杜亞靈　趙欣　馬輝

摘要：基于扎根理論，通過訪談及文本分析獲取研究資料，借助NVivo 10軟件對(duì)資料進(jìn)行編碼，得到PPP項(xiàng)目中控制的結(jié)構(gòu)維度，其3個(gè)副核心范疇為產(chǎn)出控制、行為控制和偏差控制。通過分析其與一般工程項(xiàng)目中發(fā)包人對(duì)承包人控制的區(qū)別，得出PPP項(xiàng)目控制的構(gòu)念及概念模型。針對(duì)研究結(jié)論，從更加“重產(chǎn)出、輕行為”、側(cè)重通過機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)私人部門的“自我控制”及完善PPP項(xiàng)目相關(guān)立法三方面對(duì)實(shí)踐部門提出具體的管理啟示。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；控制；扎根理論；合同；公共代理機(jī)構(gòu)

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2017.01.28

中圖分類號(hào)：F283；F224 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-8409（2017）01-0130-06

Abstract： Based on Grounded theory， this paper explored the dimensions of control， and coded the research materials obtained through interviews and document analysis by the software of NVivo 10. These are three subcore categories of the control， including output control， behavior control and deviation control. Furthermore， it obtained the construct and conceptual model after analyzing the difference between the control in PPP projects and of the employer to the contractor in common engineering projects. Based on these， it proposed three management suggestions to practical departments in the end， including paying more attention to output control than behavior control， making the private sector “selfcontrol” through more mechanism design and establishing laws about PPP.

Key words：PPP projects； control； Grounded theory； contract； public agency

作為PPP項(xiàng)目的核心參與方，公共代理機(jī)構(gòu)和私人部門的績(jī)效目標(biāo)迥異：公共代理機(jī)構(gòu)追求的是公共設(shè)施效用的最大化，而私人部門則期望從項(xiàng)目中獲得較高利潤(rùn)[1]。私人部門作為項(xiàng)目的實(shí)施者，具有明顯的信息及專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)其績(jī)效目標(biāo)，可能采取機(jī)會(huì)主義行為從而威脅到公共部門績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，公共代理機(jī)構(gòu)需要對(duì)私人部門的行為進(jìn)行規(guī)范與引導(dǎo)，即本研究中所指的交易關(guān)系中的控制。相關(guān)研究表明，公共代理機(jī)構(gòu)對(duì)私人部門實(shí)施適當(dāng)程度的控制是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素之一[2]。

1研究方法和資料收集

11研究方法

現(xiàn)有研究中尚未發(fā)現(xiàn)關(guān)于PPP項(xiàng)目中公共代理機(jī)構(gòu)對(duì)私人部門控制的構(gòu)念建立或量表開發(fā)的相關(guān)文獻(xiàn)，而在

實(shí)踐中，我國(guó)自20世紀(jì)80年代至今積累了大量的PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，公共代理機(jī)構(gòu)對(duì)私人部門的控制存在于每個(gè)PPP項(xiàng)目中。由此可見，本研究具有理論基礎(chǔ)較為匱乏而實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的特點(diǎn)，在管理科學(xué)領(lǐng)域，解決此類問題常用扎根理論方法。它可以分為資料收集和編碼兩個(gè)階段，其中資料通常通過訪談、文本分析及民族志等方式獲得，而隨著研究工作的深入，依次通過開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼進(jìn)行資料的編碼工作[3]。

研究者對(duì)資料進(jìn)行編碼是件費(fèi)時(shí)費(fèi)力的工作，且編碼結(jié)果的準(zhǔn)確性容易受到研究者教育背景、工作經(jīng)歷等因素的影響[4]，為提高其效率及客觀性，本研究宜使用NVivo 10軟件輔助文本資料的管理及編碼工作。該軟件提供了兩種編碼方法：①“自上而下”，即當(dāng)研究者已對(duì)研究主題有一定認(rèn)知并提出維度劃分的假設(shè)時(shí)，可先根據(jù)假設(shè)構(gòu)建節(jié)點(diǎn)框架，再將資料內(nèi)容編碼到相應(yīng)節(jié)點(diǎn)中；②“自下而上”，即在沒有研究假設(shè)的情況下，研究者直接通過瀏覽資料進(jìn)行細(xì)致的編碼，然后合并相同或相似節(jié)點(diǎn)以將其分組，重復(fù)上述工作最終形成節(jié)點(diǎn)框架。扎根理論提倡研究者不帶任何假設(shè)進(jìn)入研究現(xiàn)場(chǎng)，因此本研究采用第二種編碼方法。

