設、教育經(jīng)費、教育普及、教育內(nèi)容、教師待遇等；國民健康問題、交通問題亦被提起，其中取締營業(yè)人力車、發(fā)展水運交通等均是熱議的焦點。解決房荒、工資發(fā)放指數(shù)、促進勞資協(xié)調(diào)消弭工潮、解決工人失業(yè)以及平抑物價等均有提及。

其四，農(nóng)村發(fā)展問題，涉及籌設農(nóng)貸、開發(fā)郊區(qū)、警察保護維持農(nóng)村治安等。

其五，民權(quán)問題，如增加國民大會代表名額、尊重人民意見、保障人民自由等。

其六，對上海市政府及直屬各局工作報告之決議案草案全文核議。

此外，大會對婦女問題亦多有關注，如增加婦女國大代表名額、女工于小產(chǎn)后應給假四星期、收容及救濟失業(yè)婦女等。[17]153-164

四、結(jié)語

南京國民政府時期成立的上海市臨時參議會，是一個在普選條件尚未成熟的客觀環(huán)境下成立的過渡民意機關。其功能在于向市政府提供咨詢和建議，其對上海市政權(quán)力的監(jiān)督和制衡極其有限。但是，作為人民與政府間的溝通橋梁，臨時市參議會的設立還是對戰(zhàn)后上海市政建設和市民生活的重建起到了不可忽視的作用，是成立完全民選之市參議會的必要過渡。

[1]上海市通志館年鑒委員會.上海市年鑒(1935年)[Z].上海：中華書局，1935.

[2]市參事會暫照常辦事[N].申報，1928-07-19(14).

[3]張定璠.呈國民政府為呈請將參議會改設臨時參議會[J].市政府公報，1928(13).

[4]特別市參議會制仍保存[N].申報，1928-09-07(9).

[5]各業(yè)一致注意營業(yè)稅問題[N].申報，1931-02-01(13).

[6]各業(yè)稅則研究會昨開第二次委員會[N].申報，1931-02-05(13).

[7]市參議會組織法[J].交通公報，1932(384).

[8]上海市通志館年鑒委員會.上海市年鑒(1936年)[Z].上海：中華書局，1936.

[9]市府公布臨時參議會組織條例[N].申報，1932-06-21(10).

[10]市參議會議員發(fā)表[N].申報，1932-07-29(11).

[11]安克強.1927-1937年的上海：市政權(quán)、地方性和現(xiàn)代化[M].張培德,辛文鋒,肖慶璋,譯.上海：上海古籍出版社，2004.

[12]臨時市參議會議員昨日就職[N].申報，1932-10-18(13).

[13]市臨時參議會組織條例[A].張妍，孫燕京.民國史料叢刊·166[C].鄭州：大象出版社，2009.

[14]潘介眉.上海市參議會內(nèi)幕[A].中國人民政治協(xié)商會議上海市委員會文史資料工作委員會.上海文史資料選輯(第四十二輯)[C].上海：上海人民出版社，1983.

[15]上海申報館.申報上海市民手冊(民國三十五年至三十六年)[M].上海申報館,1946.

[16]錢市長休會典禮致詞[A].張妍，孫燕京.民國史料叢刊·166[C].鄭州：大象出版社，2009.

[17]上海市臨時參議會第一次大會提案一覽表[A].張妍，孫燕京.民國史料叢刊·166[C].鄭州：大象出版社，2009.

2016-09-23

劉寶軍(1967-)，女，副教授，博士，從事中國近現(xiàn)代政治史研究。

K262

A

2095-7602(2017)03-0065-04