康環(huán)芳

摘 要：隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進一步發(fā)展，土地資源的稀缺性越來越彰顯，對土地管理制度提出了新的要求。同時，該制度在實踐中也暴露出一些問題，突出表現(xiàn)在：土地利用規(guī)劃制度中缺乏相關利益主體的參與機制、耕地保護制度中缺乏健全高效的耕地保護補償機制、農(nóng)村宅基地制度中缺乏宅基地退出機制。因此，應分別建立相關利益主體的參與機制、構建有效的耕地保護補償機制、確立完善的宅基地退出機制，以促進我國土地管理制度更好地實現(xiàn)其制度價值。

關鍵詞：土地利用規(guī)劃；耕地保護補償；宅基地退出

我國地少人多，土地的稀缺性明顯，如何在堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”這一基本國策的前提下，解決好城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展對土地資源的需求不斷擴大、農(nóng)村建設用地閑置現(xiàn)象嚴重、生態(tài)保護形勢嚴峻等“發(fā)展與保護”問題，實現(xiàn)土地資源的合理配置與高效利用，促進“三化”協(xié)調發(fā)展，是目前我國土地管理工作的重點和難點。為解決此問題，國家對土地政策作了一系列探索和調整，“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”（為行文便利，下文有時簡稱為“增減掛鉤”）政策便是其中之一。整體來看，自2006年經(jīng)過國土資源部的批準，各地陸續(xù)開展“增減掛鉤”工作以來，通過“增減掛鉤”和土地整治，在減少農(nóng)村建設占地的同時，將農(nóng)村土地整治節(jié)余的建設用地指標調整到城鎮(zhèn)使用，不僅保障了城鎮(zhèn)建設用地需求、緩解了用地供需矛盾，而且促進了城鄉(xiāng)用地結構的優(yōu)化和土地利用集約化程度的提高，推動了“三化”協(xié)調發(fā)展。

不過，值得注意的是，由于“增減掛鉤”政策實施的程序比較復雜、環(huán)節(jié)眾多，農(nóng)民權益保障不足、土地復墾質量不高、耕地保護不力等現(xiàn)象在具體的實踐工作中時有發(fā)生。盡管出現(xiàn)這種狀況的原因是多方面的，但是，其中一個重要的原因是：我國《土地管理法》相關內容為主所確立的“土地管理”制度本身存在的制度缺陷?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“加強市場法律制度建設，編纂民法典，制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理、土地管理、能源和礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)、財政稅收、金融等方面法律法規(guī)，促進商品和要素自由流動、公平交易、平等使用?！笨梢姡巴恋毓芾怼狈煞ㄒ?guī)的制定和完善是我國市場法律制度建設的重要內容，是全面推進依法治國的必然要求。從法社會學的角度看，“任何社會都處于一種運動的狀態(tài)，而作為社會關系調節(jié)器的法律的運行，必須同社會的發(fā)展變化相適應和相協(xié)調。”[1]在此背景下，“土地管理”相關制度的完善值得深入研究。

一、土地利用規(guī)劃制度的實然困境與應然對策

（一）土地利用規(guī)劃制度的實然困境：缺乏相關利益主體的參與機制

土地利用規(guī)劃制度是通過土地用途的規(guī)劃與管制，規(guī)范土地權利主體的土地利用及土地用途轉換的選擇，以便使之符合國家在土地開發(fā)、利用、治理、保護等方面的總體安排和布局。《土地管理法》第4條第2款規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護?！辈⑶覍ⅰ巴恋乩每傮w規(guī)劃”單列一章（《土地管理法》第三章）進行規(guī)定。從《土地管理法》的體系和實效來看，遵循土地利用總體規(guī)劃是實現(xiàn)嚴格的土地用途管制制度的基礎，有其重要作用。當前在不少地方開展的“增減掛鉤”中，無論是擬定方案、申請指標，還是確定項目區(qū)、制定并實施計劃，都要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃來進行，可見，土地利用規(guī)劃在土地的可持續(xù)利用和滿足社會需要、提高生產(chǎn)力方面有著積極意義。

但是，隨著新型城鎮(zhèn)化的進一步推進，該制度也顯現(xiàn)出一些與社會發(fā)展不相協(xié)調的地方，突出問題就是：現(xiàn)行土地利用規(guī)劃制度缺乏相關利益主體的參與機制。例如，在“增減掛鉤”操作過程中，由于參與機制不健全、信息傳遞渠道不通暢，致使個別地區(qū)違背農(nóng)民意愿強拆強建，農(nóng)民權益受到了損害。究其原因，主要在于現(xiàn)行土地利用規(guī)劃制度缺乏多方利益主體的參與機制。盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第18條第1款有“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃”要“尊重村民意愿”的規(guī)定，但由于該項規(guī)定過于原則而缺乏可操作性，土地利用規(guī)劃關系中的各方利益主體也并非“村民”所能涵蓋，因此，也就無法充分表達相關利益主體的合理訴求。