12資料收集及整理

扎根理論強(qiáng)調(diào)資料來源的多重性，本研究依次采用訪談和文本分析兩種方式收集資料。

①根據(jù)“國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見”（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)），PPP項(xiàng)目分為前期、建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期及移交期。

（1）訪談。訪談要求受訪者具有豐富的PPP項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)或理論知識(shí)，因此研究者聯(lián)系了若干從事PPP項(xiàng)目的咨詢公司及科研機(jī)構(gòu)，最終確定的4名受訪者包括：來自國(guó)內(nèi)知名PPP咨詢公司項(xiàng)目總監(jiān)2人、來自高等院校從事PPP項(xiàng)目研究并承擔(dān)過PPP咨詢服務(wù)的科研工作者2人。進(jìn)行訪談時(shí)先請(qǐng)受訪者回憶其參與過的若干PPP項(xiàng)目，而后圍繞以下兩個(gè)話題展開：①政府部門（即理論上的公共代理機(jī)構(gòu)）在項(xiàng)目的每個(gè)階段①

采取何種措施約束社會(huì)資本（即理論上的私人部門）；②社會(huì)資本做過的違反合同約定的事情以及建議政府部門采取的措施。為保證記錄內(nèi)容的完整性，在征得受訪者同意后對(duì)訪談過程進(jìn)行錄音[5]；訪談結(jié)束后研究者及時(shí)將錄音資料整理成電腦文本，整理過程逐字逐句完全忠實(shí)于錄音資料，以保證研究過程的嚴(yán)謹(jǐn)性和研究結(jié)論的可靠性。

（2）文本分析。

進(jìn)行文本分析的最佳資料是實(shí)踐中具體PPP項(xiàng)目的合同，但由于其涉及商業(yè)機(jī)密而不易獲得。本研究退而求其次，以“國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見”（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）和“關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知”（財(cái)金[2014]156號(hào)）附件中的PPP項(xiàng)目合同指南作為文本分析的資料，這兩個(gè)合同指南是有豐富PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐工作者和知名學(xué)者經(jīng)過討論形成初稿、并經(jīng)過多輪征求意見及修改后出臺(tái)的，因此能夠反映PPP項(xiàng)目合同的共性且相對(duì)先進(jìn)。以前期對(duì)于PPP項(xiàng)目中控制的文獻(xiàn)分析結(jié)果及訪談的初步結(jié)論為指導(dǎo)來進(jìn)行文本分析可有效提高其效率，研究者通篇反復(fù)研讀兩合同指南，將符合下列條件的條款摘錄形成電腦文本：①在訪談中受訪者提及的相關(guān)內(nèi)容對(duì)應(yīng)的段落（或條款）；②根據(jù)文獻(xiàn)對(duì)于控制的界定，經(jīng)研究小組討論后一致認(rèn)為可以對(duì)私人部門起到約束作用以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的段落（或條款）。將上述段落（或條款）摘錄完成后與訪談文本一起導(dǎo)入NVivo 10中進(jìn)行下一步的編碼工作。

2范疇挖掘與提煉

21開放性編碼

進(jìn)行資料分析的第一步是開放性編碼。在NVivo 10中，具體步驟如下：①仔細(xì)瀏覽文本資料，逐字逐行進(jìn)行分析，將類似條款及受訪者語句編碼到相同的一級(jí)節(jié)點(diǎn)（即概念）下；②將相似或相關(guān)一級(jí)節(jié)點(diǎn)合并形成二級(jí)節(jié)點(diǎn)（即副范疇）；③使用該軟件中的“查詢”功能模塊中“復(fù)合”檢驗(yàn)是否有遺漏編碼。為保證編碼結(jié)果的可靠性，本研究只保留具有2個(gè)及其以上參考點(diǎn)的概念，通過開放性編碼，最終獲得123個(gè)概念、28個(gè)副范疇，因概念較多無法一一列出，在此僅給出每個(gè)副范疇的概念個(gè)數(shù)，如表1所示。

