楊靜

深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想，貫徹落實(shí)以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對(duì)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要指示。我們有必要堅(jiān)守人民代表大會(huì)制度的底色，學(xué)習(xí)借鑒人民代表大會(huì)的雛形——陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的歷史經(jīng)驗(yàn)，借助議案這一人民當(dāng)家作主的主要渠道和重要載體，密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系，健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制，更好發(fā)揮人大代表作用。

陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)是延安時(shí)期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)邊區(qū)人民群眾實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主、參與管理政權(quán)的機(jī)關(guān)，是無產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的各抗日階級(jí)實(shí)行民主同盟、抗日救國的最好政權(quán)組織形式。它繼承了中央蘇區(qū)時(shí)期人民代表大會(huì)的優(yōu)良傳統(tǒng)，在反映工農(nóng)群眾利益的同時(shí)以三三制原則為指導(dǎo)，照顧其他抗日階級(jí)利益，成為體現(xiàn)最廣大人民群眾根本利益的議會(huì)政治。

一、參議會(huì)提案概述

陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的提案作為政協(xié)提案和人大議案的母體，是參議員參政議政的主要渠道，也是參議會(huì)進(jìn)行民意整合的重要載體。在陜甘寧邊區(qū)，黨和政府自參議會(huì)籌備委員會(huì)時(shí)起就很重視提案工作。作為邊區(qū)人民當(dāng)家作主選出的代表，參議員們也十分重視提案的收集、整理、聯(lián)名工作。

（一）參議會(huì)提案概況

延安時(shí)期，邊區(qū)參議會(huì)共召開三屆四次會(huì)議。從1939年1月邊區(qū)各界代表在延安召開第一屆邊區(qū)參議會(huì)，到1950年6月中央人民政府在西北地區(qū)的代表機(jī)關(guān)西北軍政委員會(huì)成立，邊區(qū)參議會(huì)總共存續(xù)了十一年。在這十一年間，參議員一共提交提案664件，通過提案356件。提案內(nèi)容涉及軍事、財(cái)政、政法、文教以及特別提案等，貫穿抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的各個(gè)方面。這些提案經(jīng)參議會(huì)審查通過后，由參議會(huì)及其常駐委員會(huì)監(jiān)督，通過陜甘寧邊區(qū)政府見諸實(shí)施。

（二）參議會(huì)提案的內(nèi)容

回顧延安時(shí)期參議會(huì)三屆四次會(huì)議的提案，其內(nèi)容分別為：第一屆邊區(qū)參議會(huì)對(duì)所有提案予以全文公開，便于邊區(qū)廣大人民群眾及時(shí)監(jiān)督參議員的參政議政活動(dòng)，了解大會(huì)對(duì)提案的審議意見，與此同時(shí)起到宣傳民主的作用。這一做法密切了邊區(qū)人民與代表和代表機(jī)關(guān)的聯(lián)系，調(diào)動(dòng)了邊區(qū)人民參與民主的積極性。第二屆邊區(qū)參議會(huì)第二次大會(huì)專門起草并通過了《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)會(huì)議規(guī)程》，以此來規(guī)范提案，對(duì)提案的主體、聯(lián)合署名的人數(shù)、提案報(bào)告的時(shí)限和提案審查制度等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，提案工作從此步入法制化軌道。第三屆邊區(qū)參議會(huì)的提案集中在憲法、民主制度、土地制度、司法制度、婚姻制度、稅收立法、保護(hù)生態(tài)、倡導(dǎo)節(jié)約、抓生產(chǎn)和科教文衛(wèi)等方面，提案內(nèi)容多聚焦于邊區(qū)老百姓的民生問題。這反映了外部環(huán)境越緊張，中國共產(chǎn)黨越重視法制、民生、教育等關(guān)乎民眾切身利益的提案。

