摘 要 城市散居少數(shù)民族日益成為城市人口的重要組成部分，但由于他們的區(qū)域背景及歷史背景特殊，城市散居少數(shù)民族群眾的生產(chǎn)、生活與發(fā)展現(xiàn)狀成為了我們需加關(guān)注的現(xiàn)實問題。如何通過法律途徑解決區(qū)域內(nèi)的民族矛盾，如何保障城市散居少數(shù)民族群眾的切身利益及合法權(quán)益成了法治社會建設(shè)面臨的重要課題之一。

關(guān)鍵詞 散居 少數(shù)民族 權(quán)益保護(hù) 宗教意識

作者簡介：苗元菡，昆明理工大學(xué)法學(xué)院2014級法學(xué)理論碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論。

中圖分類號：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.072

2016年1月，全國城市民族工作會議在京召開，俞正聲同志在批示中指出，在新形勢下，城市民族工作是加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作和城市工作的重要內(nèi)容，在法治軌道上管理民族事務(wù)，將民族合法權(quán)益作為保障的核心，將少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理作為重點，緊抓建立交互嵌入式社會結(jié)構(gòu)、環(huán)境這一抓手，讓少數(shù)民族群眾更好融入城市，切實加強(qiáng)各民族交往交流交融。然而，我國現(xiàn)階段民族工作問題仍面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，城市民族工作問題不容忽視。一方面，要高度重視少數(shù)名族聚居城市的各項生活；另一方面，關(guān)乎社會穩(wěn)定與民族團(tuán)結(jié)，城市散居少數(shù)民族的發(fā)展?fàn)顩r，不得掉以輕心。

一、城市散居少數(shù)民族自身特點及權(quán)利

散居少數(shù)民族包括民族自治地方以外居住的少數(shù)民族和在民族自治地方內(nèi)居住但不實行區(qū)域自治的少數(shù)民族。數(shù)據(jù)顯示，截至2010年，全國少數(shù)民族人口達(dá)到1.03億，散居少數(shù)民族人口為全國少數(shù)民族人口的29.6%，約3000多萬，其中，有近1000萬的散居少數(shù)民族人口在城市居住，約占散居少數(shù)民族總?cè)丝跀?shù)的30%。同時，我國城市化步伐不斷加快吸引了農(nóng)村少數(shù)民族人口向周邊中小城市及其他城市遷移，散居少數(shù)民族進(jìn)城經(jīng)商、務(wù)工、求學(xué)的人數(shù)持續(xù)上升，比例逐年增長，散居少數(shù)民族不斷向城市集中。社會的發(fā)展給散居少數(shù)民族帶去了發(fā)展亦帶去了挑戰(zhàn)，這就意味著，城市散居少數(shù)民族在傳承自身民族傳統(tǒng)、發(fā)揮民族優(yōu)勢的同時還要適應(yīng)城市的發(fā)展特點，需做到在新時期的大背景下，使得城市的“新”與少數(shù)民族的“舊”在時代的激流中不斷地碰撞打磨。

（一）城市散居少數(shù)民族的特點

相較于民族聚居區(qū)及農(nóng)村散居少數(shù)民族來講，城市散居少數(shù)民族處于一種政治經(jīng)濟(jì)形式更為復(fù)雜，文化融合更為深入的背景之中，在此種背景下城市散居少數(shù)民族的發(fā)展呈現(xiàn)出自身獨(dú)有的某些特點。

第一，民族聚居現(xiàn)象普遍。我國諸多少數(shù)民族散居城市本就存在少數(shù)民族聚居或雜居，這些少數(shù)民族居民早已適應(yīng)了城市生活，能與非本民族群眾一起生活，但由于文化背景、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、民族認(rèn)同感等因素，加之世居民族聚居區(qū)等歷史因素，城市里的散居少數(shù)民族呈現(xiàn)出明顯的地域性，多圍寺而居，生活范圍也以清真寺等宗教活動場所為中心，區(qū)域較固定。

第二，從業(yè)范圍窄，就業(yè)難，轉(zhuǎn)業(yè)難。由于歷史及地域發(fā)展不均衡，不同民族間發(fā)展差異大，多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展局限性大，致使遷入城市的散居少數(shù)民族文化水平整體較低，導(dǎo)致散居少數(shù)民族在擇業(yè)時通常選擇個體經(jīng)營服務(wù)業(yè)的較多，例如開餐館、賣清真食品、皮革粗加工等，這些工作對文化程度、技能水平要求較低，隨著市場的日益規(guī)范，許多城市散居少數(shù)民族群眾面臨職業(yè)轉(zhuǎn)換，但所供之能不能滿足現(xiàn)實所需，使其轉(zhuǎn)業(yè)困難重重。加之少數(shù)民族的宗教信仰與生活習(xí)俗的不同，散居少數(shù)民族群眾多著眼本民族企業(yè)，故而選擇職業(yè)的道路愈發(fā)狹窄。同時，由于人們的文化尚未達(dá)到完全融合，不少企業(yè)或單位能為少數(shù)民族群眾提供的崗位有限，也成為城市散居少數(shù)民族人民參加工作的絆腳石。