22主軸編碼

資料分析的第二步為主軸編碼，本過程最初使用NVivo 10中“聚類分析”功能模塊對(duì)開放性編碼形成的28個(gè)副范疇進(jìn)行歸類，但得到的結(jié)果經(jīng)研究小組討論后認(rèn)為偏差較大，其原因在于：軟件通常根據(jù)材料來源的相同性（即聚類依據(jù)為“編碼相似性”）或節(jié)點(diǎn)名稱的相似性（即聚類依據(jù)為“單詞相似性”）進(jìn)行聚類，而副范疇的材料來源無法反映其間的關(guān)聯(lián)性，且研究小組在對(duì)副范疇進(jìn)行命名時(shí)，考慮到編碼結(jié)果的準(zhǔn)確性，多以原始資料的語句為名稱，致使名稱之間的差別較大。有鑒于此，主軸編碼采用人工編碼方式，主要通過以下3個(gè)步驟進(jìn)行：①研究小組成員對(duì)開放性編碼得到的28個(gè)副范疇進(jìn)行內(nèi)部討論，將表述意思相近的內(nèi)容歸為一類，并根據(jù)其反映的性質(zhì)進(jìn)行適當(dāng)命名；②將歸類結(jié)果反饋至受訪者并向其征詢意見；③研究小組就受訪者的意見再次進(jìn)行討論、修改，最終得出研究小組和受訪者均較為認(rèn)可的歸類結(jié)果。通過主軸編碼共得到11個(gè)主范疇，如表2第三、四列所示。

23選擇性編碼

資料分析的第三步是選擇性編碼，本研究選擇性編碼的具體過程為：①運(yùn)用NVivo 10“聚類分析”功能模塊對(duì)主軸編碼得到的11個(gè)主范疇按照單詞相似性進(jìn)行聚類；②鑒于聚類分析結(jié)果的規(guī)律較為模糊，經(jīng)過文獻(xiàn)分析及研究小組內(nèi)部討論后得出“控制”一詞的本源含義是施控者通過事先確立的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)受控者的行為進(jìn)行衡量與評(píng)價(jià)，并在出現(xiàn)偏差時(shí)進(jìn)行糾正，交易關(guān)系中控制的本質(zhì)亦是如此，故本研究將副核心范疇確定為產(chǎn)出控制、行為控制和偏差控制；③研究小組對(duì)聚類分析結(jié)果進(jìn)行內(nèi)部討論及向受訪者征詢意見后對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，將11個(gè)主范疇歸入3個(gè)副核心范疇中，并最終提煉出“PPP項(xiàng)目中公共代理機(jī)構(gòu)對(duì)私人部門的控制”這一核心范疇，如表2第一、二列所示。

24編碼的信度檢驗(yàn)

本研究對(duì)編碼的結(jié)果進(jìn)行了信度的檢驗(yàn)，即比較不同研究者對(duì)資料的編碼一致性[6]。在NVivo 10中，研究小組兩名成員背對(duì)背對(duì)資料進(jìn)行編碼，其中節(jié)點(diǎn)名稱在編碼前即給定兩名研究者，然后使用該軟件“查詢”功能模塊中的“編碼比較”進(jìn)行比較，得出產(chǎn)出控制（0863）、行為控制（0817）、偏差控制（0758）的kappa系數(shù)均大于07，由此說明研究者對(duì)文本資料編碼的一致程度是可以接受的。

3研究結(jié)果的分析

31PPP項(xiàng)目中的控制與一般工程項(xiàng)目的區(qū)別

通過扎根理論，識(shí)別出PPP項(xiàng)目中公共代理機(jī)構(gòu)對(duì)私人部門控制的結(jié)構(gòu)維度。相較于一般工程項(xiàng)目中發(fā)包人對(duì)承包人的控制，PPP項(xiàng)目中的控制主要存在以下3點(diǎn)差別。

