陜甘寧邊區(qū)參議會是邊區(qū)最高權(quán)利機關(guān)，擁有廣泛的權(quán)力。邊區(qū)各級參議會由選民經(jīng)過完備選舉制度選舉產(chǎn)生，是邊區(qū)民主制度的重要組成。邊區(qū)形成了完備的參議會會議制度，以制度形式保障參議會正常開展工作。邊區(qū)參議會與行政機構(gòu)共同努力，推動邊區(qū)政權(quán)建設(shè)。邊區(qū)對民族自治、民族平等的相關(guān)規(guī)定，是黨在民族政策上的重要探索，對于團結(jié)廣大少數(shù)民族群眾，鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線工作發(fā)揮了重大作用。

抗日戰(zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)建立了邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)三級參議會制度，重視團結(jié)各黨各派，致力于鞏固和擴大抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線各項工作。1939年1月至2月陜甘寧邊區(qū)召開了第一屆參議會。第一次選舉共選出參議員146名，其中出席第一屆參議會大會的共136名。此外邊區(qū)政府聘請了12名參議員，其中10人參加了大會。周揚在《陜甘寧邊區(qū)參議會第一屆大會召開的意義及其成果》（1939年2月22日）中指出，這屆大會的特點表現(xiàn)為：“第一，它是包括各黨派各階級的真正邊區(qū)全體人民的代表機關(guān)；第二，它是根據(jù)普遍、平等、直接、不記名的原則選舉出來的；第三，它不僅是陜甘寧邊區(qū)全體人民的民意代表機關(guān)，而且是全邊區(qū)人民管理自己政治的最高權(quán)利機關(guān)?！盵1]

1941年11月，陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會召開。這屆參議會一次會議到會議員219人。直接民選議員183人，由政府聘請的議員36人。大會最后選出參議會正副議長和常駐委員9人，其中共產(chǎn)黨員3名；選出政府委員18名，共產(chǎn)黨員占6名。1944年12月邊區(qū)召開了第二屆參議會第二次會議。1946年4月，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會召開，這屆參議會正式參議員共有135人，后補參議員35人。會議選舉林伯渠為邊區(qū)政府主席，李鼎銘、劉景范為副主席，選出政府委員19人。從邊區(qū)參議會1945年第三次選舉結(jié)果來看，“共有參議員170人。其階級成分，包括邊區(qū)社會的廣泛階層，計有工人6人，貧農(nóng)18人，中農(nóng)69人，富農(nóng)26人，商人9人，地主34人等。其黨派關(guān)系，有共產(chǎn)黨員61人，占35.9%；國民黨員19人，占11.2%；無黨派人士89人，占51%，有回族3人，蒙古族3人，天主教徒3人，婦女7人”。[2]

陜甘寧邊區(qū)參議會是邊區(qū)最高

權(quán)力機關(guān)，擁有廣泛的權(quán)力

邊區(qū)以法律形式明確了參議會的權(quán)力和地位。1937年5月通過的《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》規(guī)定了各級參議會的職權(quán)，包括“選舉行政長官”“批準(zhǔn)預(yù)算”“創(chuàng)制或批準(zhǔn)各項建設(shè)計劃”“召回所選出之行政長官”“下級議會決議案，不得與上級議會決議案沖突”。邊區(qū)議會還擁有“決定征收各項地方性的捐稅及發(fā)行地方公債”“議決邊區(qū)內(nèi)的單行法律”的職權(quán)。[3]

1939年2月邊區(qū)第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》規(guī)定“邊區(qū)各級參議會為代表邊區(qū)之各級民意機關(guān)”。該《組織條例》同時明確了各級參議會的職權(quán)，其中邊區(qū)參議會的職權(quán)包括“決定廢除或征收地方捐稅”“決定發(fā)行地方公債”“決議邊區(qū)之單行法規(guī)”和“監(jiān)督及彈劾邊區(qū)各級政府之政務(wù)人員”等11項；縣參議會職權(quán)包括“議決本縣之單行公約”“決定本縣人民之生計設(shè)施”和“監(jiān)察及彈劾縣政府及其以下之政務(wù)人員”等8項；鄉(xiāng)參議會職權(quán)包括“決定本鄉(xiāng)應(yīng)興應(yīng)革事項”“決議本鄉(xiāng)人民或民眾團體提交審議之事項”“督促及檢查鄉(xiāng)政府執(zhí)行鄉(xiāng)參議會決議之事項”等7項。[3]