第三，宗教意識淡薄，民族意識強(qiáng)烈。城市散居少數(shù)民族長期與漢族人民生活在一起，生活與經(jīng)濟(jì)習(xí)慣均受到了較深的影響，且少數(shù)民族與漢族通婚的現(xiàn)象日益增多，使其對本民族傳統(tǒng)的傳承或宗教意識不斷減弱。例如許多城市中生活的回民只有在伊斯蘭教重大節(jié)日時才會去清真寺參加活動，而對類似做禮拜等日常宗教活動則越來越淡漠。

與宗教意識對比較為鮮明的是，他們的民族意識強(qiáng)烈。突出表現(xiàn)在當(dāng)其自身權(quán)利受到威脅或利益受到侵害時，經(jīng)常打著少數(shù)民族旗號進(jìn)行反抗，使得原本并非民族問題的事情復(fù)雜化，從而加深了社會矛盾，難以處理。

（二）城市散居少數(shù)民族的權(quán)利

城市散居少數(shù)民族相較其他城市居民，所享更為廣泛的權(quán)利。除了作為一般公民享有的公民基本權(quán)利外，其在脫離聚居區(qū)的情況下，根據(jù)自身特點仍享有不同行政法規(guī)規(guī)定的特殊權(quán)利。

1993年8月29日國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《城市民族工作條例》從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民主、就業(yè)、風(fēng)俗習(xí)慣等各方面對生活在城市中的少數(shù)民族利益進(jìn)行了明確規(guī)定。例如：

經(jīng)濟(jì)方面，本條例第五條規(guī)定了，城市人民政府結(jié)合自身財力情況，在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃中，列入當(dāng)?shù)厣贁?shù)民需要的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)。第十條規(guī)定了，信貸部門應(yīng)當(dāng)對為少數(shù)民族提供服務(wù)的、從事食品生產(chǎn)、加工等經(jīng)營活動的國有企業(yè)和集體企業(yè)，在貸款額度等方面予以優(yōu)惠。

民主建設(shè)方面，本條例第七條則規(guī)定了，在少數(shù)民族較多的城市，政府各部門、相關(guān)單位應(yīng)適當(dāng)少數(shù)民族干部。

就業(yè)方面，第八條明確了對城市企業(yè)在用工中，照顧少數(shù)民族的鼓勵性規(guī)定。

在教育方面，條例更是給予了少數(shù)民族學(xué)生更多的關(guān)懷，第九條明確指出，城市人民政府在少數(shù)民族教師隊伍建設(shè)，民族學(xué)校（班）建設(shè)、經(jīng)費(fèi)以及教師配備方面，以及在針對少數(shù)民族的職業(yè)教育和成人教育、各類招生工作方面的優(yōu)惠政策。

以上優(yōu)惠政策都是普通城市居民所不曾享有的，旨在最大限度地提高少數(shù)民族教育水平，為提升少數(shù)民族學(xué)生整體素質(zhì)打下堅實基礎(chǔ)。

在《城市民族工作條例》的基礎(chǔ)上，《重慶市散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》、《廣東省散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》、《湖南省散居少數(shù)民族工作條例》等省市的條例也結(jié)合本地實際，對當(dāng)?shù)厣⒕由贁?shù)民族在城市中生活呈現(xiàn)出的特點對其權(quán)利及優(yōu)惠政策進(jìn)行明確，從而更好的對本地區(qū)少數(shù)民族群眾的各項權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，為本地區(qū)各民族及社會經(jīng)濟(jì)政治的和諧發(fā)展鋪平道路。

二、城市散居少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)的不足之處及完善對策

（一）城市散居少數(shù)民族的相關(guān)法規(guī)較為欠缺，針對性差

在我國，除《城市民族工作條例》及少數(shù)省市制定的散居少數(shù)民族工作條例外，許多省份并無針對本省城市散居少數(shù)民族實際所制定的相關(guān)條例。且現(xiàn)有的相關(guān)條例均有以下特點：立法技術(shù)較落后，照搬普通法；脫離實際，未體現(xiàn)出不同城市少數(shù)民族呈現(xiàn)的特征及結(jié)合實際情況所特有的利益訴求；相關(guān)規(guī)定較為宏觀，指導(dǎo)民族工作實踐過程中針對性不足。對此吳大華教授認(rèn)為應(yīng)及時出臺《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》，并強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族散居地區(qū)往往是民族關(guān)系中的不安定因素的高發(fā)區(qū)域，在此類地區(qū)中，因人員流動、經(jīng)濟(jì)利益、少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等問題引發(fā)的矛盾，嚴(yán)重影響了給民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定。必須通過加強(qiáng)立法，將散雜居民族工作納入法制軌道，使其有法可依、有章可循，以保障散居民族工作的順利、有效進(jìn)行。