（1）PPP項(xiàng)目中的控制由一般工程項(xiàng)目中的2個(gè)維度拓展成3個(gè)維度

一般工程項(xiàng)目中的相關(guān)研究將控制劃分為產(chǎn)出控制和行為控制，本研究得出的PPP項(xiàng)目中的控制包含產(chǎn)出控制、行為控制及偏差控制3個(gè)維度，其中偏差控制并不是PPP項(xiàng)目中特有的內(nèi)容，而是將一般工程項(xiàng)目中的違約金等內(nèi)容從產(chǎn)出控制中分離出來，并加入PPP項(xiàng)目中特有的救濟(jì)措施——臨時(shí)接管后形成的[7]。其中，之所以將糾正偏差的相關(guān)內(nèi)容從產(chǎn)出控制中分離，是因?yàn)樵谝话愎こ添?xiàng)目中發(fā)包人通過嚴(yán)格的行為控制可以促使承包人達(dá)到其產(chǎn)出目標(biāo)，而在PPP項(xiàng)目中，為充分發(fā)揮私人部門的主觀能動(dòng)性，合同中對(duì)于私人部門行為的規(guī)定較為粗糙，為了抑制這種情況給PPP項(xiàng)目帶來的風(fēng)險(xiǎn)，公共代理機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)合同中的產(chǎn)出控制及偏差控制，使得PPP項(xiàng)目中關(guān)于糾正偏差相關(guān)內(nèi)容較多，故而本研究將其從產(chǎn)出控制中分離[8]。此外，PPP項(xiàng)目的救濟(jì)措施中涵蓋了比一般項(xiàng)目更為豐富的內(nèi)容，其主要原因?yàn)椋孩購姆山嵌戎v，一般工程項(xiàng)目合同屬于民事合同，其違約救濟(jì)方式包括實(shí)際履行、損害賠償?shù)龋鳳PP項(xiàng)目合同是具有行政屬性的特殊民事合同[9]，政府介入權(quán)作為行政合同的一種特權(quán)，應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同中適當(dāng)采用；②提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府部門的基本職能，PPP模式的使用不會(huì)使其轉(zhuǎn)移給私人部門，無論出現(xiàn)任何PPP項(xiàng)目的異常狀況，公眾譴責(zé)的對(duì)象仍是政府部門，因此，政府部門必須對(duì)私人部門無法繼續(xù)按照合同運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目實(shí)施接管以保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的連續(xù)性[10]。例如，在黑龍江方正縣供熱項(xiàng)目中，2009年由于社會(huì)資本資金缺乏等問題出現(xiàn)供暖危機(jī)，政府經(jīng)過出資幫助等一系列措施后，社會(huì)資本仍無法正常運(yùn)營(yíng)，在此情況下政府成立接管委員會(huì)以接管項(xiàng)目，保障了當(dāng)?shù)鼐用竦恼９┡?

（2）相較于一般工程項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目更注重產(chǎn)出控制而非行為控制

一般工程項(xiàng)目中，發(fā)包人對(duì)承包人的產(chǎn)出控制僅針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的成本、質(zhì)量、工期三個(gè)方面，而對(duì)其具體履約行為的規(guī)定較為細(xì)致、監(jiān)管更為嚴(yán)密，例如規(guī)定承包人每月提交進(jìn)度報(bào)告，甚至使用自動(dòng)攝像頭監(jiān)測(cè)承包人現(xiàn)場(chǎng)的履約情況[11]；本研究通過扎根理論得出的PPP項(xiàng)目中的產(chǎn)出控制包括產(chǎn)出說明、投融資、價(jià)格機(jī)制及時(shí)間安排，其維度增多且每個(gè)維度的內(nèi)涵更為豐富，而PPP合同中對(duì)于私人部門實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出的過程則規(guī)定較少。以大連中心城區(qū)垃圾焚燒PPP項(xiàng)目為例，其社會(huì)資本方表示，該項(xiàng)目合同對(duì)主流處理工藝進(jìn)行了詳細(xì)、明確的界定，使得處理效果得到保證。由此可見，PPP項(xiàng)目相比一般工程項(xiàng)目，更加注重產(chǎn)出控制而非行為控制，究其原因：①PPP項(xiàng)目涵蓋前期、建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期及移交期等多個(gè)時(shí)期，涉及公共資產(chǎn)、公共產(chǎn)品或（和）服務(wù)等多種產(chǎn)出，與一般工程項(xiàng)目相比，交易時(shí)間較長(zhǎng)且產(chǎn)出物呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)，故合同中對(duì)于項(xiàng)目產(chǎn)出的規(guī)定更加豐富；②PPP不僅是政府采購模式的創(chuàng)新，更是轉(zhuǎn)變政府職能的契機(jī)[12]，若公共代理機(jī)構(gòu)過多介入公共產(chǎn)品或（和）服務(wù)中的微觀事務(wù)，則使其負(fù)擔(dān)加重的同時(shí)無法更專心地履行監(jiān)管職責(zé)，而“重產(chǎn)出、輕行為”的控制策略有利于公共代理機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變，使其從傳統(tǒng)的“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督者”和“合作者”[13]，確保PPP項(xiàng)目的高效運(yùn)營(yíng)。