1941年11月邊區(qū)參議會第二屆一次會議通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》規(guī)定，邊區(qū)各級參議會為邊區(qū)各級人民代表機關(guān)。[3]該《組織條例》規(guī)定的各級參議會職權(quán)與1939年的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》基本相當(dāng)，如邊區(qū)參議會擁有“批準(zhǔn)關(guān)于民政、財政、糧食、建設(shè)、教育及地方軍事等各項計劃”等13項職權(quán)。增加的兩項包括有職權(quán)“罷免邊區(qū)政府正副主席、政府委員及邊區(qū)高等法院院長”“追認閉會期間常駐會，及邊區(qū)政府主席或政府委員關(guān)于緊急措置之重要事項?！绷硗庠谪斦念A(yù)決算上修改為“通過地方政府提出之預(yù)算，并審查其決算”，在單行法規(guī)的制定上修改為“創(chuàng)制并復(fù)決邊區(qū)之單行法規(guī)”，[3]對邊區(qū)參議會職權(quán)的規(guī)定進一步擴大，表述更加科學(xué)。新的《組織條例》對縣參議會的職權(quán)由以前的8項擴大至11項。這些體現(xiàn)出了邊區(qū)參議會制度建設(shè)上的延續(xù)性和發(fā)展性特征。

陜甘寧邊區(qū)各級參議會由選民經(jīng)過完備選舉

制度選舉產(chǎn)生，是邊區(qū)民主制度的重要組成

邊區(qū)通過立法確立了各級參議會由選民選舉產(chǎn)生的制度。1937年5月通過的《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》規(guī)定“各級議會議員，由選民直接選舉”，并明確了各級議會議員的改選時間，其中“鄉(xiāng)代表會及鄉(xiāng)長，每六個月改選一次”“區(qū)議會及區(qū)長，每九個月改選一次”“縣議會及縣長，每一年改選一次”“邊區(qū)議會主席、法院院長，每兩年改選一次”。[3]

1939年2月邊區(qū)第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》規(guī)定了參議會選舉的選民選舉資格、選舉參議員人數(shù)比例、改選、選舉委員會、選舉區(qū)域、候補與競選、選舉經(jīng)費等，形成了完備的選舉制度。邊區(qū)“采取普遍、直接、平等、無記名”投票選舉制度選舉邊區(qū)、縣及鄉(xiāng)三級參議會的議員，組織邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)參議會。同時規(guī)定了各級參議會選舉區(qū)域居民人口與被選舉人口的比例，其中“鄉(xiāng)參議會，每居民三十人得選舉議員一人”；縣參議會每700人選舉一名議員，邊區(qū)參議會每5000人選舉一名議員。邊區(qū)規(guī)定邊區(qū)境內(nèi)年滿18歲的居民，“無階級、職業(yè)、男、女、宗教、民族、財產(chǎn)與文化程度之區(qū)別”，只要經(jīng)過選舉委員會登記均有選舉和被選舉的權(quán)利。邊區(qū)還明確了各級參議會的改選時間，其中鄉(xiāng)參議會議員每半年改選一次，縣和邊區(qū)參議員議員每一年改選一次。為便于選舉，邊區(qū)規(guī)定鄉(xiāng)參議會參議員選舉區(qū)域以行政村為單位，縣參議會參議員、邊區(qū)參議會參議員選舉區(qū)域分別以行政區(qū)和縣為單位，且不得變更。而鄉(xiāng)參議會參議員選舉區(qū)域可由鄉(xiāng)選舉委員會決定是否有必要聯(lián)合多個村莊在同一適當(dāng)?shù)攸c進行選舉。為保障選舉順利開展，邊區(qū)不僅規(guī)定了設(shè)置選舉委員會，而且決定邊區(qū)政府支付各級參議會選舉經(jīng)費。[3]