（二）散居少數(shù)民族法制意識較為淡薄，較少運(yùn)用法律武器保護(hù)權(quán)益，易引起群體性事件

遷入城市的少數(shù)民族由于其特定的歷史背景及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展限制，在遷入城市前多通過民族習(xí)慣法或宗教教義對自我行為進(jìn)行約束，對法律沒有系統(tǒng)完整的認(rèn)知，當(dāng)其遇到利益沖突或未受到平等對待時，通常放棄訴諸法院裁判而選擇私人力量進(jìn)行解決，在此過程中，便易出現(xiàn)公開的沖突或引發(fā)群體性事件，不僅不利于矛盾的解決與權(quán)益的保護(hù)，反而會使問題復(fù)雜化，甚至造成局部民族沖突。

針對此問題，最根本的便是從思想上使散居少數(shù)民族群眾知法、懂法、信法、用法。通過在城市少數(shù)民族聚居區(qū)、街道設(shè)置法制宣傳欄，政府相關(guān)宣傳部門及時更新國家法制信息，設(shè)立特色板塊宣傳少數(shù)民族政策及少數(shù)民族群眾切身利益的相關(guān)法律法規(guī)，使法律成為各民族間和睦相處的潤滑劑。政府、檢察院、法院組織力量，定期在城市少數(shù)民族聚居區(qū)進(jìn)行社會法律宣講，并可在少數(shù)民族聚居區(qū)定期輪流安排專業(yè)人員對法律咨詢進(jìn)行解答，使少數(shù)民族群眾的法律意識不斷加深，是法律真正貫徹到每個民族的“心中”。

（三）加強(qiáng)符合少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

《城市民族工作條例》明確要求在少數(shù)民族人口較多的城市人民政府，應(yīng)根據(jù)實際需要和條件，不斷發(fā)展少數(shù)民族傳統(tǒng)醫(yī)藥科學(xué)，加強(qiáng)民族醫(yī)院、民族醫(yī)藥學(xué)研究機(jī)構(gòu)的建設(shè)。同時，還應(yīng)根據(jù)需要和條件設(shè)立具有民族特點的文化館、圖書館，采取措施完善、加強(qiáng)少數(shù)民族的殯葬服務(wù)等建設(shè)，更好的尊重與滿足少數(shù)民族人民的風(fēng)俗慣例。

針對上述要求，城市中對不同方面的基礎(chǔ)建設(shè)程度不同，不同城市間的少數(shù)民族需求的滿足程度也是良莠不齊，這便要求政府能夠從少數(shù)民族的角度進(jìn)行思考，對人力、物力、財力進(jìn)行協(xié)調(diào)，只有物質(zhì)生活條件好了，同時尊重并保護(hù)少數(shù)民族的精神財富才能使城市少數(shù)民族的工作長期有效開展，為我們的統(tǒng)一多民族國家建設(shè)打下牢固基礎(chǔ)，為特色社會主義法治國家的建成鋪平道路。

城市散居少數(shù)民族作為城市民族工作不可忽視的重要主體，其權(quán)益保護(hù)是否到位與民族穩(wěn)定及社會安定有著直接的聯(lián)系，且此問題并非依靠單一途徑即可解決，要求我們在完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)、文化、政策等諸多方面的持續(xù)并進(jìn)才能達(dá)到最優(yōu)效果，真正實現(xiàn)民族和諧與共同發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]陸平輝、李莉.散居少數(shù)民族權(quán)利研究述評.云南大學(xué)學(xué)報法學(xué)版.2011（3）.

[2]袁翔珠.關(guān)于完善散居少數(shù)民族權(quán)益保障法律制度的思考.西南政法大學(xué)學(xué)報.2004（6）.

[3]張殿軍.少數(shù)民族習(xí)慣法的制度空間與“合法化”路徑.吉首大學(xué)學(xué)報.2012（4）.

[4]肖俊.論城市散居少數(shù)民族權(quán)益的法律保障.西南民族大學(xué)學(xué)報.2002（7）.

[5]李揚(yáng).我國城市散居少數(shù)民族立法實證研究.中共天津市委黨校學(xué)報.2014（6）.

[6]彭建軍、柏貴喜.我國城市民族工作新常態(tài)的形成及對策研究.中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）.2016（2）.

[7]王新紅.十八大以來中國特色社會主義民族理論與政策的豐富和發(fā)展.中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）.2017（1）.

[8]馬俊毅.論城市少數(shù)民族的權(quán)利保障與社會融入——基于治理現(xiàn)代化的視角.中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）.2017（1）.

[9]薛艷.散居少數(shù)民族權(quán)利保障機(jī)制的深層次探析.貴州民族研究.2016（8）.

[10]萬尚慶、徐超陽.城市少數(shù)民族流動人口的權(quán)益保障——基于安徽省蕪湖市的實地調(diào)查.行政與法.2016（5）.