（3）PPP項(xiàng)目行為控制中直接控制少，更多的是通過機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)私人部門的“自我控制”

一般工程項(xiàng)目中，發(fā)包人通常通過直接監(jiān)管承包人的履約行為以實(shí)現(xiàn)對(duì)其行為的控制，例如較為頻繁地審查項(xiàng)目進(jìn)度、檢查發(fā)票[14]等；而在PPP項(xiàng)目行為控制的4個(gè)主范疇中，僅有“監(jiān)管機(jī)制”為公共代理機(jī)構(gòu)直接對(duì)私人部門采取的控制，其他3個(gè)主范疇均為公共代理機(jī)構(gòu)通過機(jī)制設(shè)計(jì)，間接地控制私人部門的行為。例如保險(xiǎn)制度可以使保險(xiǎn)公司幫助公共代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督私人部門的履約行為；有受訪者認(rèn)為，公共代理機(jī)構(gòu)和私人部門共同組建SPV，使得公私雙方在“一個(gè)屋檐下”工作，公共代理機(jī)構(gòu)能夠更快捷、真實(shí)地把握私人部門的日常運(yùn)營(yíng)狀況，使得私人部門不會(huì)輕易違反合同；在安慶外環(huán)北路PPP項(xiàng)目中，考慮到運(yùn)營(yíng)期前期私人部門可能想通過直接違約，將項(xiàng)目變成BT模式從而提前收回項(xiàng)目成本，此段時(shí)間的違約風(fēng)險(xiǎn)較大，因此合同中將此段時(shí)間內(nèi)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函設(shè)定較高以降低其違約風(fēng)險(xiǎn)[15]。由此可見，PPP項(xiàng)目的行為控制相較一般工程項(xiàng)目，直接控制明顯減少，而更多的是通過機(jī)制設(shè)計(jì)，使私人部門產(chǎn)生內(nèi)生約束力而實(shí)現(xiàn)的間接控制。造成此種差別的原因?yàn)椋孩偻菩蠵PP的本質(zhì)原因即欲借助私人部門的競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新以提高效率[16]，通過在合同中設(shè)計(jì)相關(guān)機(jī)制來減少公共代理機(jī)構(gòu)的直接控制，給予私人部門更多的空間，則私人部門會(huì)充分利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行創(chuàng)新，從而提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率；②PPP項(xiàng)目中產(chǎn)出控制的設(shè)計(jì)也體現(xiàn)了上述原則，即產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)可以對(duì)私人部門產(chǎn)生內(nèi)在約束，從而減少履約過程中的直接控制，如156號(hào)文的附件規(guī)定了關(guān)于合作期限的兩種方式，即“自合同生效之日起一個(gè)固定的期限”和“分別設(shè)置獨(dú)立的設(shè)計(jì)建設(shè)期間和運(yùn)營(yíng)期間，并規(guī)定運(yùn)營(yíng)期間為自項(xiàng)目開始運(yùn)營(yíng)之日起的一個(gè)固定期限”，在大連中心城區(qū)垃圾焚燒PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方表示該合同中“明確約定了特許期包含了建設(shè)期，使企業(yè)自加壓力推進(jìn)建設(shè)進(jìn)度”，因此采用此種方式時(shí)公共代理機(jī)構(gòu)無需對(duì)建設(shè)期進(jìn)度進(jìn)行密切監(jiān)管。