1941年11月邊區(qū)第二屆參議會一次會議通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》對參議會選舉制度進行了新的規(guī)范。選舉區(qū)域上新《條例》規(guī)定“鄉(xiāng)市（或等于區(qū)的市）參議員的選舉單位為居民小組”，縣市參議會參議員選舉單位為鄉(xiāng)，邊區(qū)參議會參議員的選舉區(qū)域以縣為單位。邊區(qū)還特別規(guī)定“邊區(qū)保安部隊、抗日駐防部隊、專門以上學(xué)校、百人以上產(chǎn)業(yè)工廠，得以其生產(chǎn)為單位”，進行單獨選舉，選出所屬參議會參議員?！斑厖^(qū)參議會，每達居民八千人得選舉議員一人”。[3]

邊區(qū)參議會是陜甘寧邊區(qū)民主的重要體現(xiàn)，是新民主主義的體現(xiàn)?！督夥湃請蟆飞缯摗队舆厖^(qū)參議會》指出“一個目睹邊區(qū)第一屆參議會開會盛況的美國新聞記者，把邊區(qū)和大后方比較起來，曾說這里是另一個中國，沖塞著民主氣息的中國?！辈⒎Q贊邊區(qū)民主的珍貴——“過去我們流血犧牲為的是民主，今天能夠安居樂業(yè)是因有了民主，未來的幸?？鞓芬搽x不了民主”，提出“讓全世界都瞻望到邊區(qū)參議會會場上飄揚著的新民主主義旗幟。”[4]

1941年11月邊區(qū)第二屆參議會第一次會議召開后，《解放日報》發(fā)表社論《慶祝邊區(qū)參議會開幕》，指出“邊區(qū)參議會是中國民主政治的大纛（注：古代軍隊里的大旗），沿著它所指引的方向前進，我們將要攀登民主政治的高峰。”“從邊區(qū)參議會的會場上，正高揚著人民洪亮的聲音，……吹起了中華民族戰(zhàn)斗的號角?！盵5]

陜甘寧邊區(qū)形成了完備的參議會會議制度，

以制度形式保障參議會正常開展工作

邊區(qū)以法律形式規(guī)定了各級參議會的召開時間和閉會期間的運作程序。1937年5月的《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》規(guī)定“鄉(xiāng)代表會每一個月召集一次”“區(qū)議會每二個月召集一次”“縣議會每六個月召集一次”“邊區(qū)議會每一年召集一次”。該《組織綱要》同時規(guī)定各級議會“均于必要時得召集臨時會”。[3]1939年2月邊區(qū)第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》規(guī)定“邊區(qū)參議會每半年開會一次”，縣參議會每三個月開一次會，鄉(xiāng)參議會每一個月開一次會。而當(dāng)同級政府請求、五分之一以上參議員請求、各級參議會區(qū)域內(nèi)全體人民中的十分之一以上請求時，或者經(jīng)參議會常務(wù)委員會決定，則要召集臨時會議。[3]1941年的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》規(guī)定“邊區(qū)參議會每年開會一次”“縣（市）參議會每半年開會一次、鄉(xiāng)市參議會每兩個月開一次會”“邊區(qū)及縣（市）參議會常駐議員每月開會一次”。邊區(qū)縣參議會在同級政府請求、縣參議會三分之一以上議員請求、管轄區(qū)域內(nèi)民眾團體聯(lián)名請求時需要召集臨時會議，另外參議會常駐委員會決定后也能召集臨時會議。鄉(xiāng)市（或等于區(qū)的市）參議會在鄉(xiāng)市長認為必要時，村長、行政村主任（或坊長甲長）聯(lián)名請求時，十分之一以上選民請求時則得召集臨時會議。[3]