（三）參議會(huì)提案的要求

延安時(shí)期，三屆四次參議會(huì)的提案要求可以歸納為：一是提案要完整。在總結(jié)歷屆參議會(huì)提案工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)提案應(yīng)是原則性的，不能“太零碎”，更不能“隨便拿一張紙寫一個(gè)提案”，必要時(shí)根據(jù)議題和大會(huì)討論內(nèi)容對(duì)提案進(jìn)行整合。二是提案上會(huì)前充分討論。在選擇和確立中應(yīng)多方調(diào)查研究，聯(lián)合署名提出提案前進(jìn)行充分的醞釀和協(xié)商。三是提案在精不在多。參議會(huì)汲取二屆一次參議會(huì)提案“多而不精”的弊端，規(guī)范了提案內(nèi)容形式。二屆二次參議會(huì)收到的提案總數(shù)雖大幅減少，但“少而靈”的提案讓參議會(huì)效能大大提升。四是提案具有廣泛代表性。歷屆參議會(huì)作出提案的人員構(gòu)成的多元化，使得提案具有廣泛的代表性，他們之中既有中共黨員，也有民主進(jìn)步人士;既有邊區(qū)參議員多人聯(lián)名，也有邊區(qū)民政廳等一級(jí)行政機(jī)關(guān)，邊區(qū)國醫(yī)研究會(huì)、自然科學(xué)研究會(huì)等社會(huì)組織。

二、參議會(huì)提案的特點(diǎn)

（一）重視提案質(zhì)量

一是經(jīng)調(diào)查研究產(chǎn)生提案。參議員在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出提案。提案提出前，參議員往往都會(huì)深入開展調(diào)查研究、廣泛地征求各方意見，接地氣、察民情、問民計(jì)、聚民智、惠民生。二是經(jīng)民主協(xié)商充實(shí)提案。通過對(duì)話、討論等多種溝通方式以求達(dá)成共識(shí)，保證提案質(zhì)量。在會(huì)上審議、討論提案，一般也都會(huì)留有充足的時(shí)間。譬如，1941年二屆一次參議會(huì)共計(jì)16天，小組審議提案1天，大會(huì)討論通過提案3天，占整個(gè)議程1/4的時(shí)間。比較充分的時(shí)間保證，能使代表對(duì)每項(xiàng)提案充分發(fā)表意見，最后得出相應(yīng)的結(jié)論，參議會(huì)的民意表達(dá)充分，落實(shí)到位，群眾滿意。三是修正整合完善提案。對(duì)于參議員提出的提案，大會(huì)還會(huì)根據(jù)會(huì)議討論情況，對(duì)原提案不斷地進(jìn)行修正和完善。四是票決跟進(jìn)檢驗(yàn)提案。在充分醞釀協(xié)商的基礎(chǔ)上，提案能否通過需要票決，用票決跟進(jìn)來檢驗(yàn)提案質(zhì)量。

（二）規(guī)范提案的程序和實(shí)體

提案的提出和審議，是陜甘寧邊區(qū)提案生成機(jī)制中十分重要的兩個(gè)中心環(huán)節(jié)，是提案能否最終實(shí)施的關(guān)鍵。為此，一方面從立法層面明確提案提出的主體及討論表決程序。如《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)會(huì)議規(guī)程》規(guī)定，提案“應(yīng)以書面為之，詳具議題，理由及辦法，經(jīng)參議員五人之連署提出之”?！疤岚柑岢龊?，還需主席團(tuán)交審查委員會(huì)審查后，方可提交大會(huì)討論決議。”另一方面通過下發(fā)通知、指示信等方式，就如何加強(qiáng)提案協(xié)商、健全提案程序、促進(jìn)提案審議、監(jiān)督提案落實(shí)等工作進(jìn)行具體指導(dǎo)。1942年8月2日，中共西北局在《關(guān)于邊區(qū)參議會(huì)雙十節(jié)召開議員代表會(huì)議給各級(jí)黨的通知》中要求：“今年各縣應(yīng)好好提案，擇幾個(gè)中心的提案，收集充分材料（有實(shí)例說明），提出具體辦法（不只是原則的）。要能反映多數(shù)的下層意見，要在議員小組或常駐會(huì)上充分討論（不是黨包辦的）。”