32PPP項(xiàng)目中控制的概念模型

一般工程項(xiàng)目中有研究將控制分為合同條款控制（contract term control）及合同履行控制（contract implementation control），本研究結(jié)論主要是通過對(duì)156號(hào)文、2724號(hào)文中的兩個(gè)合同指南進(jìn)行文本分析得出的，因此，只涉及合同條款控制[17]。事實(shí)上，合同條款控制是指在合同中規(guī)定的合同一方對(duì)另一方的約束，而合同履行控制是指在項(xiàng)目執(zhí)行過程中對(duì)合同條款的實(shí)現(xiàn)情況，即前者是對(duì)控制的計(jì)劃、后者是該控制計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)程度，二者呈現(xiàn)的強(qiáng)度可能存在差異，但其所涉及的內(nèi)涵必然是相同的。根據(jù)質(zhì)性分析的結(jié)果，本研究將PPP項(xiàng)目中公共代理機(jī)構(gòu)對(duì)私人部門的控制定義為，公共代理機(jī)構(gòu)在合同中對(duì)PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出進(jìn)行描述與量化、對(duì)合同履行過程中私人部門的履約行為設(shè)置監(jiān)管措施及保障機(jī)制、對(duì)私人部門可能出現(xiàn)的偏差進(jìn)行界定以及對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的偏差約定糾偏措施的過程，具體而言包括以下三部分內(nèi)容：①對(duì)于PPP項(xiàng)目產(chǎn)出的公共資產(chǎn)、公共產(chǎn)品或（和）服務(wù)的產(chǎn)出說明、投融資、價(jià)格機(jī)制、時(shí)間安排進(jìn)行具體的約定，約定的內(nèi)容包括標(biāo)準(zhǔn)的制定及其調(diào)整；②PPP項(xiàng)目對(duì)私人部門履約行為的控制分為兩方面，通過審查、監(jiān)測(cè)等方式進(jìn)行的直接控制，更多的是通過機(jī)制設(shè)計(jì)使私人部門實(shí)現(xiàn)“自我控制”的間接控制；③一旦觀察到私人部門的違約行為或證實(shí)私人部門的違約事實(shí)，根據(jù)合同約定對(duì)公共代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行損害賠償、對(duì)私人部門進(jìn)行相應(yīng)懲罰、對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行必要的違約救濟(jì)。綜上所述，PPP項(xiàng)目中的控制是一個(gè)包含產(chǎn)出控制、行為控制及偏差控制的三維度構(gòu)念體系，其概念模型如圖1所示。

4管理啟示

本文的研究結(jié)論對(duì)于實(shí)踐部門有以下3點(diǎn)管理啟示：

（1）相較于一般工程項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目應(yīng)“重產(chǎn)出、輕行為”

在實(shí)踐中，部分PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)即本研究中的公共代理機(jī)構(gòu)，“關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知”（財(cái)金[2014]113號(hào)）的附件“政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）”將其稱為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。沒有認(rèn)識(shí)到PPP項(xiàng)目和一般工程項(xiàng)目的區(qū)別，通常按照一般工程項(xiàng)目監(jiān)管方式對(duì)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司即本研究中的私人部門，113號(hào)文中將其稱為社會(huì)資本或項(xiàng)目公司。的履約行為進(jìn)行嚴(yán)密的控制，且將PPP項(xiàng)目?jī)H視為一種政府采購方式，重點(diǎn)關(guān)注資金的籌集、套現(xiàn)等，而常常忽視公共產(chǎn)品或（和）服務(wù)的績(jī)效等產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)[18]。根據(jù)本研究的結(jié)論，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)不應(yīng)按照一般工程項(xiàng)目的監(jiān)管方式“重行為、輕產(chǎn)出”，而應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)資本或項(xiàng)目公司所供給的公共資產(chǎn)、公共產(chǎn)品或（和）服務(wù)在質(zhì)量、數(shù)量、交付時(shí)間、價(jià)格等方面是否符合績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)[2]。因此，PPP項(xiàng)目合同對(duì)于產(chǎn)出的規(guī)定應(yīng)全面、細(xì)致，例如，PPP項(xiàng)目不應(yīng)按照一般工程項(xiàng)目的做法，僅在合同中約定建筑物的成本、質(zhì)量、工期的標(biāo)準(zhǔn)，其產(chǎn)出涉及公共資產(chǎn)、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，三種產(chǎn)出性質(zhì)不同，因此應(yīng)分別約定其產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)；此外，不同于一般工程項(xiàng)目的持續(xù)時(shí)間較短且成本較容易預(yù)測(cè)，PPP項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)其成本與需求的變化，而合理的定價(jià)及調(diào)價(jià)機(jī)制有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司“盈利不暴利”，因此也應(yīng)在合同中詳細(xì)約定。

（2）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)減少對(duì)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的直接控制，強(qiáng)調(diào)通過機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)其“自我控制”