（二）土地利用規(guī)劃制度的應然對策：建立相關利益主體的參與機制

法律是適應利益調節(jié)的需要而產(chǎn)生的，法律的變化和發(fā)展根源于利益關系的變化和發(fā)展，歸根到底根源于人們利益要求的變化和發(fā)展[2]。就集體土地而言，農(nóng)民集體所有權主體、土地承包經(jīng)營權人、宅基地使用權人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與公益設施建設用地使用權主體、集體土地上的開發(fā)建設主體等多個主體的利益承載其上，因此，只有在土地利用規(guī)劃的決策、實施過程中體現(xiàn)各相關利益主體的合理訴求，才能激勵相關主體對規(guī)劃的認同和執(zhí)行，發(fā)揮土地利用規(guī)劃制度的功能。

構建土地利用規(guī)劃的相關利益主體參與機制，主要可從合法性、公開性和透明性等方面入手。建議從立法層面明確參與機制，為利益表達提供制度性平臺。要建立健全有效的信息公開機制，在土地利用規(guī)劃的決策、實施過程中要廣泛征求意見，決策前可以采取組織聽證會、論證會等措施，使相關利益主體的意見得到充分的、有效的表達。實踐中，由于信息傳遞不暢，決策部門可能不完全了解利益主體的需求。因此，建立有效的民眾監(jiān)督機制是達到透明性要求的合理途徑和有效方式。可以通過設置群眾信息員、群眾監(jiān)督員等方式，讓各相關主體更好地理解土地利用規(guī)劃制度，更有效地表達合理訴求，解決由于信息不暢帶來的問題，更好地促進土地利用規(guī)劃制度價值的實現(xiàn)。

二、耕地保護制度的實然困境與應然對策

（一）耕地保護制度的實然困境：缺乏健全高效的耕地保護補償機制

《土地管理法》第1條就明確指出：“為了加強土地管理，……合理利用土地，切實保護耕地，……根據(jù)憲法，制定本法。”不僅如此，還在第四章以專章的形式突出了對耕地的特別保護。根據(jù)《土地管理法》及其他相關法律法規(guī)，體現(xiàn)對耕地保護的制度或措施主要有：實行土地用途管制制度，嚴格控制耕地轉為非耕地；實行耕地“占補平衡”制度，保持耕地總量的動態(tài)平衡；實行基本農(nóng)田保護制度；禁止閑置、荒蕪耕地；土地復墾，等等。應該說，各項制度和措施對耕地保護都起到了重要作用，在一定程度上實現(xiàn)了其各自的制度目標。但是，在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的社會背景下，原有的耕地保護制度卻顯得力不從心。例如，《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號）第2條規(guī)定，“增減掛鉤”政策“通過建新拆舊和土地整理復墾等措施”，“最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標”。第5條進一步指出：“項目區(qū)內建新地塊總面積必須小于拆舊地塊總面積，拆舊地塊整理復墾耕地的數(shù)量、質量，應比建新占用耕地的數(shù)量有增加、質量有提高?！笨梢?，“增減掛鉤”項目的實施，也要符合耕地“占補平衡”的要求。然而，在實際開展的掛鉤項目中，有些地方復墾后的耕地從形式上來看在數(shù)量方面是達到了指標要求，但耕地的質量卻并不高，這不僅不符合“增加耕地有效面積，提高耕地質量”的目標，而且還在實質上減少了耕地數(shù)量。更為嚴重的是，有的地方為了得到更多的建設指標，不顧當?shù)貙嶋H情況而增加土地整理指標，對有些項目區(qū)域內的建設用地進行重復開發(fā)，導致的后果就是將一些無法復墾的土地作為掛鉤的指標進行上報，嚴重地浪費了人力、物力和財力，最終造成土地資源的浪費和農(nóng)民權益的損害。誠然，造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，但從耕地保護制度自身來考察，主要原因在于缺乏健全高效的耕地保護補償機制，無法有效發(fā)揮法律的激勵功能。

（二）耕地保護制度的應然對策：構建有效的耕地保護補償機制

構建完善的、行之有效的耕地保護補償機制，要明確補償法律關系的主體、補償?shù)臉藴?、補償基金的籌集與管理等內容。首先，要明確界定補償關系的主體。“法律通過對權利和義務的規(guī)定既要記錄下有效地得到承認和保護的利益，又要忠實記錄下遭受拒絕的利益，以及某種利益所獲承認的限度?！盵3]補償關系的主體包括權利主體和義務主體。權利主體是指有權獲取耕地保護經(jīng)濟補償?shù)囊环?，義務主體則是指向權利主體進行經(jīng)濟補償?shù)囊环?。根?jù)當前的實際，權利主體宜界定為耕地的經(jīng)營主體，即耕地如果是由農(nóng)戶承包經(jīng)營，則該農(nóng)戶為權利主體；如果耕地是由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營，則該集體經(jīng)濟組織為權利主體。義務主體的確定，應該“在區(qū)分耕地社會生態(tài)效益的區(qū)內及區(qū)際正外部性的基礎上”，區(qū)內義務主體宜界定為本區(qū)域管轄政府，區(qū)際義務主體界定為耕地保護不力區(qū)域的地方政府[4]。