關(guān)于閉會期間參議會管理問題，邊區(qū)各個時期均有規(guī)定?！蛾兏蕦庍厖^(qū)議會及行政組織綱要》（1937年5月）規(guī)定“縣議會閉會時，設(shè)縣常駐議員代行職權(quán)；邊區(qū)議會閉會時，設(shè)邊區(qū)常駐議員代行職權(quán)?！笨h常駐議員5-9人，邊區(qū)常駐議員11-15人。[3]《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》（1939年2月）規(guī)定各級參議會休會期間，由參議員選出常務(wù)委員處理會內(nèi)一切日常事務(wù)，其名額為“邊區(qū)參議會9人”“縣參議會5人”“鄉(xiāng)參議會3人”，其中議長和副議長為常務(wù)議員。[3]

陜甘寧邊區(qū)參議會與行政機構(gòu)

共同努力，推動邊區(qū)政權(quán)建設(shè)

邊區(qū)的相關(guān)法律規(guī)定了陜甘寧邊區(qū)參議會和行政機構(gòu)的關(guān)系，為其相互配合，促進邊區(qū)政治建設(shè)提供了法律保障。1937年5月通過的《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》規(guī)定邊區(qū)“各級行政長官——鄉(xiāng)長、區(qū)長、縣長、邊區(qū)主席，由各級議會選舉”“邊區(qū)政府各廳長的任命，須得邊區(qū)議會的同意”“各級政府直接對各級議會負責(zé)”。[3]

1939年2月邊區(qū)第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》規(guī)定邊區(qū)參議會選舉邊區(qū)政府主席、邊區(qū)政府委員、邊區(qū)高等法院院長；縣參議會選舉縣長、縣政府委員及地方法院院長；鄉(xiāng)參議會選舉鄉(xiāng)長及鄉(xiāng)政府委員。此外，邊區(qū)參議會擁有通過邊區(qū)政府所提預(yù)算案、“議決邊區(qū)政府主席或政府委員及各廳廳長提交審議事項”等權(quán)利，縣參議會、鄉(xiāng)參議會分別有權(quán)議決縣長或縣政府委員會、鄉(xiāng)長或鄉(xiāng)政府委員會提交的審議事項等。[3]邊區(qū)各級參議會對行政機構(gòu)還擁有很強的監(jiān)督權(quán)利。各級參議會充分運用自身被賦予的權(quán)利和行政機構(gòu)一起推動了邊區(qū)政權(quán)建設(shè)工作，促進邊區(qū)各項事業(yè)發(fā)展。

邊區(qū)法律賦予行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加各級參議會會議和溝通議案的權(quán)利，有利于參議會和行政機構(gòu)的協(xié)調(diào)?！蛾兏蕦庍厖^(qū)各級參議會組織條例》（1939年2月）規(guī)定“各級參議會開會時，各級行政及司法首長，均得列席，有發(fā)言權(quán)，無表決權(quán)”，指出各參議會決議案送同級政府執(zhí)行，“如政府委員會對決議案認為不當(dāng)時，”應(yīng)提出詳細理由，送回原參議會復(fù)議。如遇到下級參議會的決議案有不當(dāng)時，“同級政府受上級政府或上級參議會之指示，得停止執(zhí)行。”[3]1941年通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》對1939年《組織條例》這部分內(nèi)容進行了調(diào)整，規(guī)定非兼參議員的村長、行政村主任參加鄉(xiāng)市參議會時與參議員同權(quán)等。[3]這些規(guī)定有助于邊區(qū)科學(xué)處理協(xié)調(diào)各級參議會和行政機構(gòu)之間的關(guān)系與工作。

邊區(qū)參議會從1939年1月邊區(qū)各界代表召開第一屆邊區(qū)參議會，到1950年6月中央人民政府在西北地區(qū)的代表機關(guān)西北軍政委員會成立，總共存續(xù)了十一年。期間召開了三屆四次會議，參議員共提交664件提案，通過356件提案。[6]邊區(qū)第一屆參議會通過了12件重要提案。邊區(qū)第二屆參議會第一次大會將原提案審查合并為六類182案。邊區(qū)參議會第三屆大會共收到議案159件。通過的提案交由邊區(qū)政府組織實施。邊區(qū)參議會在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中發(fā)揮了特殊的重要作用，參議會提案工作見證了其在統(tǒng)戰(zhàn)工作方面的成就和經(jīng)驗。