（三）注重提案實(shí)效

注重實(shí)效是參議會(huì)提案的顯著特征。參議員從陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)、軍事、政法、經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)等工作的實(shí)際狀況出發(fā)，通過深入群眾、調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而商討出符合群眾需求的解決辦法，促使提案落地。參議會(huì)提案源于實(shí)踐，服務(wù)實(shí)踐。從產(chǎn)生到落實(shí)充分體現(xiàn)了實(shí)實(shí)在在的民主。我們以衛(wèi)生防疫提案為例說明，1944年7月，參議員霍祝三、安文欽針對(duì)在綏德延家川區(qū)閻家溝等村調(diào)查了解到的“兒童死亡都在半數(shù)以上”“群眾多將治病之法寄托于許愿求神”等情況，認(rèn)為“衛(wèi)生保育問題已經(jīng)成為當(dāng)前人民亟待解決的問題”，并從“設(shè)立保健藥社”“訓(xùn)練提高鄉(xiāng)村醫(yī)生”“加強(qiáng)疾病預(yù)防”等六個(gè)方面提出改進(jìn)措施，解決邊區(qū)“財(cái)旺人不旺”的現(xiàn)象。提案票決通過后，參議會(huì)要求政府在會(huì)議結(jié)束一周內(nèi)予以落實(shí)，相關(guān)改進(jìn)舉措取得了很好的社會(huì)治理效果，加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高了政府威望，受到邊區(qū)各個(gè)階層人民群眾的熱烈擁護(hù)。

三、參議會(huì)提案的傳承與創(chuàng)造

作為人民代表大會(huì)制度的前身，參議會(huì)是一整套的抗戰(zhàn)民主制度。在參議會(huì)長達(dá)十一年的運(yùn)行中，運(yùn)用提案建設(shè)邊區(qū)法制，踐行特色民主，參與社會(huì)治理，積累了豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)。從提案的生成上，參議員密切聯(lián)系群眾，引導(dǎo)民眾參與;在提案的通過上，要求參議員全心全意為人民服務(wù)，講求民眾參與的獲得感;在提案的落實(shí)上，建立制度規(guī)范和工作隊(duì)予以保障。

“參議會(huì)工作是民主成與否的關(guān)鍵?！边厖^(qū)參議會(huì)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，深入群眾、發(fā)動(dòng)群眾，尊重人民當(dāng)家作主的民主形式在新時(shí)代依然具有蓬勃的生命力，它逐步演進(jìn)成為我國的根本政治制度——人民代表大會(huì)制度。參議會(huì)提案制度這一提高群眾參與，滿足群眾獲得感，落實(shí)全過程民主的民主形式逐步演化為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下人民依法行使當(dāng)家作主權(quán)力的人大代表議案制度。傳承和發(fā)揚(yáng)延安時(shí)期邊區(qū)參議會(huì)制度的紅色基因和優(yōu)秀傳統(tǒng)，是我們堅(jiān)守人民代表大會(huì)制度底色、堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度政體的必然要求。

回顧延安時(shí)期參議會(huì)提案助推陜甘寧邊區(qū)建設(shè)和基層社會(huì)治理的歷史經(jīng)驗(yàn)，是我們深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想的必然要求。注重提案實(shí)效是參議會(huì)提案的顯著特征。延安時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)始終堅(jiān)持重視提案、規(guī)范提案、落實(shí)提案，使得邊區(qū)民眾和參議員較充分地高質(zhì)量參與，較好地反映了參議會(huì)的人民當(dāng)家作主的本質(zhì)。民意的充分表達(dá)和廣泛匯集，也成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)人民群眾開展邊區(qū)建設(shè)和社會(huì)治理的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。這一點(diǎn)，不僅在當(dāng)時(shí)的提案工作中取得了顯著的成效，而且對(duì)于新時(shí)代充分發(fā)揮全國人民代表大會(huì)制度在社會(huì)治理中的制度優(yōu)勢(shì)具有十分重要的借鑒意義。

（作者系西北政法大學(xué)法治學(xué)院講師，本文為國家社科重大項(xiàng)目“把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)”〔批準(zhǔn)號(hào)：18VHJ009〕的階段性成果）