其次，需確定補償?shù)臉藴?。補償?shù)臉藴蕬獏^(qū)分區(qū)內補償和區(qū)際補償分別確定。就區(qū)內補償而言，由于各地的自然條件、經(jīng)濟發(fā)展不均衡，其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展程度以及耕地保護狀況也千差萬別，所以，各區(qū)域的區(qū)內補償無法適用統(tǒng)一的標準，而應當綜合考慮本區(qū)域的實際狀況進行補償。至于區(qū)際補償?shù)臉藴剩蓮膬r值標準和面積標準兩方面來確定耕地保護補償?shù)目傤~，然后再根據(jù)具體情況進行適當?shù)恼{整[5]。

再次，確定補償基金的籌集與管理制度。如前所述，耕地保護補償關系中的義務主體是政府（當然，需區(qū)分區(qū)內與區(qū)際補償），基于我國政府尤其是地方政府財政能力不足的實際情況，耕地保護補償基金的籌集除了政府發(fā)揮作用以外，還可以引入市場機制。管理方面，建議設立耕地保護補償基金專戶，實行“專戶管理、?？顚Ｓ谩薄?/p>

三、農(nóng)村宅基地制度的實然困境與應然對策

（一）農(nóng)村宅基地制度的實然困境：農(nóng)村宅基地退出機制的缺失

在“增減掛鉤”政策的實施過程中，農(nóng)村宅基地是拆舊地塊的主要組成部分，通過“建新拆舊”，將置換騰退出來的宅基地轉用于城鎮(zhèn)建設等其他用途，從而達到增加城鎮(zhèn)建設用地、節(jié)約集約利用農(nóng)村建設用地的目標。就宅基地而言，從土地用途改變的角度來看，通過地方政府的引導，農(nóng)民自愿放棄宅基地及其地上建筑物和附著物，由政府支付一定的對價進行補償，實現(xiàn)農(nóng)民集中居住，原有的宅基地“退出”。當然，嚴格來說，“宅基地退出”并非法律意義上的概念。我國《土地管理法》當中并沒有“宅基地退出”的提法。《物權法》雖然用了單獨的一章內容來確立宅基地使用權的用益物權之屬性，但實際上其對宅基地使用權的規(guī)定僅有四條，即便是在第154條中有“宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅”的規(guī)定，也不完全是“宅基地退出”的內容。因為，按照物權法的一般原理，此項規(guī)定涉及的是由于物權（宅基地使用權）的客體（宅基地）滅失而導致的權利消滅，與“宅基地退出”有根本區(qū)別?？梢?，《物權法》關于宅基地使用權的法律規(guī)范不但數(shù)量比較少，而且對于許多問題也沒有十分明確的規(guī)定，更沒有對“宅基地退出”作出界定。而是通過第153條的規(guī)定，即“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定?！睂⑼晟普刂贫鹊膯栴}留給了土地管理法等法律。由此來看，當前我國關于宅基地的法律法規(guī)并未形成系統(tǒng)，不能對農(nóng)村宅基地退出起到規(guī)范的指導作用。因此，有必要在立法中構建比較完備的宅基地退出機制。

（二）農(nóng)村宅基地制度的應然對策：確立完善的宅基地退出機制

在立法方面，構建宅基地退出機制時，應堅持自愿原則，尤其是強調農(nóng)民自愿，以充分保障農(nóng)民作為宅基地使用權人的權益。因為，宅基地退出的直接法律后果是，農(nóng)民不再享有宅基地使用權，雖然集體組織作為所有權主體，并不具備強制農(nóng)民退出宅基地的權力，但由于宅基地退出涉及土地的利用、規(guī)劃，所以在實際的宅基地退出工作中不可避免地會有政府公權力的介入，實踐中也有行政權力過分干預宅基地退出，甚至個別地方在宅基地改革過程中出現(xiàn)了行政機關變相強行推進的做法和違背當事人意愿的行為，嚴重損害了農(nóng)民的權益。因此，立法中要充分貫徹自愿原則和體現(xiàn)農(nóng)民的權益保障。

在堅持自愿原則、尊重農(nóng)民的自主性和選擇的前提下，關鍵是設計合理的、行之有效的、符合各方利益需求的宅基地退出機制，具體來說，應明確界定宅基地退出的主體、事由、方式等內容。首先，應當通過立法明確規(guī)定宅基地退出關系中各方主體的權利和義務。這主要涉及到宅基地的所有權主體和使用權主體，即集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民，只有理清集體組織和農(nóng)民二者之間的關系，才能確定宅基地退出的事由和方式，才能解決好各方主體的土地利益分配問題，尤其是農(nóng)民的權益保障問題。其次，確立宅基地退出的事由和方式?？梢栽凇锻恋毓芾矸ā分胁捎昧信e和概括相結合的方式，確立宅基地退出的具體類型和各自的方式。例如，對于那些仍然具有農(nóng)村集體成員資格而又不在農(nóng)村定居的人員，可以適用宅基地退出機制，由此可有效地解決農(nóng)村宅基地的閑置問題。

參考文獻：

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