1941年通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》不僅對邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)行政首長的產(chǎn)生做了和以前相當(dāng)?shù)囊?guī)定，而且明確了“村長、行政村主任（市坊長或甲長）由選民大會直接選舉之，每年改選一次。”[3]

邊區(qū)參議會重視保護少數(shù)民族

利益，并以法令形式進行規(guī)定

1937年5月通過的《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》規(guī)定“邊區(qū)議會內(nèi)設(shè)少數(shù)民族委員會，保護少數(shù)民族的特殊利益?！盵3]1939年2月邊區(qū)第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》規(guī)定選舉區(qū)域內(nèi)如有少數(shù)民族，“其人數(shù)不足各級參議會選舉法定人數(shù)五分之一者，參加區(qū)域選舉”；超過“法定人數(shù)五分之一以上者，單獨進行該民族居民選舉，得選出正式議員一人”。[3]此舉有利于保護少數(shù)民族在各級參議會中的權(quán)力。

1941年11月通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》就陜甘寧邊區(qū)內(nèi)少數(shù)民族選舉做了特別規(guī)定，提出邊區(qū)內(nèi)少數(shù)民族不足法定人數(shù)，而已達鄉(xiāng)市、縣市、邊區(qū)選舉一定比例的居民，得單獨進行民族選舉，選出該級參議會參議員一名；“少數(shù)民族選舉，得以各級參議會的地區(qū)為選舉單位”。[3]這些規(guī)定進一步保障了少數(shù)民族參政議政的權(quán)利。

邊區(qū)通過法令改善少數(shù)民族生活生產(chǎn)條件。1944年通過的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》規(guī)定“蒙、回等少數(shù)民族人民愿在邊區(qū)境內(nèi)居住，而沒有土地耕種者”，得呈請政府領(lǐng)取公用土地或公用荒地，并可依法取得土地所有權(quán)。[3]這項規(guī)定對于保障沒有耕地的少數(shù)民族群眾生活具有重大意義，解決了少數(shù)民族貧困群眾關(guān)心的土地問題，贏得了他們對邊區(qū)政權(quán)的支持，發(fā)揮了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作在支持抗戰(zhàn)，推動邊區(qū)發(fā)展方面的重要作用。

邊區(qū)對民族自治、民族平等的相關(guān)規(guī)定，是黨在民族政策上的重要探索。1946年4月，邊區(qū)第三屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》中“政權(quán)組織”部分規(guī)定“邊區(qū)各少數(shù)民族，在居住集中地區(qū)，得劃成民族區(qū)，組織民族自治政權(quán)，在不與省憲抵觸原則下，得訂立自治法規(guī)”。這一規(guī)定為邊區(qū)開展民族自治工作提供了法律依據(jù)，是抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)下促進民族團結(jié)的重要探索。而該《憲法原則》中的“人民權(quán)利”部分則規(guī)定“邊區(qū)人民不分民族，一律平等”，[3]確立了民族平等原則。堅持民族平等是我國處理民族關(guān)系的首要原則，邊區(qū)在這一領(lǐng)域的探索，對于團結(jié)廣大少數(shù)民族群眾，鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線工作發(fā)揮了重大作用。

參考文獻

[1]周揚：《陜甘寧邊區(qū)參議會第一屆大會召開的意義及其成果》，載《新中華日報》，1939-2-22（3）。

[2]李維漢：《回憶與研究》（下），北京：中共黨史資料出版社，1986：519頁。

[3]陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)編輯組：《陜甘寧邊區(qū)參議會（資料選輯）》，北京：中共中央黨?？蒲修k公室，1985。

[4]《迎接邊區(qū)參議會》，載《解放日報》社論，1941-10-12。

[5]《慶祝邊區(qū)參議會開幕》，載《解放日報》，1941-11-11。

[6]楊靜：《從參議會提案看人民代表大會制度的底色》，載《人大研究》，2022（3）。

作者簡介

樊為之 陜西省社會科學(xué)院延安精神（陜甘寧革命史）研究所副所長、副研究員