易秋旻

摘要：本文從三個方面分析了行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合實(shí)際工作，有針對性地提出了相應(yīng)的完善內(nèi)部控制制度及執(zhí)行的對策，指出行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是一個需要不斷進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化的過程。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題分析

一、實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的動力

（一）財政部要求行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制

近年來，財政部非常重視行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，2010年起立項研究，歷經(jīng)3年時間進(jìn)行基礎(chǔ)理論研究、基層單位調(diào)研、試點(diǎn)、公開征求意見、組織專家論證，于2012年11月出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，該文件施行時間為2014年1月1日。2015年，財政部發(fā)布指導(dǎo)意見（財會〔2015〕24號），以進(jìn)一步指導(dǎo)與促進(jìn)行政事業(yè)單位有效開展內(nèi)部控制建立與實(shí)施工作，以量化評價為導(dǎo)向，開展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作。文件要求各行政事業(yè)單位于2016年底前完成內(nèi)部控制建立與實(shí)施工作。

（二）外部監(jiān)督的壓力和單位自身發(fā)展的需要成為建立健全行政事業(yè)內(nèi)部控制制度的雙重動力源泉

行政事業(yè)單位大多承擔(dān)著提供公共服務(wù)的職能，需要接受來自政府主管部門、服務(wù)對象以及廣大人民群眾的監(jiān)督；行政事業(yè)單位的資金多為財政性資金，需要接受來自政府審計機(jī)關(guān)、財政部門以及社會各界的廣泛監(jiān)督。就行政事業(yè)單位自身發(fā)展來說，也有必要通過內(nèi)部控制制度的健全，梳理風(fēng)險點(diǎn)、及早發(fā)現(xiàn)隱患并采取相應(yīng)措施，防范行政事業(yè)單位的重大經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立與實(shí)行過程當(dāng)中薄弱環(huán)節(jié)

（一）從管理方法上看

行政事業(yè)單位的管理依靠政策制度，以文件的形式對具體的某一方面提出規(guī)范性的要求，重點(diǎn)對人員、國有資產(chǎn)、預(yù)算資金、項目等方面進(jìn)行管理，對行為過程、質(zhì)量體系、戰(zhàn)略決策、組織架構(gòu)等方面涉及不多。例如，在組織架構(gòu)方面，行政事業(yè)單位組織架構(gòu)簡單，對一把手約束力不強(qiáng)，政府部門橫向間的協(xié)調(diào)缺乏足夠的重視，導(dǎo)致同級別各部門間缺乏必要的交流，協(xié)調(diào)性較差；在行政事業(yè)單位內(nèi)外部監(jiān)督監(jiān)管方面，多實(shí)行事后監(jiān)管，事前事中監(jiān)管不夠，日常監(jiān)督力度較弱；在人事管理方面，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)等專業(yè)崗位勝任能力不夠重視，對于內(nèi)控規(guī)范規(guī)定的單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度往往得不到有效落實(shí)，有的單位有些崗位甚至十幾年都不動，加大了職務(wù)風(fēng)險，也容易使員工喪失工作熱情和創(chuàng)新力。

（二）從內(nèi)控意識上看

建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系是需要全體員工培養(yǎng)內(nèi)控意識，并全員參與內(nèi)控制度的建立與實(shí)施的。在領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部控制意識方面，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識較薄弱，不利于建立有效的內(nèi)部控制環(huán)境。一是有些領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控理解有偏差，認(rèn)為內(nèi)控就是管理制度，單位該有的制度都有了，就沒必要再費(fèi)時費(fèi)力地推行內(nèi)控了；二是有的領(lǐng)導(dǎo)缺乏權(quán)力制衡意識，不愿意自己的權(quán)力受過多約束。各業(yè)務(wù)處室往往覺得內(nèi)控是綜合部門的事情，不屬于本處室的工作，不愿意抽出時間和人員參與其中，處室間的聯(lián)動機(jī)制的缺乏導(dǎo)致內(nèi)控開展受阻的情況比較普遍。行政事業(yè)單位部分員工也同樣存在對內(nèi)控的理解不到位，認(rèn)為內(nèi)控就是沒事折騰，僅是增加了工作量，讓操作流程更加繁瑣復(fù)雜化，因而也對推進(jìn)內(nèi)控缺乏動力。

（三）從內(nèi)控模塊上看

行政事業(yè)單位建立內(nèi)控包含內(nèi)容不完整。如風(fēng)險模塊。風(fēng)險評估和應(yīng)對貫穿于整個內(nèi)控建立過程，是內(nèi)控建設(shè)的重要內(nèi)容，在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中，專門有一章內(nèi)容為《風(fēng)險評估和控制方法》。但是由于長期計劃體制的慣性，行政事業(yè)單位人員普遍風(fēng)險意識不足，也缺乏風(fēng)險相關(guān)知識儲備，不知從何著手。風(fēng)險模塊的建立往往成為行政事業(yè)單位內(nèi)控建立的難點(diǎn)。