相關(guān)研究表明，政府干預(yù)是中國(guó)PPP項(xiàng)目失敗的首要原因[19]，因此，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司“松綁”，從而充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性和創(chuàng)新精神。然而在實(shí)踐中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)仍然主要通過檢查、測(cè)試等方式對(duì)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行直接控制。究其原因，一方面是PPP項(xiàng)目采購階段的中標(biāo)者（the winner）往往不是最優(yōu)者（the best bidder）[20]，中標(biāo)的社會(huì)資本或項(xiàng)目公司在項(xiàng)目實(shí)施過程中會(huì)傾向于采取機(jī)會(huì)主義行為以增加自身收益，從而造成“贏者詛咒”“贏者詛咒”，即在PPP項(xiàng)目采購階段，由于綜合能力較強(qiáng)的投標(biāo)人可以為項(xiàng)目提供更有價(jià)值的服務(wù)，因此可能會(huì)比較弱的投標(biāo)人的報(bào)價(jià)高，而由于公私雙方信息不對(duì)稱，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)并不完全了解所有投標(biāo)人的實(shí)際綜合能力，往往會(huì)選擇價(jià)格較低的投標(biāo)人（即“贏者”），使得類似于“檸檬市場(chǎng)”的現(xiàn)象出現(xiàn)，而中標(biāo)人為提高收益，通常會(huì)在項(xiàng)目實(shí)施過程中采取機(jī)會(huì)主義行為，使得項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)受到“詛咒”。的現(xiàn)象，因此項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)不得不加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的干預(yù)；另一方面，合同中的一些機(jī)制在實(shí)踐中流于形式，例如，在訪談中一位受訪者甚至提到，某項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為確保PPP項(xiàng)目程序上的合規(guī)性且加快進(jìn)程，代替社會(huì)資本或項(xiàng)目公司繳納履約保函，此種現(xiàn)象使得履約保函沒有發(fā)揮其控制社會(huì)資本或項(xiàng)目公司履約行為的作用。因此，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到PPP合同中信息披露、制度保障、組織保障等控制機(jī)制的重要性，通過機(jī)制的設(shè)計(jì)及其實(shí)際履行實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的“自我控制”。同時(shí)，還可以在設(shè)計(jì)關(guān)于產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)的合同條款時(shí)注入適當(dāng)?shù)娜嵝?，以激?lì)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行“自我控制”；詳細(xì)約定偏差控制的條款，并加入救濟(jì)機(jī)制，以彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目中行為控制較少帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）健全PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律，增強(qiáng)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的安全感

在訪談中，研究者向受訪者說明本次訪談主題后，受訪者表明更需要的是社會(huì)資本或項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的控制，因?yàn)樵趯?shí)踐中，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的很多決策都受制于項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的行政命令，但對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的這種行為卻無可奈何。究其原因，一些項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)缺乏契約精神，且掌握著單方面變動(dòng)“游戲規(guī)則”的權(quán)力；而對(duì)于社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，其合法權(quán)益往往得不到有力的保障。因此，應(yīng)完善PPP項(xiàng)目相關(guān)立法以將項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子”。事實(shí)上，財(cái)政部等發(fā)布的“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法”（2015年第25號(hào)令）最初是以法律的形式起草的，但最終成為“辦法”，其法律效力較低，政府需出臺(tái)更高級(jí)別的法律以提高社會(huì)資本的積極性。此外，實(shí)踐中PPP項(xiàng)目的具體操作程序還有待規(guī)范化，以臨時(shí)接管為例，相關(guān)法律法規(guī)中并未規(guī)定其流程，當(dāng)發(fā)生臨時(shí)接管的觸發(fā)條件之一——社會(huì)資本或項(xiàng)目公司違約時(shí)，有兩種接管方式，一種是發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司違約后立即接管，另一種是先給予其一定期限自行補(bǔ)救，若在約定期限內(nèi)仍無法補(bǔ)救再實(shí)施接管，156號(hào)文的附件規(guī)定使用第二種方式，然而其只是推薦性文件而沒有強(qiáng)制性，使得實(shí)踐中雙方可能就此問題出現(xiàn)糾紛。綜上，有關(guān)部門應(yīng)建立PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范項(xiàng)目的執(zhí)行程序，以保障社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的利益，促進(jìn)PPP項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：石琳娜）