（四）從內(nèi)部控制制度實(shí)行上看

行政事業(yè)單位一般在預(yù)算管理、收入管理、支出管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理、決策機(jī)制等各方面都建有適合其特點(diǎn)的內(nèi)部控制制度，但在具體落實(shí)過程中還存在一些問題。以預(yù)算管理為例，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，例如現(xiàn)在財政部門推行的是零基預(yù)算，但是在實(shí)際編制過程中，多數(shù)單位還是原有增量預(yù)算的思維，先定資金總盤子，再把總盤子金額分解到各個單項中，失去了零基預(yù)算編制的意義。在行政單位內(nèi)部，預(yù)算編制基本上落在財務(wù)部門，各業(yè)務(wù)處室往往不重視，也不了解在新形勢下預(yù)算編制的各類要求，以舊思維來應(yīng)付該項工作，有很大的隨意性，結(jié)果實(shí)際執(zhí)行中，出現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行和申報的預(yù)算相差甚遠(yuǎn)的結(jié)果。其次在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算安排基本及項目支出，保證預(yù)算的有效執(zhí)行，但實(shí)際工作中依然存在擅自更改項目資金用途以及挪用項目資金填補(bǔ)基本支出缺口等現(xiàn)象。在執(zhí)行進(jìn)度上，也普遍存在著年初執(zhí)行進(jìn)度緩慢，到了年底突擊用款的現(xiàn)象。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對策

（一）樹立內(nèi)部控制的意識

意識決定行為，內(nèi)控是從上到下全面參與的過程，從領(lǐng)導(dǎo)到員工都應(yīng)建立較強(qiáng)的內(nèi)控意識。首先，應(yīng)通過會議宣貫、培訓(xùn)等讓所有工作人員了解內(nèi)控，建立起參與內(nèi)部控制的意識。內(nèi)部控制是由單位各部門的人員共同參與的，每一名工作人員、每個職能部門、管理層都對內(nèi)部控制的實(shí)行負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任。更重要的是，要樹立單位主要負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制觀念，加強(qiáng)對單位主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任追究。單位主要負(fù)責(zé)人在建立本單位內(nèi)控工作中應(yīng)主持內(nèi)部控制方案的制定、修改、審批等工作，安排內(nèi)部控制工作分工，安排人員配備，統(tǒng)一協(xié)調(diào)內(nèi)部控制涉及的相關(guān)部門和人員，對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效性負(fù)責(zé)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（二）尋求專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的幫助

行政事業(yè)單位在構(gòu)建和運(yùn)行內(nèi)控體系過程中，因缺乏實(shí)踐經(jīng)驗，在風(fēng)險模塊建立、組織業(yè)務(wù)流程再造等方面感覺無從著手，往往需要專業(yè)性渠道的幫助?？梢岳脤I(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，主要是第三方機(jī)構(gòu)，他們?yōu)閲衅髽I(yè)建立內(nèi)部控制提供咨詢幫助，有一定的經(jīng)驗，可以提供指導(dǎo)和幫助。而且專業(yè)機(jī)構(gòu)的工作更有利于推進(jìn)內(nèi)部控制制度的建立與完善。還應(yīng)當(dāng)尋求財政部門的指導(dǎo)，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)單位的做法，多進(jìn)行信息資源交流與共享，達(dá)到共同學(xué)習(xí)和提升的目的。

（三）內(nèi)部控制體系內(nèi)置于業(yè)務(wù)流程

內(nèi)部控制是不可以而且無法將其與業(yè)務(wù)流程隔離開來的，合理和有效的內(nèi)部控制可以監(jiān)督組織業(yè)務(wù)流程的持續(xù)進(jìn)行，使組織達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因此，內(nèi)部控制的體系是“內(nèi)置”于業(yè)務(wù)流程的，而非凌駕于組織業(yè)務(wù)流程之上的“外置活動”。內(nèi)控建設(shè)需要對單位重要業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重新梳理和塑造，在實(shí)際設(shè)計過程中，業(yè)務(wù)流程再造工作由具體負(fù)責(zé)的處室來完成，將現(xiàn)有的流程進(jìn)行改進(jìn)和完善，使之更加科學(xué)合理。

（四）內(nèi)部控制制度執(zhí)行

將行政事業(yè)單位建立的內(nèi)部控制制度落實(shí)在執(zhí)行上，避免有制度無執(zhí)行或是有制度輕執(zhí)行的現(xiàn)象。從預(yù)算管理、收入管理、支出管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理、決策機(jī)制、信息系統(tǒng)等方面對執(zhí)行情況開展定期和不定期的評價，將評價結(jié)果提交單位主要負(fù)責(zé)人。單位應(yīng)以評價結(jié)果為參考，明確內(nèi)部控制建立與實(shí)施工作的改進(jìn)方向，采取措施進(jìn)一步提高內(nèi)部控制水平和效果，對單位內(nèi)部控制不斷進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化。

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（作者單位：南京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）